全過程人民民主視域下公民監督權保護模式研究

尹瑞杰

2022年10月，黨的二十大報告把發展全過程人民民主確定為中國式現代化本質要求的一項重要內容，強調全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性。探究全過程人民民主下公民監督權的保護模式，有助于揭示基層立法聯系點的發展現狀，分析問題查找原因，并提出基層立法聯系點效能提升的建議。

一、全過程人民民主視域下公民監督權保護模式探究

全過程人民民主的全程性、全域性特征要求以公民監督權作為實現其真實性保障的重要路徑。我國現行憲法第二十七條第二款規定，“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”。第四十一條第一款明確，“公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”。

立足法學視角，公民具有廣泛的監督權利。只要公民的批評、檢舉、控告等行為有一定的事實依據，沒有故意捏造與誣告陷害，就屬于正當行使。然而，現實中公民在行使監督權時常受到公權力的不法侵害，也充分暴露了監督權保護的法律困境，探究全過程人民民主視域下公民監督權保障的基本模式，是促進公民監督從“工具性托付”邁向“價值性托付”的關鍵所在。

（一）問題的提出：公民合憲性審查建議權理論之爭

公民合憲性審查建議權是公民監督權的重要內容，根據相關法律條款可知，基層立法聯系點是公民提交合憲性審查建議的重要渠道。而長期以來，法學界對于公民審查建議權的權利屬性卻存在理論之爭，公民審查建議權是權利還是義務，一直長期困擾學界，進而影響實踐。綜合前人研究，公民審查建議權如果是公民的義務，明顯存在法律邏輯錯誤，公民審查建議權是公民的權利較為妥當。

根據憲法第四十一條可知，我國的公民合憲性審查建議權具體包含6項具體權利，分別為批評權、建議權、檢舉權、申訴權、控告權、取得賠償權。而對于這些權利的基本概念、劃分及相關理論研究至今尚無共識。其主要研究趨勢是對具體權利進行政治權利與非政治權利的類別劃分，而在實證研究上還有待進一步的挖掘。

（二）公民監督權的類型化分析思路

基于憲法規范“抽象—具體”的排列思路，聚焦于公民監督權，人民主權和國家受人民監督等規范屬于公民監督制度性規范，具體表現為憲法第二條、第二十七條。特別是第二十七條明確國家機關和國家工作人員接受人民的監督基本原則為豐富與發展全過程人民民主監督理論提供了根本法的規范保障。而權利規范，則是憲法第四十一條明確的公民監督國家機關和國家工作人員的權利。

以上“制度性規范”與“權利規范”共同構成了公民監督權保護的憲法規范體系。對于上述類型規范的詮釋與分析，明晰憲法規范的實質內涵，厘清公民監督權的憲法保護邊界。

（三）公民監督權憲法規范的實質解釋與保護義務

明晰了公民監督權的類型化分析思路，還需要厘清憲法規范的實質解釋與保護義務。憲法第三十三條第三款規定了“國家尊重和保障人權”，其中“尊重”包含國家的不侵犯義務，而“保障”則明確了國家的積極作為保護義務。進一步而言，國家保障包括監督權在內各項基本權利免受來自不同方面的侵害，屬于憲法第三十三條第三款中“保障”的文義范圍，實現監督權利兼具有防御權能和保護請求權能，賦予公民實現監督權利國家保護的規范依據，為全過程人民民主的發展與完善提供了根本法支持。

憲法第四十一條根據公民監督方式的強度差異，按照“由弱到強”的邏輯順序，將監督路徑分為批評、建議和申訴、控告或檢舉，細化了相關國家機關對于這一基本權利的保障職責，具有權利保障路徑的完整性和全程性特征。

