從十二大到二十大改革開放以來(lái)黨的歷次全國(guó)代表大會(huì)關(guān)于人大的制度論述研究

邵彥濤 占勱

邁上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程，中國(guó)共產(chǎn)黨如何具體地、現(xiàn)實(shí)地實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往，從根本上說(shuō)是要加強(qiáng)國(guó)家制度建設(shè)，尤其是根本政治制度建設(shè)。習(xí)近平總書記指出：“人民代表大會(huì)制度是符合我國(guó)國(guó)情和實(shí)際、體現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)、保證人民當(dāng)家作主、保障實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的好制度，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是在我國(guó)政治發(fā)展史乃至世界政治發(fā)展史上具有重大意義的全新政治制度。”[1]改革開放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨歷次全國(guó)代表大會(huì)都十分重視人民代表大會(huì)制度建設(shè)，不斷推進(jìn)實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新，在一以貫之的接力探索中不斷豐富和深化了人民代表大會(huì)制度的理論內(nèi)涵和實(shí)踐要求，指導(dǎo)人民代表大會(huì)制度在實(shí)踐中不斷地堅(jiān)持和完善、加強(qiáng)和改進(jìn)、鞏固和發(fā)展。梳理從十二大到二十大這九屆黨的全國(guó)代表大會(huì)對(duì)人大的制度論述，可以發(fā)現(xiàn)人民代表大會(huì)制度的發(fā)展是一個(gè)實(shí)踐探索的過(guò)程，也是一個(gè)理論創(chuàng)新的過(guò)程，更是一個(gè)在漸進(jìn)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)飛躍和突變的過(guò)程。

一、以恢復(fù)根本政治制度為中心的制度論述

1978年，中國(guó)共產(chǎn)黨召開十一屆三中全會(huì)，會(huì)議作出把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)的戰(zhàn)略決策，并提出健全社會(huì)主義民主和加強(qiáng)社會(huì)主義法制的任務(wù)。這是新中國(guó)成立以來(lái)黨的歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折，人民代表大會(huì)制度伴隨黨和國(guó)家工作中心戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)要求走向制度恢復(fù)的全新階段。

（一）黨的十二大：努力建設(shè)高度的社會(huì)主義民主

十年內(nèi)亂黨內(nèi)民主集中制遭到破壞，由此帶來(lái)人民代表大會(huì)制度的停滯，人民當(dāng)家作主的權(quán)利難以得到切實(shí)的保障。十一屆三中全會(huì)的召開和《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》的發(fā)表，標(biāo)志著黨在指導(dǎo)思想上撥亂反正的勝利完成，對(duì)人民代表大會(huì)制度的恢復(fù)發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。

1982年9月1日至11日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十二次全國(guó)代表大會(huì)召開，胡耀邦在會(huì)議上作題為《全面開創(chuàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面》的報(bào)告，將建立高度的社會(huì)主義民主確立為現(xiàn)階段的根本目標(biāo)與根本任務(wù)之一，標(biāo)志著社會(huì)主義發(fā)展在現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中著重關(guān)注民主政治領(lǐng)域的重要轉(zhuǎn)向。“我們的國(guó)家制度是人民民主專政制度……一定要按照民主集中制的原則，繼續(xù)改革和完善國(guó)家的政治體制和領(lǐng)導(dǎo)體制，使人民能夠更好地行使國(guó)家權(quán)力，使國(guó)家機(jī)關(guān)能夠更有效地領(lǐng)導(dǎo)和組織社會(huì)主義建設(shè)。”[2]黨的十二大報(bào)告在民主建設(shè)的理論闡述中并沒(méi)有提及人民代表大會(huì)制度，而是以“人民民主專政制度”與“民主集中制”對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使作出總體約束。通過(guò)對(duì)民主集中制的重新強(qiáng)調(diào)，使人民當(dāng)家作主的基本要求在黨內(nèi)重新得到重視，為人民代表大會(huì)制度的恢復(fù)作出重要理論鋪墊。在人民權(quán)力行使的具體環(huán)節(jié)層面，報(bào)告指出，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，一經(jīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)，全黨必須嚴(yán)格遵守”[3]。通過(guò)“一經(jīng)”“必須”“嚴(yán)格遵守”等具有強(qiáng)制性的話語(yǔ)，實(shí)際上總體確立了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的合法性地位，重塑了人民代表大會(huì)制度權(quán)威，使之在權(quán)力行使的實(shí)踐層面再度成為實(shí)現(xiàn)人民群眾社會(huì)參與的根本政治保障。

