地方人大常委會會議召集制度亟待完善

李云龍

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱地方組織法）第五十一條規(guī)定：“常務(wù)委員會會議由主任召集并主持，每兩個月至少舉行一次。遇有特殊需要時，可以臨時召集常務(wù)委員會會議。主任可以委托副主任主持會議。”這條規(guī)定表明，常委會主任是唯一有權(quán)召集常委會會議的法定責(zé)任人，沒有常委會主任的召集，不能舉行常委會會議。然而筆者觀察到，目前在地方人大常委會的工作實(shí)踐中，有的常委會會議是在常委會主任已經(jīng)“不能”行使召集權(quán)的特殊情況下、無法嚴(yán)格按照法律規(guī)定召集舉行的。盡管地方組織法第五十五條作出了主任因健康情況不能工作或缺位時，由常委會會議推選代理主任職務(wù)人選的規(guī)定，但這仍涉及推選代理主任職務(wù)人選的常委會會議的依法召集問題。這是一個必須引起重視、盡快解決的問題。

事實(shí)上，類似情況還涉及人民代表大會會議和主任會議的召集。地方組織法規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會會議由本級人民代表大會常務(wù)委員會召集，由常委會決定會議召開的日期并予以公布。如果常委會會議本身不是嚴(yán)格依照法律規(guī)定召集舉行的，那么其所作出的召開代表大會會議的決定的法律效力就會受到質(zhì)疑。地方組織法第五十四條規(guī)定，地方人大常委會主任會議負(fù)責(zé)處理“決定常務(wù)委員會每次會議的會期，擬定會議議程草案”等常務(wù)委員會的重要日常工作，表明主任會議是舉行常委會會議的前置程序，未經(jīng)主任會議決定，是不能舉行常委會會議的。地方組織法未對主任會議的召集程序作出明確規(guī)定，但查閱地方各級人大常委會主任會議議事規(guī)則發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)的規(guī)定是主任會議由常委會主任召集并主持，只有極個別規(guī)定主任可以委托副主任召集并主持會議。也就是說，如果常委會主任“不能”行使召集權(quán)或“不能”委托他人召集時，主任會議也將無法舉行，在此情況下就不可能依法作出召集常委會會議的決定。

以上分析說明，現(xiàn)行法律對地方人大常委會會議召集制度的規(guī)定，沒有完全關(guān)照到這樣一種特殊情況，即當(dāng)?shù)胤饺舜蟪Ｎ瘯魅芜@一具有唯一性和排他性職務(wù)人選，因各種特殊原因“不能”召集時，地方人大常委會會議及主任會議將不能依法召集、正常舉行，也會因此影響到代表大會會議的依法召開。比如，有的常委會主任在任時涉嫌違紀(jì)違法接受審查調(diào)查后，已經(jīng)不可能再行使任何法定職權(quán)，常委會會議及主任會議就不可能依法召集。但為確保常委會會議“每兩個月至少舉行一次”的法律要求落到實(shí)處，確保常委會工作的正常開展，地方人大常委會會議只能被迫突破法律規(guī)定舉行并作出相關(guān)決議決定。這種情況對地方人大常委會而言實(shí)屬無奈之舉。這不是危言聳聽，也非無中生有，請看以下例證。

例證1：2022年11月9日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站消息：某副省級城市人大常委會主任付某某涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，正接受中央紀(jì)委國家監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。該市人大常委會網(wǎng)站2022年11月18日消息：11月17日，經(jīng)市十七屆人大常委會第十次主任會議研究決定，市十七屆人大常委會第六次會議將于12月1日舉行。該市新聞網(wǎng) 2022年12月2日消息：12月1日，市十七屆人大常委會舉行第六次會議。會議審議通過了多項(xiàng)地方性法規(guī)，聽取審議了多項(xiàng)工作報(bào)告，作出了召開該市第十七屆人民代表大會第二次會議的決定。2023年1月10日，該市第十七屆人民代表大會第二次會議選舉產(chǎn)生了新一任人大常委會主任。

例證2：2022年7月25日，遼寧省紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站消息：該省所轄一設(shè)區(qū)的市人大常委會黨組書記、主任楊某涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正在接受省紀(jì)委監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。該市人大常委會網(wǎng)站顯示，2022年8月29日，該市第九屆人大常委會舉行第五次會議，審議通過了該市人大常委會代表資格審查委員會關(guān)于個別代表的代表資格的報(bào)告，通過了有關(guān)人事任免事項(xiàng)。2023年1月6日，該市第九屆人民代表大會第二次會議選舉產(chǎn)生了新一任市人大常委會主任。

例證3：2022年4月19日，云南省麗江市紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站消息：該市所轄一民族自治縣人大常委會黨組書記、主任沙某某涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，正在接受市紀(jì)委監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。相關(guān)網(wǎng)站新聞顯示，2022年5月31日，該縣人大常委會決定接受沙某某辭去縣第十八屆人民代表大會代表職務(wù)，其縣人大常委會主任職務(wù)自行終止。2022年7月12日舉行的該縣第十八屆人民代表大會第二次會議上，選舉產(chǎn)生了新一任縣人大常委會主任。