（四）公民監督權保護義務的構成模型

基于公民監督權憲法規范的具體規定，綜合前人研究，其模型應包括：一是保護義務主體即國家，這一抽象性概念涵蓋包括立法機關、行政機關和司法機關在內的各類各層級的國家機關。這符合全過程人民民主理念中全面性的要求。二是保護請求權主體，也就是憲法第四十一條中的公民。三是侵害主體。國家機關公職人員可能利用其他社會主體打壓公民監督權的有效行使，此處的侵害主體包括受不正當利益驅動或受連帶利益沖突影響的第三方主體。同時，個別的國家機關和國家工作人員行為不具有合法性表征，符合侵權主體的基本特征。

（五）公民監督權國家保護的最低限度要求

基于保護模型，需要確定國家保護的最低限度要求。最低限度保護原則與過度保護相對應，國家保護不能妨礙公民自由真實表達訴求。這一準則具有價值導向的二重性：一方面，明晰了第三方侵犯公民監督權的國家保護尺度標準，避免可能存在的國家救濟缺位問題；另一方面，通過厘清國家權力介入的界限和標準，避免可能存在的反向侵權問題。最低限度保護原則應當細化內容與方式，避免基本權利被國家保護模式異化。

具體而言，公民監督權保護最低限度需要從“目的+手段”兩方面加以闡述。對于目的而言，憲法第四十一條公民監督權在禁止保護不足理念下應當堅持“尊重公民監督行為，保障監督路徑暢通”為最低限度保護目標。對于國家保護手段而言，公民監督權利最低限度要求遵循法治前提下的保護手段應當以規范主義為準則，以嚴格比例+必要性原則為尺度，充分遵循法定權限、程序，采取介入影響最小的方式保護公民監督權。

（六）多重身份邏輯下公民監督權的價值異化

在全過程人民民主視域下形成實質法治監督合力，需要明晰包括公民在內各類法治監督主體與被監督主體之間，以及法治監督體系內部主體在全過程監督中可能發生的價值異化。

以行政機關為核心的被監督主體為了完成自身工作指標和政績目標，往往可能通過權力博弈來化解公民基于憲法第四十一條所采取的各類監督行為。個別權力主體為了削弱公民法治監督對權力的約束，一方面試圖直接影響法治監督權能機關，通過人財物等外在因素削弱法治監督的實質監督力和監督積極性，造成公民監督權無法得到國家機關的有效保護。另一方面被監督主體在與公民監督力量博弈的過程中，行政體系內監督組織與體系外監督主體通過權益共享或權力尋租等路徑，造成公民、法治監督組織及其公職人員在多重身份邏輯下監督身份與被監督身份混同。

二、全過程人民民主重要承載形式基層立法聯系點現狀和困境

全過程人民民主視域下公民監督權保護模式研究為基層立法點實踐提供了堅實的理論基礎，公民通過基層立法聯系點平臺發聲，基層立法聯系點的主要工作是收集立法建言。

目前，在全國層面從立法主導者來看，主要有兩種形式：一是全國人大及其常委會主導；二是國務院及相關部門主導。因此，公民可以通過兩種渠道參與到立法工作中。從長遠來看，隨著立法機制體制的健全，全國人大將逐步收回授予政府的立法權，公民參與立法將主要通過參與人大立法來實現。

人大立法的程序通常分為提案、審議、表決、公布四個環節。在實際操作中，審議通常要經歷大會主席團→相關專門委員會→委員長會議（或主任會議）→常委會→全體代表大會這樣的程序。在委員長會議（或主任會議）提交常委會以及常委會提交全體代表大會這兩段時間，人大常委會將法律草案全文通過報刊、電視、網絡等媒體公布，征求公眾的意見，并據此對法律草案提出修改意見，再提交立法機關審議通過。這是公民參與立法的最主要路徑。

具體來看，公民參與立法的形式主要有以下幾種：公開征集立法項目建議或法律法規草案稿、立法調研、書面征求意見、座談會、公布法律草案征求意見、論證會、列席和旁聽以及立法聽證等。目前公布法律草案征求意見最為公眾熟知，參與度最高，也是公民參與立法最主要的形式。