作為指導(dǎo)開創(chuàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，黨的十二大繼承了八大關(guān)于探索適合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)主義建設(shè)道路的思路，通過(guò)繼承、堅(jiān)持和糾正八大報(bào)告，實(shí)現(xiàn)了向八大路線的回歸[4]。由于時(shí)代發(fā)展的局限性，黨的十二大報(bào)告并沒(méi)有明確提出恢復(fù)人民代表大會(huì)制度的要求，但報(bào)告對(duì)民主集中制原則的重新強(qiáng)調(diào)，為人民代表大會(huì)制度的重建確立了總的指導(dǎo)原則。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)各地的人民代表大會(huì)制度逐步得到恢復(fù)，人民群眾的民主政治生活重新煥發(fā)出欣欣向榮的勃勃生機(jī)。之后，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)了新憲法，從擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)、健全地方人大的組織體系等方面對(duì)人民代表大會(huì)制度作出新的規(guī)定，成為人民代表大會(huì)制度在法律層面重新得到確立的顯著標(biāo)志。

（二）黨的十三大：人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度

1987年10月25日至11月1日，黨的第十三次全國(guó)代表大會(huì)召開，趙紫陽(yáng)在會(huì)議上作題為《沿著有中國(guó)特色的社會(huì)主義道路前進(jìn)》的報(bào)告。在人民代表大會(huì)制度得到逐步恢復(fù)的基礎(chǔ)上，報(bào)告明確提出“人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度”[5]。自此，關(guān)于人民代表大會(huì)制度究竟是“基本政治制度”還是“根本政治制度”的爭(zhēng)論基本停歇，“根本政治制度”成為一個(gè)規(guī)范性表述，沿用至今。報(bào)告對(duì)前一時(shí)期各級(jí)人大工作取得的進(jìn)展予以肯定，進(jìn)一步提出要“繼續(xù)完善人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)職能，加強(qiáng)立法工作和法律監(jiān)督，要進(jìn)一步密切各級(jí)人大與群眾的聯(lián)系，使人大能夠更好地代表人民，并受到人民的監(jiān)督”[6]。黨的十三大首次從職能建設(shè)、組織建設(shè)、代表建設(shè)等方面對(duì)人民代表大會(huì)制度提出總體要求，奠定了人民代表大會(huì)制度完善的基本框架，并在此后歷屆黨的全國(guó)代表大會(huì)關(guān)于人民代表大會(huì)的制度論述中得到延續(xù)。

遵循職權(quán)制度化、人員專職化、規(guī)則程序化的建構(gòu)邏輯，黨的十三大報(bào)告在具體要求層面突出了對(duì)“制度”和“程序”的強(qiáng)調(diào)。報(bào)告指出：“在逐步實(shí)現(xiàn)委員比較年輕化的同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)委員的專職化。要完善全國(guó)人大常委會(huì)和各專門委員會(huì)的議事規(guī)則和工作程序，加強(qiáng)制度建設(shè)。”[7]從委員選拔層面對(duì)人大組織建設(shè)進(jìn)行具體規(guī)定，是對(duì)人民代表大會(huì)制度的恢復(fù)方向——“專職化”的進(jìn)一步明確。這一要求同“理順黨組織與人民代表大會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會(huì)組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化”[8]相呼應(yīng)，目的是通過(guò)對(duì)各自職能范圍的界定和厘清，使機(jī)構(gòu)與人員工作在專業(yè)化的領(lǐng)域內(nèi)協(xié)調(diào)有序展開，強(qiáng)化集約效應(yīng)，確保民主政治制度優(yōu)越性的發(fā)揮。此后黨內(nèi)相繼通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》與《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》，在與時(shí)俱進(jìn)的理論創(chuàng)新中，人民代表大會(huì)制度穩(wěn)步走上制度化、程序化的軌道。

