近十年我國學前教育資助政策：特征、問題與建議

劉天娥　海鷹　龔思陽

【摘要】本研究運用內(nèi)容分析法梳理了近十年來我國29個省市出臺的學前教育資助政策文本，發(fā)現(xiàn)當前我國學前教育資助政策存在資助范圍總體偏小、資助對象識別不夠精準、資助經(jīng)費來源及資助類型相對單一等問題。基于此，建議可從以下幾方面入手，逐步健全并完善學前教育資助政策：加強法制建設，全力保障資助工作的貫徹落實；拓展經(jīng)費來源，充分調(diào)動社會參與的積極性；兼顧幼兒與家庭，多渠道、多途徑開展資助工作；運用信息技術，提升資助工作精準度和規(guī)范性。

【關鍵詞】學前教育資助政策；處境不利兒童；教育公平

【中圖分類號】G610 【文獻標識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2023）03-00１3-05

《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出要“健全國家資助政策體系”，“對家庭經(jīng)濟困難幼兒入園給予補助”。2011年9月，財政部、教育部出臺《關于建立學前教育資助制度的意見》，對建構我國學前教育資助制度進行了全方位、立體化的設計。2015年頒布的《中央財政支持學前教育發(fā)展資金管理辦法》將幼兒資助問題提升到新高度，明確指出幼兒資助工作由中央財政設立，通過一般公共財政預算開展。

統(tǒng)計顯示，我國學前教育資助政策基本得到貫徹落實，資助金額逐年遞增。2014年共資助411.65萬學前兒童，資助金額共計52.77億元；〔1〕2021年各級政府、幼兒園及社會團體（個人）共計資助幼兒795.03萬人次，資助金額112.16億元，各項指標均比2014年提高一倍左右。〔2〕盡管如此，各地學前教育資助工作還存在一些不足。有研究指出，我國部分省份的學前教育資助比例和資助標準偏低；幼兒園和社會資助項目的實施力度不足，導致資助政策落實的績效水平偏低。〔3〕另有研究表明，與其他學段相比，學前教育資助形式相對單一，城市公辦園家庭經(jīng)濟困難幼兒占據(jù)受資助對象的主要比例，由此導致一部分真正需要被資助的農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難幼兒無法進入該惠民政策框架內(nèi)。〔4〕基于此，探討如何改革、完善學前教育資助政策體系，滿足更多家庭經(jīng)濟困難幼兒的入園需求是一個十分重要的課題。這不僅有助于基本實現(xiàn)普及學前教育的戰(zhàn)略目標，也有利于教育公平和社會和諧。

本研究通過網(wǎng)絡搜集了各地頒布的學前教育資助政策文本，分析各地資助工作的基本特點，在此基礎上反思現(xiàn)有資助政策的不足，并提出了改進措施及建議。

一、我國學前教育資助政策的基本特征

本研究對“貧困幼兒入園補助”“貧困幼兒資助制度”“學前教育資助”“家庭經(jīng)濟困難幼兒入園資助”等詞條進行網(wǎng)絡搜索，截至2022年11月底，共搜集到112份學前教育資助政策文本。文本時間跨度是2011年至2022年，發(fā)布機構包括29個省（市）政府、教育行政部門和財政部門。通過對112份政策文本的分析，我們發(fā)現(xiàn)各地制定的學前教育資助政策具有如下基本特征。

