反洗錢監管如何向風險為本轉型

李彬

近年來，中國人民銀行持續強化風險為本的反洗錢監管，督促指導金融機構提高洗錢風險防范能力并取得了良好成效。但在法治建設、非現場監管、現場檢查、信息共享等方面，反洗錢監管工作需要進一步向風險為本轉型。本文建議完善反洗錢法律法規，提高非現場監管有效性，深入開展洗錢風險評估，強化科技賦能和信息共享，著力推進風險為本的反洗錢監管工作。

風險為本的反洗錢監管含義

風險為本的監管理念最早由英國金融服務監管局于2000年提出，得到金融行動特別工作組（FATF）、巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）、沃爾夫斯堡集團（Wolfsberg Group） 等國際組織的倡導支持。2012年，FATF制定了《打擊洗錢、恐怖融資與擴散融資的國際標準：FATF 建議》，風險為本是建議的核心要求，也是首要標準。2021年3月4日，FATF發布《風險為本監管指引》，闡明和解釋了監管者應如何根據FATF標準采用風險為本的方法開展監管活動。根據國際組織的有關定義，反洗錢領域的風險為本，主要是指監管者根據其對風險的理解分配資源并采用風險適當工具以實現有效的反洗錢監管。具體包括兩層含義：一是監管者根據掌握的風險分配反洗錢和反恐怖融資監管資源的總體過程；二是監督金融機構實施風險為本反洗錢與反恐怖融資方法的詳細過程。

在“風險為本”的國際準則標準下，國內反洗錢監管工作不僅要達到合規性要求，還需要進一步提升有效性，并實現由“規則為本”向“風險為本”轉型。轉型的關鍵在于充分識別洗錢風險并采取有效監管措施予以緩釋，即根據風險狀況配置監管資源，實現洗錢危害最小化的目標。具體來說，對金融機構的反洗錢監管，要求監管機構在有限的監管資源下，識別、評估和了解金融行業或單個金融機構面臨的洗錢風險，并根據洗錢風險的大小，采取與風險相稱的差異化監管措施。

我國風險為本的反洗錢監管實踐

隨著國際反洗錢形勢的發展，特別是第四輪互評估的開展，我國反洗錢行政主管部門采取有力措施推進風險為本監管的落實落地。近年來，中國人民銀行不斷完善反洗錢監管制度，穩步推進《反洗錢法》修訂工作，出臺《金融機構反洗錢和反恐怖融資監督管理辦法》等規章和規范性文件，推進反洗錢工作由基礎合規向風險為本轉型。持續優化風險為本監管方法，構建風險評估和執法檢查“雙支柱”的監管架構，著力提高反洗錢監管效能，引導金融機構加強風險管理并取得了良好成效。

制度建設沿革

為進一步完善反洗錢制度框架，強化風險為本的反洗錢監管，我國不斷更新、健全反洗錢法律法規及規范性文件。2016年，《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》取消了可疑交易識別的強制性標準，鼓勵金融機構結合自身風險情況出臺自定義監測標準，可疑交易報送工作邁入風險為本的“自定義”時代。2018年，中國人民銀行出臺了《法人金融機構洗錢和恐怖融資風險管理指引（試行）》，要求金融機構按照風險為本的方法，有效地識別、評估和管理控制洗錢風險。2021年4月，中國人民銀行印發《金融機構反洗錢和反恐怖融資監督管理辦法》，立體化、差別化反洗錢監管框架重新確立。2021年6月，《反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》明確規定“開展國家、行業、金融機構和特定非金融機構洗錢風險評估，根據風險狀況合理配置監管資源，采取適當的風險防控措施”。隨后，中國人民銀行會同銀保監會、證監會修訂《金融機構客戶盡職調查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》，突出強調“風險為本”基本原則，要求金融機構基于風險開展客戶盡職調查等工作。

監管工具箱

分類評級。反洗錢分類評級曾經作為一種非現場監管措施，在激勵督促金融機構特別是法人機構有效履行反洗錢義務方面發揮了重要作用。隨著向風險為本轉型深入發展，實施十余年的分類評級逐步被風險評估所替代。監管部門每年年初結合日常監管情況，依托監管檔案、年度報告等資料，對照《法人金融機構反洗錢分類評級標準》逐項評價計分，在100分基準分基礎上，對評級指標逐項評價計分，確定法人金融機構的評級分數和相應等級。評級結果分為A（AAA、AA、A）、B（BBB、BB、B）、C（CCC、CC、C）、D、E共5類11級。中國人民銀行及其分支機構根據評級結果，可以采取質詢、約見談話、監管走訪、現場檢查等有針對性的監管措施，實施差異化監管。根據新修訂的《金融機構反洗錢和反恐怖融資監督管理辦法》（中國人民銀行令〔2021〕第3號）有關規定，分類評級已不再是反洗錢監管措施，在法人金融機構監管方面，風險評估將逐步替代分類評級。

風險評估。洗錢風險評估包括固有風險評估和控制措施有效性評估等內容。固有風險評估反映在不考慮控制措施情況下，金融機構被利用進行洗錢的可能性，包括經營環境與規模、客戶特性風險、業務風險三個一級指標?？刂拼胧┯行栽u估反映金融機構所采取的控制措施對管理和緩釋固有風險的有效程度，包括風險管理策略和架構、風險識別機制、風險控制措施、反洗錢工作機制四個一級指標。根據風險評估的結果，按照風險為本要求，對不同風險狀況機構靈活運用差異化的監管措施。據統計，2021年中國人民銀行全系統共實施監管走訪6679次，約見談話2391次，質詢386次，下發監管提示函365次。