制度的形成與確立不是一蹴而就的，總是有一個(gè)適配和調(diào)試的漸進(jìn)過(guò)程。在黨的十二大與十三大報(bào)告指導(dǎo)下，遭受嚴(yán)重破壞的人民代表大會(huì)制度得到重新確立，并在理論、法律與實(shí)踐三個(gè)層面得到恢復(fù)與發(fā)展。此后，人民代表大會(huì)制度建設(shè)不斷細(xì)化，在民主與法制的雙重力量推動(dòng)下，人民代表大會(huì)工作全面展開。

二、以健全社會(huì)主義民主法制為中心的制度論述

世紀(jì)之交，國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境發(fā)生重大變化，中國(guó)共產(chǎn)黨人開始更加深入地思考“什么是社會(huì)主義、怎樣建設(shè)社會(huì)主義”這個(gè)基本問(wèn)題。鄧小平理論科學(xué)回答了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的一系列基本問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)共產(chǎn)黨有步驟地開展各方面體制改革。人民代表大會(huì)制度作為政治體制改革的重要方面，肩負(fù)起推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的歷史使命。

（一）黨的十四大：沒(méi)有民主和法制就沒(méi)有社會(huì)主義

1992年10月12日至18日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)召開，江澤民在會(huì)議上作題為《加快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)步伐，奪取有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的更大勝利》的報(bào)告。報(bào)告作出“沒(méi)有民主和法制就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義的現(xiàn)代化”[9]的強(qiáng)有力的論斷。這是新時(shí)期社會(huì)主義民主觀的集中體現(xiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨在為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供政治保證的發(fā)展邏輯中，總結(jié)出“同經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，必須按照民主化和法制化緊密結(jié)合的要求，積極推進(jìn)政治體制改革”[10]的發(fā)展路徑。政治體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，“是以完善人民代表大會(huì)制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為主要內(nèi)容，發(fā)展社會(huì)主義民主政治”[11]。在總結(jié)改革開放以來(lái)十四年偉大實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，黨的十四大報(bào)告對(duì)20世紀(jì)90年代我國(guó)改革和建設(shè)的主要任務(wù)作出總體布局，將民主與法制放在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的突出地位，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義民主與社會(huì)主義法制的重點(diǎn)結(jié)合。通過(guò)將人民代表大會(huì)制度明確為政治體制改革的優(yōu)先目標(biāo)，以民主制度的法制化建設(shè)為社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展服務(wù)，進(jìn)一步堅(jiān)定了走中國(guó)特色社會(huì)主義政治道路的決心和信心。

為積極推進(jìn)政治體制改革，推進(jìn)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)快速發(fā)展，黨的十四大報(bào)告指出要“進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的立法和監(jiān)督等職能，更好地發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用”[12]。由于歷史與現(xiàn)實(shí)的原因，一段時(shí)期內(nèi)，由憲法賦予人民代表大會(huì)的諸多職能并沒(méi)有完全落到實(shí)處，人大的立法工作與監(jiān)督機(jī)制還有較大的進(jìn)步空間。黨的十四大報(bào)告通過(guò)對(duì)人大及其常委會(huì)立法與監(jiān)督職能的再次強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步以法制層面的規(guī)定保證了人大職能的發(fā)揮與社會(huì)主義民主的實(shí)施，此后在加強(qiáng)立法和監(jiān)督職能的具體規(guī)定下，通過(guò)了代表法。人大代表工作的有序進(jìn)行與人大執(zhí)法檢查工作的普遍展開，表明人民代表大會(huì)制度在以法制建設(shè)為依托的新的歷史時(shí)期，實(shí)現(xiàn)了鞏固和發(fā)展。