（一）基層立法聯系點現狀

作為一種全新的民主立法實踐。2015年7月，全國人大常委會法工委首批遴選東、中、西部4個省市的單位設立基層立法聯系點，由此拉開全國基層立法聯系點建設的序幕。2019年底，習近平總書記到上海虹橋街道基層立法聯系點考察，對基層立法聯系點工作給予充分肯定，并深刻指出人民民主是一種全過程的民主，極大地推動了基層立法聯系點的建設。

目前，全國人大常委會法工委已設立了31個基層立法聯系點和1個立法聯系點，實現31個省（區、市）全覆蓋。截至2022年8月底，先后就138部法律草案、年度立法計劃等征求基層群眾意見建議13400余條，這些意見建議都得到了認真研究，2800余條意見建議被不同程度采納吸收。

義烏全市有1萬余名立法信息采集員，在工作開展的過程中先后上報全國人大意見建議1500余條，其中有136條被正式出臺的法律吸收采納，誕生了“義烏模式”。大量的采納現象并不是偶然的，政府及相關部門為每一位意見被采納的市民頒發表彰證書，對其支持國家立法工作的行為表示嘉獎。與此同時，聯系省內多所高校的師生共同參與提供意見，拔高了意見征詢的專業度及嚴謹性，也使得意見建議更具被采納的可能性。全國人大與非洲法語國家議會線上研討會開幕時，與會人員在線參觀義烏基層立法聯系點，“面對面”了解義烏基層立法聯系點的建設運行情況。

（二）基層立法聯系點運行中存在的困境

主觀參與積極性較低。雖然近年來隨著經濟水平的不斷發展，人民的公民意識逐漸覺醒，參與政務工作的意識與愿望也更加強烈，但是仍然有大量民眾對立法工作并不熱心，甚至持排斥態度。他們認為立法是國家管理者的事情，老百姓沒有必要關心，干好自己手頭的工作就行。地方人大尤其是市縣一級，公民旁聽人代會少有公民主動報名，而是利用官方系統尋找旁聽公民。民眾參與度較低所導致的必然后果就是政府與民眾之間的信息不對稱，進而引發政府的信任公關危機。公眾認為立法是立法機構的事情，是立法機關關起門“搞”出來的；公眾對參與立法等公共事務態度冷漠，在信息公布、意見征集、旁聽聽證等方面較少參與，即便參與重視度也很低。

能力不足影響參與。立法越來越成為一項專業化的工作，對于公眾來說知識儲備不足，尤其是一些法律知識的不了解可能限制其意見的表達。比如僅僅讀懂全文和理解一些專業術語就大費工夫，進一步分析提意見就顯得“技窮”。代表意見的表達基本在分組審議，全體會議則基本沒有發言。公民旁聽實則變成旁看，并沒有真正發揮公民旁聽的效力。特殊人群參與難度較大。例如，目前參與的形式側重于文字的表達，文盲、失明者基本無法參與。

言論的收集整理工作量浩繁。網絡已經成為目前最為重要的公眾參與立法的工具之一，網絡言論隨意性較大，經常因為立法陷入非立法內容的爭論中，影響了立法相關工作的開展。隨著公眾參與的熱情升溫，全國人大常委會收到的建議意見也越來越多，目前一部法律頒布一般是收到數萬到數十萬條建議，尚且可以應對，但這相對于中國的人口來說太少了，全國有1%的人每人提一條建議，就意味著有上千萬條，那時候全國人大辦事機構能夠應付得過來嗎？

人大自上而下的主導居多，公民自下而上的參與較少。從提案來看，立法法明確要求必須是三十名以上的全國人大代表聯名提出，即公民如果要提出立法項目，必須通過一定數量的人大代表。從審議來看，在組織、方式、人數方面都受到極大限制，并未真正調動出公民的參與熱情。書面征求意見往往是點對點征求，更適用于專家學者。

立法法所規定的參與的形式原則性太強，可操作性不強。實踐的匱乏導致無法為立法提供有效的數據信息，從而明確各參與方式的具體方法。例如這些形式之間有什么共同點和區別點，這些方式是否全部適用于每一部法律，這些方式有哪些必要的程序和環節，公民可以參與哪一些環節，這些都沒有具體的論述。