1.資助對象以“三類幼兒”①為主，兼顧其他處境不利幼兒

各地對于學前教育資助政策的適用范圍有著一致的看法，即適用于經(jīng)縣級以上教育行政部門審批設立的各級各類公辦幼兒園（含公辦性質(zhì)幼兒園）和普惠性民辦幼兒園，托兒所、親子園等早教機構不包括在內(nèi)。在此范圍內(nèi)，主要資助對象為年齡在3—6周歲的孤兒、殘疾兒童和家庭經(jīng)濟困難的在園兒童，如享受城鄉(xiāng)最低生活保障家庭幼兒、革命烈士子女、建檔立卡家庭幼兒以及突發(fā)變故導致家庭經(jīng)濟困難的幼兒等。除上述“三類幼兒”外，部分地區(qū)會根據(jù)我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構背景下流動兒童日益增多的社會現(xiàn)實，將外來務工人員子女納入學前教育資助體系。如南京、鄭州、大連、蕪湖以及青島等10地的學前教育資助政策明確規(guī)定，“外來務工人員隨遷子女在我市幼兒園就讀的，經(jīng)教育部門審核認定后，與本地幼兒享受同等待遇”。在所有政策文本中，有16份明文規(guī)定“只有一個子女或兩個女孩且經(jīng)濟困難”的農(nóng)村家庭在園幼兒都應被資助。這主要集中在貴州、河南、湖南、廣西、甘肅、陜西等中西部農(nóng)業(yè)大省。以上分析表明，各地在制定學前教育資助政策時能根據(jù)本地實情，因地制宜地確定資助對象。這是教育公平的基本價值體現(xiàn)，也是學前教育資助政策的核心要義。

幾乎所有地區(qū)均采取了“材料準入”的方式來審核并確定資助對象，即根據(jù)申請人提供的證明材料（如計劃生育證明、戶口本、居住證明、低保證明等）決定申請人是否有資格接受當?shù)貙W前教育資助。不同申請人所需提供的證明材料不同，如城市、農(nóng)村低保和低收入家庭幼兒必須提供低保證明；孤兒則需要提供由政府批準依法設立的兒童福利機構出具的相關證明；父母或幼兒殘疾要獲得資助，需提供相關證件或合法醫(yī)療機構出具的相關證明；外來務工人員子女被要求父母持有合法的房屋居住證明、流動人口計劃生育證明、相對穩(wěn)定的工作證明等。

2.“資助門檻”受限于戶籍制度的藩籬

“資助門檻”是指各地政府對家庭經(jīng)濟困難幼兒申請財政資助設定的準入條件。在所搜集的112份政策文本中，有24份明確規(guī)定學前教育資助對象為具有本市戶籍的年滿3周歲的適齡幼兒。這24份文本的所屬地主要包括廣州、佛山等珠三角地區(qū)城市，以及北京、上海、深圳等經(jīng)濟發(fā)達城市。這意味著即使其他條件達到當?shù)匾?guī)定的“資助門檻”，但如果沒有當?shù)貞艏鈦韯展と藛T子女也難以與當?shù)貞艏變阂粯酉碛芯鹊馁Y助機會。其他80多個城市的資助政策雖沒有明確規(guī)定是否需要持有本地戶口，但相關研究表明，獲學前教育資助的主要是具有本地戶籍的家庭經(jīng)濟困難幼兒。〔5〕

與此同時，大部分地區(qū)的公立幼兒園招生均實行戶籍優(yōu)先原則。〔6〕這意味著大多數(shù)家庭經(jīng)濟困難的流動兒童既難以獲得政府資助，也不易享受到質(zhì)優(yōu)價廉的公立學前教育資源。據(jù)統(tǒng)計，遼寧省鞍山市進入公立幼兒園就讀的流動兒童比例僅占13%，〔7〕全國隨機抽樣調(diào)查的相關結(jié)果也只有27%。〔8〕黨的十九大以來，部分地區(qū)在戶籍限制上有所松動，如成都、珠海、大連均規(guī)定本市常住人口或外來務工人員隨遷子女，符合條件的可享受本地幼兒同等待遇，但須向教育部門提供監(jiān)護人社保、醫(yī)保等的繳納憑證，而相應的審核要求未做明確規(guī)定。由此可見，教育選擇權與戶籍制度的深度捆綁，一定程度上導致現(xiàn)行的學前教育資助政策對于大多數(shù)潛在目標群體而言成了可望而不可即的“鏡中花”“水中月”。