執法檢查。近年來，中國人民銀行不斷加強反洗錢執法檢查力度，明確傳達風險為本的反洗錢監管要求。在執法檢查中突出問題導向，重點檢查金融機構高風險和新業務領域，更加關注金融機構反洗錢工作機制的有效性和風險防范意識等問題，具體的檢查處罰要點集中在客戶盡職調查、跨境業務、高風險客戶管理、身份不明客戶交易等高風險領域，風險為本監管的針對性和有效性不斷提高?！吨袊聪村X報告》顯示，中國人民銀行及其分支機構2020年共對614家義務機構開展執法檢查，依法處罰機構537家，處罰金額為5.26億元；2021年共對638家義務機構開展執法檢查，依法處罰機構401家，處罰金額為3.21億元。

實踐中存在的問題

雖然我國風險為本的反洗錢監管取得積極進展，在反洗錢政策法規、監管實踐中逐步向“風險為本”的工作理念轉型，但在實踐中“規則導向”問題仍然存在，科學有效的風險為本監管體系尚未完全成型。

法律制度體系需要進一步完善。目前，我國風險為本反洗錢法律法規體系的基本框架初步建立，但尚未形成完整體系，部分領域的細化制度辦法需要進一步補充完善。雖然我國很多的反洗錢制度文件都提到了“風險為本”的反洗錢監管原則和理念，但這些制度文件在反洗錢合規管理方面的規定較多，在風險管理方面的規定較少，系統化、操作性強、適應“風險為本”監管理念的反洗錢監管制度體系尚未形成。

非現場監管有效性不足。有效的反洗錢非現場監管可以實現全面采集金融機構風險信息，并據此識別、理解其風險狀況，進而為實施風險為本的差異化監管提供重要參考。但現有的非現場監管工作尚不能有效支撐風險為本反洗錢監管措施的實施。目前，非現場監管信息收集的各類數據報表相互獨立，未建立自動化的信息采集、加工、管理系統。在缺乏監測、分析技術手段的情況下，不能動態反映數據信息變化的深層原因，也無法對收集的信息進行深度挖掘和分析，難以高效利用各類監管數據信息。

現場檢查過多關注合規性問題。反洗錢現場檢查作為一項行政執法活動，基層人民銀行應嚴格遵從法律法規規定查找違規問題，具體操作中也更多關注金融機構合規履職層面，對高風險領域、高風險業務關注不足，難以引導金融機構深入客戶、業務、流程等方面，發現洗錢風險敞口和體制機制等根源性問題。現實中，金融機構也只關注行政處罰涉及的具體客戶和交易的違規表象，對自身內控制度、機制建設、系統設計等根源性問題深挖不夠。

反洗錢監管信息共享不足。反洗錢監管科技仍較薄弱，在風險性監管信息收集、分析及共享等方面仍存在諸多不足。一是金融機構內部信息共享程度相對較高，但金融機構間及金融機構與其它相關公共部門間信息交流不足，各機構存在“信息孤島”現象，不利于反洗錢工作開展。二是監管部門的風險評估過分依賴被監管對象的自評估結果，由于監管部門和被監管對象處在天然對立面，二者之間必然存在一定程度的信息不對稱，僅基于被監管部門信息來源的風險認識往往過于片面。

對策建議

進一步修訂完善反洗錢法律法規。進一步加快推進《反洗錢法》修訂工作，將風險為本的監管要求上升至法律層面，在法律條文中明確金融機構開展洗錢風險管理的義務和法律責任，配套完善《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》《金融機構客戶盡職調查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》等反洗錢監管制度，為反洗錢監管向風險為本轉型提供堅實的制度保障。

引導金融機構落實風險為本監管要求。通過加強現場檢查和非現場監管，引導金融機構轉變傳統、單一的狹義洗錢風險管理理念，積極踐行風險為本的反洗錢監管理念，從制度體系、系統建設、管理手段等多個方面加以改進，逐步符合風險為本監管的要求。根據內外部風險評估結果，及時查找制度漏洞，修改完善風險防控制度，改進操作流程，將更多的資源向風險相對較高的客戶、業務、渠道傾斜，必要時采取強化的管控措施，切實提高洗錢風險防范能力。

提升非現場風險評估工作的有效性。一是將非現場評估作為了解義務機構反洗錢工作情況的前置程序。充分利用建立風險事件監測機制收集的信息，深入研判洗錢風險事件情況，摸清洗錢風險分布和趨勢，并將非現場數據分析作為義務機構固有風險評估的重要方法。二是將風險評估作為確定現場檢查對象、內容、方式的重要依據。通過現場風險評估，深入了解義務機構業務、客戶的洗錢風險狀況，優化調整現場檢查的方法和內容，選取風險集中領域作為切入點，縱向拓展檢查深度，發現義務機構存在的突出問題和體制機制缺陷。

加強反洗錢監管信息的共享與運用。進一步推動反洗錢信息系統一體化建設，利用金融科技賦能反洗錢監管工作。依托反洗錢聯席會議機制，建立健全反洗錢數據共享機制，明確反洗錢主管部門和各成員部門在反洗錢信息共享方面的責任和使用權限，為中國人民銀行從各成員部門獲取所需反洗錢數據提供保障。同時，在中國人民銀行和國家外匯管理局系統內，探索反洗錢、支付、外匯等業務條線的信息共享機制，進一步發揮反洗錢追蹤資金的天然優勢，為中國人民銀行履行宏觀調控和維護金融穩定職責提供有力支持。

（作者單位：中國人民銀行濟寧市中心支行）

責任編輯：楊生恒