（二）黨的十五大：發(fā)展民主，健全法制，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家

1997年9月12日至18日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)召開，江澤民在會(huì)議上作題為《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)》的報(bào)告。報(bào)告圍繞著黨的基本路線和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)問(wèn)題，提出“建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的政治”的新目標(biāo)。在政治體制改革和民主法制建設(shè)部分，報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的政治，就是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)上，依法治國(guó)，發(fā)展社會(huì)主義民主政治”[13]。“社會(huì)主義法治國(guó)家”和“依法治國(guó)”理念的首次提出，從“法制”到“法治”的轉(zhuǎn)變，表明中國(guó)共產(chǎn)黨將法制建設(shè)從制度層面提升到了國(guó)家治理的戰(zhàn)略高度。在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中，以法治建設(shè)推動(dòng)人民群眾直接行使民主權(quán)利、依法管理自己的事情，則在實(shí)踐層面具體反映出社會(huì)主義民主的法治化轉(zhuǎn)變。

黨的十五大對(duì)民主法治的建設(shè)要求依然體現(xiàn)在對(duì)人民代表大會(huì)的制度規(guī)定中。報(bào)告指出，要“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，保證人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，加強(qiáng)立法和監(jiān)督工作，密切人民代表同人民的聯(lián)系”[14]。“保證人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能”，是黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中第一次提出人大權(quán)力運(yùn)行法制化的論述，具有重要理論意義。這一論述，既彰顯了人民代表大會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的合法性地位，也通過(guò)法律對(duì)人大及其常委會(huì)的職能進(jìn)行限制和規(guī)范，提出了人大及其常委會(huì)必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法履行職能的重大問(wèn)題。人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在制度運(yùn)行過(guò)程中涉及國(guó)家重大事項(xiàng)的決定權(quán)，法制建設(shè)同民主建設(shè)相輔相成，以法律保證人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的職能作用，讓國(guó)家權(quán)力在法律的框架下展開，才能為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、建立社會(huì)主義法治國(guó)家提供基礎(chǔ)和支撐。

黨的十四大和十五大對(duì)人大的制度論述具有一脈相承的連續(xù)性。那就是將民主和法制相結(jié)合，只有法律與制度建設(shè)搞好了，人民的民主生活才有更為廣闊的發(fā)展空間，人民代表大會(huì)制度才能得到更好的貫徹與完善。民主法制建設(shè)為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度奠定了堅(jiān)實(shí)的根基，以此為基礎(chǔ)，人民群眾的民主政治生活得到更加有效的展開。

三、以建設(shè)社會(huì)主義政治文明為中心的制度論述

全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化是中國(guó)步入21世紀(jì)提出的全新發(fā)展目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的鞏固和法制體系的完善為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，如何加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的制度優(yōu)勢(shì)，使國(guó)家的立法和決策更好地體現(xiàn)人民群眾的意志，是這一階段堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的主要任務(wù)。

（一）黨的十六大：發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明

2002年11月8日至14日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)召開，江澤民在會(huì)議上作題為《全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面》的報(bào)告。報(bào)告第一次把政治文明作為現(xiàn)代化建設(shè)的基本目標(biāo)之一明確提出，這是對(duì)中國(guó)民主政治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的新概括。報(bào)告指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)……要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。”[15]這也是“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”理論觀點(diǎn)的首次提出。此前，發(fā)展社會(huì)主義民主一直是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)，但更多的是將其與社會(huì)主義精神文明互為補(bǔ)充，沒(méi)有從“整體性文明”的高度對(duì)民主政治進(jìn)行更高維度的概括。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，既是政治文明建設(shè)的根本所在，又是實(shí)現(xiàn)“三者有機(jī)統(tǒng)一”的重要制度載體。社會(huì)主義政治文明建設(shè)目標(biāo)和“三者有機(jī)統(tǒng)一”重大課題的提出，從內(nèi)容到形式都為人民代表大會(huì)制度拓展了廣闊的空間。