以上3個例證，都在常委會主任已經(jīng)接受上級紀(jì)委監(jiān)委審查調(diào)查“不能”行使會議召集權(quán)、其所在的人大常委會已經(jīng)沒有具備法定權(quán)力召集會議人選的情況下，舉行了主任會議、常委會會議甚至是代表大會會議。這3個例證，分別涉及副省級市、設(shè)區(qū)的市和縣級人大常委會，雖是偶發(fā)的個別事件，但也對修改相關(guān)法律規(guī)定、完善會議召集制度提出了客觀要求。

除上面這種因人大常委會主任涉嫌違紀(jì)違法造成的“不能”外，遭遇意外事故或突發(fā)疾病造成死亡或喪失行為能力，也將導(dǎo)致常委會主任“不能”行使會議召集權(quán)。這些“不能”情形的共同特點(diǎn)是突發(fā)性、意外性、嚴(yán)重性，在“不能”情形發(fā)生之前，不可能按照地方組織法第五十五條的規(guī)定，推選產(chǎn)生代理主任職務(wù)的人選，以實(shí)現(xiàn)人大常委會工作的連續(xù)性。此外，代表法規(guī)定的代表資格終止和暫時停止執(zhí)行代表職務(wù)的情形，也會帶來常委會會議不能依法召集的結(jié)果。比如，現(xiàn)在一些地方的人大常委會主任是由同級黨委書記兼任的，如果黨委書記因工作變化調(diào)離了本行政區(qū)，其本級人大代表資格應(yīng)當(dāng)終止，其所擔(dān)任的常委會主任職務(wù)也要相應(yīng)終止。如果不能在其主任職務(wù)終止之前完成召開常委會會議推選代理主任的法定程序，則常委會會議的召集權(quán)就會出現(xiàn)“真空”。

造成這種情況的根源在于地方組織法對人大常委會會議召集制度的規(guī)定不盡完善。這種賦權(quán)于特定召集人的規(guī)定，必然造成因特定召集人的特殊原因不能履職導(dǎo)致會議不能依法召集、正常舉行的局面。當(dāng)?shù)胤饺舜蟪Ｎ瘯魅我蚋鞣N原因“不能”召集常委會會議時，沒有其他補(bǔ)救措施，如果不強(qiáng)行突破法律規(guī)定舉行會議，地方人大常委會工作將進(jìn)入“停擺”狀態(tài)。需要特別說明的是，我國地方人大層級多、數(shù)量大，可能會出現(xiàn)各種常委會主任不能履職的意外情況，不能因?yàn)榈胤浇M織法關(guān)于常委會會議召集制度的規(guī)定與全國人大常委會議事規(guī)則的相關(guān)規(guī)定在原則精神上是一致的，就無視這一問題的存在，或者認(rèn)為沒有必要對地方人大常委會會議召集制度進(jìn)行完善。

地方人大及其常委會會議制度是我國根本政治制度的重要組成部分，是人大及其常委會依法履行職責(zé)的重要制度平臺，是新時代堅(jiān)持和完善人民代表大會制度、加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的重要方面。定期舉行常委會會議，是地方人大常委會集體行使法定職權(quán)的最基本、最重要的形式，確保常委會會議依法召集、正常舉行，對地方人大常委會的重要性不言而喻，可以說如果不能舉行會議，常委會就無法履職、名存實(shí)亡。完善的會議制度、有效的會議組織，可以更好發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)勢和功效。為從根本上解決前文所述特殊情況下地方人大常委會不能依法召集、正常舉行的問題，應(yīng)對相關(guān)法律作出修改，地方人大也須對有關(guān)地方性法規(guī)作出調(diào)整，并認(rèn)真加以落實(shí)。

一是在全國人大層面，要盡快對地方組織法相關(guān)規(guī)定作出修改。參照代表大會由常委會召集的規(guī)定，把常委會會議的召集權(quán)從個人手中轉(zhuǎn)移到集體手中，明確規(guī)定常委會會議由主任會議召集，并由主任會議確定常委會會議主持人。

二是在地方人大層面，要對主任會議議事規(guī)則相關(guān)規(guī)定作出修改。主任會議不指定召集人，實(shí)行固定時間例會制，比如每月兩次，到期自動啟動開會程序。固定時間的主任會議例會，由常委會辦事機(jī)構(gòu)提出會議議程建議，做好會議各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，避免指定召集人可能帶來的因特殊情況不能召集的問題。同時規(guī)定，常委會主任可以根據(jù)需要臨時召集主任會議。

三是要細(xì)化并嚴(yán)格落實(shí)代表資格終止的相關(guān)規(guī)定。現(xiàn)行代表法對代表資格終止情形的規(guī)定比較原則，不便操作，應(yīng)進(jìn)行細(xì)化。對代表資格終止的程序、生效時間等作出明確規(guī)定，以便地方人大按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。同時，地方各級人大常委會還要在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真落實(shí)地方組織法第五十五條的規(guī)定，在特定情形下，盡早推選產(chǎn)生代理主任，確保常委會主任職務(wù)有序銜接、工作平穩(wěn)順暢。

（作者單位：遼寧省人大常委會研究室）