三、基層立法聯系點效能提升的建議

在全過程人民民主前提下，可以從權利保障的全過程剖析公民監督權保護義務的完善路徑。

1.規范法律法規的立、改、廢、釋

法的立、改、廢、釋均以憲法及相關法為依據。公民監督權實現了立法實踐與全過程人民民主理念的有效銜接，強化對公民監督權憲法關聯性規范的結構性闡釋。換言之，以憲法第二十七條和第四十一條規范為起點，立足于控制權力、保障權利的憲法價值立場，對憲法第四十一條國家工作人員的外延適當擴大解釋至間接行使國家權力的相關主體，也在這一憲法規范所涵攝的應然范疇之內。同時，公民法治監督機制的建立必須與經濟、社會和文化建設緊密協調，規范法律法規的立、改、廢、釋。

2.制定公民監督權利保障法

對于履行立法職責的國家權力機關而言，通過立法落實憲法第二十七條和第四十一條規定。在現行立法體系中，對于公民監督權行使的基本原則、路徑選擇、保障機制、法律責任等方面的規范離散分布于不同層級的規范性文件中。

相關立法雖然基于憲法規范明晰了公民享有對國家機關的監督權利，但是多數屬于復制性規定，未對公民實現有效監督的具體制度進行規范。特別是對于公民批評、建議權的保障仍然處于原則性規定狀態，沒有細化批評、建議權利的保障機制，造成這一權利容易被行政機關不適當限制。

同時，對于處于特別權利關系中具有特定身份的被管理主體的公民應當享有的申訴權、控告權和檢舉權也缺乏完善的全過程保障制度。對于法治監督體系中的權利型監督缺乏規定，公民監督權也尚無專門性立法的保障，制定公民監督權利保障法的現實意義則更為明顯。

因此，為保障權利型監督有效實現而制定的這一法律文本，其名稱可以基于現行立法體系命名為公民監督法，基本架構可以形成以總則、公民法律監督路徑及監督機關職責、監督范圍和管轄、監督程序、法律責任以及國際合作等章節為組成部分的法律文本。

3.明晰具體最低限度保護義務

基于憲法第八十九條賦予國家行政機關的職權內容，公民監督權國家保護義務在全過程人民民主前提下的實現需要從以下方面加以展開。一方面，行政機關最低限度保護所應當遵循的準則在于排除對公民依據憲法批評、建議行政機關及其工作人員的限制行為，形成整體性權利保護思維，以權利集合性保護代替權利單一性保護，判定公民自主維權行為性質時，應當堅持“合法性推定”原則。另一方面，加強行政系統內部規范性文件備案審查，不當限制對抽象行政行為的審查，可能阻礙公民行使監督權利的預防監管職責。人民檢察院的監督法律實施層次是兜底性法律監督。對于公民監督國家機關和國家工作人員受到打壓的問題，人民檢察院應當分情形選擇合理路徑履行其對公民監督權的保護義務，發現存在連鎖性、復雜性侵權共同體時，應當積極按照公益訴訟相關規定依法提起或支持公益訴訟，實現公民監督權的兜底性保障。

4.建構聯動型權利監督模式

基于憲法第四十一條監督權利規范，公民依法采取的各類監督行為是法治監督體系中的權利型監督。對此而言，以全過程人民民主理念為指引，建構聯動型法治監督模式是實現權利型監督制度能效增益的根本突破路徑。以靈活的法治監督思維促進權利監督與其他監督路徑之間的功能融合，形成監督合力。同時，優化各類法治監督組織考評機制，強化對法治監督公職人員履行監督職責實際效果的全過程的公開測評，推動監督組織激勵導向機制的正向發揮。