在人民代表大會(huì)制度的具體要求層面，黨的十六大報(bào)告指出，要“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，保證人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行職能，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志”[16]。將“人民的意志”統(tǒng)一于立法與決策的全過(guò)程，充分反映了人民代表大會(huì)制度是代表人民行使權(quán)力、體現(xiàn)人民群眾意愿的重要制度。黨的十六大報(bào)告還首次提出對(duì)人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)的優(yōu)化要求。此前黨的十三大報(bào)告曾提出要逐漸實(shí)現(xiàn)人大委員年輕化、專職化，側(cè)重于完善人大及其常委會(huì)的組織建設(shè)。黨的十六大重新提出優(yōu)化人大常委會(huì)的組成人員結(jié)構(gòu)，對(duì)人大及其常委會(huì)的組織建設(shè)提出更高的要求，為更好代表人民群眾意愿、傾聽不同階層社會(huì)人士的聲音開拓更為寬廣的渠道。

（二）黨的十七大：人民民主是社會(huì)主義的生命

2007年10月15日至21日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)召開，胡錦濤在會(huì)議上作題為《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》的報(bào)告。報(bào)告明確提出了“人民民主是社會(huì)主義的生命，發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)”[17]的全新論斷和全新理念，將人民的民主生活放在突出地位，確立為科學(xué)社會(huì)主義的一個(gè)新的重要的命題。

為堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治，報(bào)告指出，擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主，要“支持人民代表大會(huì)依法履行職能，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志；保障人大代表依法行使職權(quán)，密切人大代表同人民的聯(lián)系，建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表；加強(qiáng)人大常委會(huì)制度建設(shè)，優(yōu)化組成人員知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)”[18]。在保障人大代表依法履行職能的基礎(chǔ)上，黨的十七大報(bào)告明確提出“要善于使黨的主張通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志”，這是對(duì)十六大“三者有機(jī)統(tǒng)一”理論的進(jìn)一步深化。這一論述在更高層面凸顯了人民代表大會(huì)作為國(guó)家立法機(jī)關(guān)的權(quán)威，也通過(guò)對(duì)法律制定程序性的強(qiáng)調(diào)，彰顯中國(guó)共產(chǎn)黨人追求“人民性”的根本價(jià)值屬性。承接十六大報(bào)告優(yōu)化人大組成人員結(jié)構(gòu)的要求，十七大報(bào)告將其明確為“知識(shí)結(jié)構(gòu)”與“年齡結(jié)構(gòu)”兩方面，并提出“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同比例人口選舉人大代表”，從內(nèi)部和外部?jī)煞矫嫱苿?dòng)人大制度進(jìn)一步科學(xué)化和規(guī)范化。特別是按相同比例人口選舉人大代表，保證人口基數(shù)占大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)擁有更加平等的選舉權(quán)，在制度建設(shè)中朝著公平的方向繼續(xù)推進(jìn)。黨的十七大報(bào)告體現(xiàn)了對(duì)基層民主政治建設(shè)的重點(diǎn)關(guān)照，在組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化過(guò)程中彰顯人民代表大會(huì)制度是反映人民群眾意愿、傾聽人民群眾聲音的好制度，更加突出中國(guó)特色社會(huì)主義制度的真實(shí)性特征。

（三）黨的十八大：人民民主是我們黨始終高揚(yáng)的光輝旗幟

2012年11月8日至14日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)召開，胡錦濤在會(huì)議上作題為《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗》的報(bào)告。這是新時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的進(jìn)一步深化，將人民代表大會(huì)制度同中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度共同總結(jié)為“中國(guó)特色社會(huì)主義制度”，同“中國(guó)特色社會(huì)主義道路”與“中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系”一道統(tǒng)一于“中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐”，代表著中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義的認(rèn)識(shí)上升到一個(gè)新的高度。