3.資助標準多“一刀切”且地域差異大

在所搜集的112份政策文本中，有20份根據(jù)學前兒童家庭經(jīng)濟困難程度確定了相應的資助標準，主要集中在廣東、山東、福建、廣西等地。如福建省將申請“助學金”的家庭經(jīng)濟困難幼兒分成兩類：孤兒或殘疾幼兒、低保家庭幼兒、烈士子女或優(yōu)撫家庭子女為第一類，其他家庭經(jīng)濟困難幼兒統(tǒng)歸為第二類。不同類型家庭經(jīng)濟困難幼兒的資助標準也不同，第一類幼兒每生每年2000元，第二類幼兒每生每年1000元。江蘇高郵市的《學前教育資助管理制度》指出，幼兒園在資助名額和經(jīng)費總額內(nèi)，可以按兒童家庭經(jīng)濟困難程度“比較困難、特別困難、最困難”三檔確定資助標準。上海市、遼寧大連市等地根據(jù)幼兒園收費標準確定相應的補助標準，如上海市規(guī)定公辦幼兒園按照相應收費標準免除受資助幼兒的保教費，民辦幼兒園每人每月最高免除保教費700元。其余92份政策文本對學前教育資助標準基本采取“一刀切”模式，未對資助對象進行城鄉(xiāng)以及困難程度區(qū)分，其中有67個明確規(guī)定本地學前教育資助標準為每生每年1000元，范圍涵蓋我國東中西部的城市及區(qū)縣。

與此同時，目前各地執(zhí)行的資助標準差距也非常大。如河南省的資助標準為每生每年1000元（其中保教費600元，生活補助400元）；遼寧省的城市和農(nóng)村分別為每生每年2400元和每生每年1200元；〔9〕廣東深圳市則進一步明確了不同類型幼兒的資助標準為家庭經(jīng)濟困難兒童和殘疾兒童每生每年3500元，孤兒以及烈士子女每生每年7000元（受資助對象所在幼兒園每月保教費低于資助標準的，按實際繳納的保教費金額予以資助）。綜合來看，各地之間的差異最大接近7倍之多。

4.資助經(jīng)費的來源以政府財政投入為主

目前，我國按照建立公共財政體制的要求形成了以政府投入為主、幼兒園為輔和社會捐助為補充的學前教育資助格局。《中國學生資助發(fā)展報告》（2020年）顯示，我國各級各類學生資助經(jīng)費的主要來源是政府財政投入，2021年學前教育資助總額的97.05%為財政資金投入，總計投入108.85億元。〔10〕統(tǒng)計顯示，為切實保障適齡弱勢兒童的學前教育權利，部分樣本省市進一步明確政府投入職責，并將政府財政投入進行了量化處理。以山東省為例，其在《關于實施學前教育資助政策的通知》（2011年）中明確規(guī)定學前教育資助資金由省市財政按比例分擔，根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展狀況不同，省市財政分擔比例也有所不同，如濟南、淄博、東營、煙臺、威海5市經(jīng)濟狀況相對較好，省與市分擔比例為4∶6，其他城市如棗莊、臨沂、德州、聊城、濱州、菏澤等地則按照8∶2比例分擔。

5.資助形式以政府補償為主，減免費用為補充

《財政部 教育部關于建立學前教育資助制度的意見》（以下簡稱《意見》）明確指出，各地在建立學前教育資助政策體系時必須堅持“地方先行、中央補助”的原則，具體資助方式和資助標準由各省自行制定。目前，絕大多數(shù)地區(qū)主要采取現(xiàn)金補助和教育券兩種形式給予弱勢幼兒及其家庭以經(jīng)濟資助。現(xiàn)金補助是由政府通過相應職能部門以現(xiàn)金方式支付幼兒在園期間的保教費和伙食費等。統(tǒng)計顯示，在112份樣本中有96份采取了現(xiàn)金補助方式，如廣東、浙江、湖南、湖北等地明確規(guī)定直接將補助經(jīng)費打入幼兒家長辦理的特定銀行卡中。教育券是政府向?qū)W生或家庭發(fā)放的專門用于教育的有效證券，學生或家長使用此券向校方支付學費或其他相關費用，學校則向政府兌取與券值相等的現(xiàn)金。〔11〕如海南海口市為有本市戶籍的3—6歲在合法園就讀的幼兒，每人每年發(fā)放400元學前教育助學券，最長期限三年。近年來，部分地區(qū)開始探索將補助金直接撥付給相應幼兒園的方式，如重慶市江津區(qū)2021年明確指出，區(qū)財政直接將資助金撥付到幼兒園，不發(fā)給幼兒或其家長，同時規(guī)定幼兒園不得再另外收取受資助幼兒的保教費和生活費。