5.轉變公民被動參與立法的觀念

很多人都認為公民在立法工作中是一種被動的角色，認為立法機關把“臺子”搭起來，公民來看一下、聽一下、說一下就完事。應當讓公民主動地參與到立法工作中來，設置立法提案公民建議通道，讓公民可以直接表達立法意愿，并將這些意愿及時傳遞給人大代表，讓公民有效地參與到立法提案中來。涉及一些重點難點、關乎民生的議題要立法，在前期調研中可以動員公眾參與，走訪老百姓并有根據地反饋情況，這樣在后期法律草案的修改中才能夠真正調動公民參與的熱情。要以辦事服務的態度去對待公民參與立法的工作，對公民在立法事務方面的疑惑進行細致的解釋，要盡可能地讓公民發言并發好言。要運用科學專業的方法搜集意見。立法項目要進行充分的論證；要科學地抽樣，帶上筆記本、筆、錄音筆等工具，到街頭巷尾、田間地頭、工廠車間記錄抽調對象所表達的意見；當公民廣泛參與到立法工作中來時，相關的信息和數據必須依靠專門的分析工具，因此要對收集好的意見采用科學的方法整理；對意見搜集整理的結果要及時全面地向社會公布。

6.發揮社會組織在公民參與立法工作中的作用

社會組織在拓寬我國公民有序參與立法的工作中，是非常重要的一個環節，甚至可以說是未來最為關鍵的環節。公民參與立法主要的模式是“國家—個人”，這樣的結果是立法機構直接面對全體國民，每個人都可能發言，言論的收集整理工作量浩繁，長期難以為繼。

社會組織的參與，可以實現公民參與立法模式變為“國家—社會組織—個人”或“國家—代表—社會組織—個人”，讓社會組織成為一個信息傳遞的層級，既可以匯集整理社會組織覆蓋的公民的意見形成較為有力量的聲音，又可以減少國家這個層面的工作量，節省大量的人力物力財力，只需對社會組織合理管理就可以實現社會全面發聲、有序發聲。

發揮社會組織在公民參與立法工作中的作用，一是進一步發揮工青婦這一類政府參與的社會組織在參與立法中的作用，突出其所代表人群的利益。二是依法大力發展民間社會組織，讓其參與到立法的各個環節中來。對民間自發的社會組織，要提供充分的發展空間，要通過積極培養志愿組織、慈善組織來逐漸實現這類組織的發展壯大；要依法合理管理這些組織，讓其合理發聲，防止走入法團主義。

7.進一步完善已有機制體制

一是充分發揮人大代表的作用，創新代表聯系群眾的新舉措。要繼續開展代表小組活動、代表述職活動，建立群眾意見箱、代表聯系社會組織的新機制，讓公眾的聲音既可以直接反映給代表也可以通過社會組織反映給代表，既維護了人民代表大會制度，又使代表履職更為務實。

二是完善公開制度。公開主要指立法的相關程序以及涉及的相關資料，只要是法律沒有禁止的，都應當公開。只有公開，公民才能夠知曉立法相關情況；只有公開，公民才可以有保障地參與到立法中去；只有公開，立法的結果才可以讓公眾信服。人民代表大會制度就是要讓人民當家作主，除了涉密等法律禁止公開的事項外，理所當然地應該讓人民了解立法的相關信息。立法信息的公開一定要及時、準確，要實現立法全過程的公開，可以采用網絡、電視、廣播、報刊、手機APP等多種形式公開。

三是強化公民在參與立法各環節中的作用。人大可以常設立法建議的渠道，可以是網絡郵箱也可以是信箱等方式，讓公眾知道并且宣傳鼓勵公眾及社會組織通過這些渠道反映立法聲音，人大辦事機構再將這些建議反饋給代表，讓公民有效地參與到立法提案中來。在法律草案的撰寫中，可以動員公民、相關社會組織參與調查，尤其是一些專業社會組織，并參與撰寫。在法律草案征求意見時，通過公民、社會組織代表多形式廣泛搜集意見。在審議時，尤其是一些熱點難點、關乎民生的法律法規，讓更多的公民旁聽并發言，同時向社會全程公開會議表決的過程。

參考文獻：

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（作者單位：西南政法大學人工智能法學院）