黨的十八大報(bào)告把“人民民主不斷擴(kuò)大”作為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，并高度概括提出了“人民民主是我們黨始終高揚(yáng)的光輝旗幟”的觀點(diǎn)，顯示出對(duì)中國(guó)式民主發(fā)展道路的高度自信。報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，要善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。”[19]延續(xù)歷屆黨代會(huì)報(bào)告對(duì)人大職權(quán)建設(shè)的要求，黨的十八大報(bào)告對(duì)此作出更為全面的闡述，除此前對(duì)立法與監(jiān)督職能的強(qiáng)調(diào)外，增加了決定、任免等職權(quán)內(nèi)容。特別是新增對(duì)“一府兩院”與政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，擴(kuò)大了權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，推動(dòng)構(gòu)建更為完善的預(yù)算決算法制化運(yùn)行機(jī)制，對(duì)人大及其常委會(huì)的監(jiān)管力度要求大大提升。黨的十八大報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)拓寬民主參與渠道，要求“降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例”[20]，對(duì)于保證人民當(dāng)家作主具有十分重要的意義。在基層人大代表的選舉中要求擴(kuò)大一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例，是民主參與渠道更進(jìn)一步的拓展。承接黨的十六大與十七大對(duì)人大常委會(huì)、專委會(huì)選拔的要求，黨的十八大報(bào)告提出要“優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員的知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，通過(guò)提高專職委員比例，傾聽來(lái)自不同年齡、階層、知識(shí)層面人群的聲音，對(duì)于加強(qiáng)人大常委會(huì)建設(shè)、提升國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的整體效能、完善人民代表大會(huì)制度、保證人民當(dāng)家作主具有十分重要的意義。

21世紀(jì)的中國(guó)是在發(fā)展之中逐步走向強(qiáng)大的中國(guó)。中國(guó)特色社會(huì)主義的不斷完善帶來(lái)人民當(dāng)家作主制度的不斷開拓，在政治參與渠道愈發(fā)深化的探索歷程中，人民代表大會(huì)制度的民主構(gòu)建不斷完善，人民群眾的政治參與更加全面，將具有中國(guó)特色的偉大政治創(chuàng)造進(jìn)一步推向了新時(shí)代。

四、以堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系為中心的制度論述

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。發(fā)展社會(huì)主義民主政治、堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系同中華民族偉大復(fù)興的歷史重任緊密聯(lián)結(jié)，成為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分。在“發(fā)展起來(lái)以后”的歷史方位里，人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需求日益增長(zhǎng)，迫切需要進(jìn)一步發(fā)揮人大制度的制度優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)豐富人民代表大會(huì)制度的時(shí)代內(nèi)涵和實(shí)踐內(nèi)涵。

（一）黨的十九大：用制度體系保證人民當(dāng)家作主

2017年10月18日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)舉行，習(xí)近平在會(huì)上作題為《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》的報(bào)告。報(bào)告旗幟鮮明地指出：“我國(guó)社會(huì)主義民主是維護(hù)人民根本利益的最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。發(fā)展社會(huì)主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主。”[21]著眼于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，報(bào)告明確提出了關(guān)于人民代表大會(huì)制度的新政治定位，那就是“人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排”[22]。提出人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持“三者有機(jī)統(tǒng)一”的根本政治制度安排，是繼黨的十六大報(bào)告首次提出“三者有機(jī)統(tǒng)一”黃金法則以來(lái)再一次的理論創(chuàng)新，并從頂層設(shè)計(jì)的高度賦予人民代表大會(huì)制度精準(zhǔn)定位，深刻揭示了人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)根本政治制度的鮮明特征和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，大大拓展了人民代表大會(huì)制度的時(shí)代內(nèi)涵。作為“人民當(dāng)家作主制度保障”，新時(shí)代賦予人民代表大會(huì)制度新的使命和責(zé)任，承擔(dān)起將中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的重要作用。如何發(fā)揮人民代表大會(huì)在完善“中國(guó)之制”、推進(jìn)“中國(guó)之治”中的作用，是新時(shí)代人民代表大會(huì)制度建設(shè)的理論主題。