二、當前學前教育資助政策存在的問題

1.資助范圍總體偏小

上述政策文本顯示，部分省份如湖南、廣東、山東等明確規(guī)定主要資助范圍為在園兒童總?cè)藬?shù)的10%；也有部分省份高于該值，如海南省為“原則上不超過在園兒童總數(shù)的15%”，陜西省為20%，湖南省的貧困縣和少數(shù)民族縣為15%等。另外，戶籍要求也在一定程度上限制了教育資助對象的范圍。各地學前教育資助政策的制定均以《意見》為依據(jù)，雖然對資助對象的要求不盡相同，但本地戶籍限制卻是多數(shù)經(jīng)濟發(fā)達省市的共同要求。資助比例的限制加上戶籍制度的掣肘導致了可享受學前教育資助兒童的總量有限。

2.資助對象識別不夠精準

各地學前教育資助政策明確規(guī)定，學前教育家庭經(jīng)濟困難幼兒申請資助由家長（監(jiān)護人）在新學期開學后一個月內(nèi)向其所在幼兒園提出申請，并提供相關佐證材料，幼兒園按照當?shù)刂贫ǖ脑u審辦法進行資料審核、評審及公示，然后上報當?shù)亟逃鞴懿块T審核確認。一定程度上可以說，幼兒園是學前教育資助工作的第一責任主體。學前教育資助材料審核種類繁多，涉及戶口、傷殘、就業(yè)、工資等多領域，幼兒園在一定程度上只能對申請人的家庭經(jīng)濟背景進行簡單調(diào)查，資料審核的深度非常有限，無法把握審查對象經(jīng)濟背景的準確性。有學者在對南京市家庭經(jīng)濟困難幼兒資助工作調(diào)研時也發(fā)現(xiàn)了同樣的問題：318個樣本中，有14名家庭自評不屬于《南京市家庭經(jīng)濟困難學生認定辦法》所規(guī)定的資助對象的幼兒，均獲得經(jīng)濟困難學生學前教育資助；占比1.3%的樣本家庭認為“資助政策的審核程序不嚴格”。〔12〕同時，以資料申請審核為主的模式也會在一定程度上影響符合條件的家庭申請的積極性，如上述研究發(fā)現(xiàn)在304個自評屬于資助對象的幼兒家庭中，有28.9%的家庭因擔心真實狀況的暴露會給幼兒及家庭帶來負面影響而未申請學前教育資助。

3.資助經(jīng)費來源及資助類型相對單一

全國學生資助管理中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在我國，政府依然是學前教育資助資金的主要來源，2019年—2021年各級政府資助資金占比分別為97.72%、98.10%和97.05%，社會資助占比較低，2021年僅為0.10%。另外，我國學前教育資助類型相對比較單一。盡管不同省份在具體資助種類和實施細節(jié)上有差異，但一定數(shù)額的經(jīng)濟補助（包括現(xiàn)金補助和教育券）和保教費、伙食費減免等是各地資助的主要形式，且資助的主要目的是解決家庭經(jīng)濟困難幼兒當下的入學問題，對提升低收入家庭家長就業(yè)再生能力的福利性資助幾乎沒有關注。

三、完善學前教育資助政策的建議

1.加強法制建設，全力保障資助工作的貫徹落實

當前我國各地基本都以政府頒布的相關文件為依據(jù)開展學前教育資助工作，但政策文件不具有法律效力，學前兒童得不到強有力的資助保障。〔13〕因此，要確保每一個兒童享有公平、高質(zhì)量的學前教育，應加快學前教育相關法制建設。一方面，通過出臺學前教育相關法律確保所有兒童平等享有學前教育權。另一方面，通過立法對弱勢兒童的學前教育權利予以特別保護。〔14〕當前，應加快推動《學前教育法》的立法進程，以立法形式對學前教育資助原則、資助對象、經(jīng)費來源、資助方式與標準、監(jiān)管機制等核心指標做明確規(guī)定，不斷推動面向弱勢兒童的相關教育法制建設，構建完善的保障弱勢兒童學前教育權利的法制網(wǎng)。同時推動各地建立并完善學前教育資助監(jiān)督檢查和專項審計制度，強化投訴舉報處辦機制，嚴肅查處各種違規(guī)違紀行為，不斷提升學前教育資助工作的規(guī)范化水平。