同新的政治定位相適應(yīng)，黨的十九大報(bào)告對(duì)各級(jí)人大及其常委會(huì)作出了“兩個(gè)機(jī)關(guān)”的新定位，即“使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”[23]。通過(guò)“工作機(jī)關(guān)”與“代表機(jī)關(guān)”的關(guān)鍵定義，有力地拓展了人民代表大會(huì)制度的科學(xué)內(nèi)涵、基本特征和本質(zhì)要求[24]。這是黨以堅(jiān)持人民主體地位、發(fā)揮人大代表作用、健全人大及其常委會(huì)組織制度和工作制度為邏輯，與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)人民代表大會(huì)工作不斷發(fā)展完善的新時(shí)代面向，蘊(yùn)含了堅(jiān)持程序性與人民性的總體指導(dǎo)原則。

（二）黨的二十大：進(jìn)一步提高全過(guò)程人民民主制度化水平

2022年11月16日至22日，中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)在北京舉行，習(xí)近平在會(huì)上作題為《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗》的報(bào)告。報(bào)告將“全過(guò)程人民民主”作為中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一首次寫入黨代會(huì)報(bào)告。報(bào)告指出“全過(guò)程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主”[25]，它貫穿于社會(huì)主義民主政治建設(shè)的全過(guò)程，并在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義民主實(shí)踐中形成重大理論創(chuàng)新，成為新征程上指導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展的核心理念之一。全過(guò)程人民民主，為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度賦予了更深厚的社會(huì)主義民主價(jià)值取向和本質(zhì)特征。全過(guò)程人民民主通過(guò)一系列制度化的環(huán)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)，其中，人民代表大會(huì)制度是重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。報(bào)告重申堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的政體不動(dòng)搖，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的主渠道作用，堅(jiān)持用制度體系保證人民當(dāng)家作主。

黨的二十大報(bào)告對(duì)人民代表大會(huì)的制度建設(shè)要求進(jìn)一步深入，從制度定位、具體機(jī)制、監(jiān)督制度、民意機(jī)制等四個(gè)方面作出論述。在制度定位方面，黨的二十大報(bào)告重申要堅(jiān)持加強(qiáng)人民當(dāng)家作主的制度保障，并對(duì)人民群眾依法通過(guò)各種渠道管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)作出具體規(guī)定，突出其拓展民主渠道、豐富民主形式的重要作用。在具體機(jī)制方面，報(bào)告堅(jiān)決維護(hù)憲法賦予人民的基本政治權(quán)利，再度強(qiáng)調(diào)各級(jí)人大都由民主選舉產(chǎn)生，始終秉承為人民服務(wù)的宗旨，接受來(lái)自人民群眾的監(jiān)督，進(jìn)一步明確人民群眾的政治主體責(zé)任與當(dāng)家作主地位。在監(jiān)督制度方面，報(bào)告提出“健全人大及其常委會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度”[26]，這是對(duì)人大監(jiān)督制度的進(jìn)一步明確和細(xì)化，確保民主政治生活切實(shí)、穩(wěn)定、有序地展開。在民意機(jī)制方面，報(bào)告提出建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)，傾聽來(lái)自人民群眾最真實(shí)的聲音，切實(shí)加強(qiáng)人大代表同人民群眾的血肉聯(lián)系，使制度建設(shè)與國(guó)家發(fā)展真正做到吸納民意、匯集民智、發(fā)揮民力。黨的二十大報(bào)告深切回應(yīng)了新時(shí)代新征程上社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的民主訴求，彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的強(qiáng)大活力。

從十二大到二十大，在一以貫之的接力探索中，九屆黨的全國(guó)代表大會(huì)不斷豐富和深化了人民代表大會(huì)制度的理論內(nèi)涵和實(shí)踐要求，指導(dǎo)人民代表大會(huì)制度不斷堅(jiān)持和完善、加強(qiáng)和改進(jìn)、鞏固和發(fā)展，并在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)了飛躍和突變。改革開放四十多年來(lái)的偉大成就已經(jīng)充分證明了人民代表大會(huì)制度具有無(wú)可比擬的制度優(yōu)越性，也充分證明了黨歷次全國(guó)代表大會(huì)對(duì)人民代表大會(huì)制度的安排高瞻遠(yuǎn)矚、立意深遠(yuǎn)，為人民代表大會(huì)制度的發(fā)展指明了方向、提供了遵循。實(shí)踐證明，人民代表大會(huì)制度的發(fā)展是一個(gè)實(shí)踐探索的過(guò)程，也是一個(gè)理論創(chuàng)新的過(guò)程，更是一個(gè)在漸進(jìn)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)飛躍和突變的過(guò)程，體現(xiàn)出面向未來(lái)、面向?qū)嵺`、與時(shí)俱進(jìn)的政治品格。黨之所以能夠領(lǐng)導(dǎo)人民在一次次求索、一次次挫折、一次次開拓中完成中國(guó)其他各種政治力量不可能完成的艱巨任務(wù)，根本在于堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)的思想路線，一切從實(shí)際出發(fā)，著眼解決改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)際問(wèn)題，“作出符合中國(guó)實(shí)際和時(shí)代要求的正確回答，得出符合客觀規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識(shí)，形成與時(shí)俱進(jìn)的理論成果，更好指導(dǎo)中國(guó)實(shí)踐”[27]。實(shí)踐沒(méi)有止境，理論創(chuàng)新也沒(méi)有止境。人民代表大會(huì)制度在我國(guó)社會(huì)主義民主政治偉大實(shí)踐中不斷發(fā)展，也必將在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中更加成熟、更加定型。在新時(shí)代新征程上堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，必須繼續(xù)堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，繼續(xù)推進(jìn)實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新，在發(fā)展和踐行全過(guò)程人民民主中更好地把人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。

注釋：

[1]《習(xí)近平在中央人大工作會(huì)議上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度 不斷發(fā)展全過(guò)程人民民主》，載《中國(guó)人大》2021年第20期，第6-11頁(yè)。

[2][3]《十二大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社、中共中央文獻(xiàn)研究室2011年版，第28、29-30頁(yè)。

[4]耿化敏：《回歸與超越：中共十二大報(bào)告的理論創(chuàng)新》，載《黨史研究與教學(xué)》2008年第4期，第30-34頁(yè)。

[5][6][7][8]《十三大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社、中共中央文獻(xiàn)研究室2011年版，第44、44、44、36頁(yè)。

[9][10][11][12]《十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社、中共中央文獻(xiàn)研究室2011年版，第24頁(yè)。

[13][14]《十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社、中共中央文獻(xiàn)研究室2011年版，第16、27頁(yè)。

[15][16]《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社、中共中央文獻(xiàn)研究室2011年版，第24、25頁(yè)。

[17][18]《十七大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社、中共中央文獻(xiàn)研究室2013年版，第21、22-23頁(yè)。

[19][20]《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社、中共中央文獻(xiàn)研究室2018年版，第20頁(yè)。

[21][22][23]《十九大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社、中共中央文獻(xiàn)研究室2021年版，第25、26、26頁(yè)。

[24]黎堂斌：《改革開放以來(lái)人民代表大會(huì)制度發(fā)展》，江蘇人民出版社2021年版，第163頁(yè)。

[25][26][27]習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2022年版，第37、38、17-18頁(yè)。

（作者分別系華中師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長(zhǎng)、華中師范大學(xué)中共黨史黨建研究院研究員，華中師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)中華民族共同體的百年歷史經(jīng)驗(yàn)研究”〔21BDJ105〕和湖北省高等學(xué)校馬克思主義中青年理論家培育計(jì)劃〔第八批〕〔21ZD205〕的階段性成果）