2.拓展經(jīng)費來源，充分調(diào)動社會參與的積極性

教育部全國學生資助管理中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，政府資助占據(jù)全國學前教育資助的絕大比重且逐年上升，2015年占比96.51%，2020年已超出98%，幼兒園和社會資助人數(shù)、資助金額、資助項目類型普遍較少。這在一定程度上影響了學前教育資助工作的成效。為充分調(diào)動幼兒園和社會參與學前教育資助工作的積極性，首先，政府可進一步完善捐資助學制度，改進捐贈教育的激勵機制，讓有捐贈意愿的個人與企業(yè)想捐、敢捐、樂捐教育事業(yè)。包括統(tǒng)一相關法律法規(guī)與行政規(guī)章對個人和企業(yè)捐贈教育的稅收激勵，提高教育捐贈稅前扣除比例，加大稅收激勵力度；豐富享受稅收優(yōu)惠的捐贈形式，如給予直接捐贈教育者（包括貨幣和非貨幣捐贈）相應的稅收優(yōu)惠等。〔15〕其次，各級政府可加強資助宣傳工作，對實施捐贈的個人、團體或組織予以宣傳和獎勵，在全社會營造學前教育資助的良好文化環(huán)境與社會氛圍。最后，各級教育主管部門可加強對幼兒園提取事業(yè)收入用于幼兒資助工作的專項檢查，對提取事業(yè)收入達到3%—5%的幼兒園予以一定形式的獎勵，對未達到標準的幼兒園予以警告和敦促。

3.兼顧幼兒與家庭，多渠道、多途徑開展資助工作

要提高學前教育資助工作的實效性，既要關注資助對象本身——幼兒，也要扶持幼兒所在的家庭。在原有經(jīng)濟補助、減費免費的基礎上，可以學習借鑒美國“開端計劃”項目，為弱勢群體設計適宜性的早期教育項目，包括但不僅限于貧困兒童閱讀項目、兒童早期健康危機干預項目、母嬰健康項目、社區(qū)家庭教育支持項目等，全面促進早期教育的價值理性與工具理性的實現(xiàn)。同時，通過提供再就業(yè)補貼、開展就業(yè)創(chuàng)業(yè)知識與技能培訓、降低貸款門檻等方式，幫助經(jīng)濟困難家庭從根本上緩解子女的教育支出壓力。借助提高最低生活保障標準與失業(yè)保險金、完善醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險制度等多重舉措，使學前教育資助政策與相關社會保障措施形成合力，確保每個兒童都能享受高質(zhì)量的學前教育。

4.運用信息技術，提升資助工作精準度和規(guī)范性

伴隨著信息技術的迅猛發(fā)展，以數(shù)字技術助推教育精準扶貧已成為當前教育均衡發(fā)展的必然選擇。對學前教育困難群體的有效識別是提升學前教育資助效力的重要前提，不僅影響學前教育資助工作的有效性，更關系到教育扶貧政策的社會正義與公眾輿論效應的后續(xù)影響。為此，各級地方政府可以建立完備、可查的家庭經(jīng)濟困難幼兒檔案數(shù)據(jù)庫，并進行動態(tài)化管理，以確保信息的準確性和完整性。具體來說，各地可通過政府數(shù)據(jù)監(jiān)管和社區(qū)貧困掃描實現(xiàn)弱勢群體的精準識別，建立涵蓋幼兒家庭資產(chǎn)、家庭成員、監(jiān)護人工作單位及工資收入等關鍵信息的數(shù)據(jù)庫，實時、動態(tài)調(diào)整相關信息，以便為學前教育資助工作人員提供詳細的目標群體信息，真正實現(xiàn)精準識別、精準施策。另外，建議進一步完善全國學生資助管理信息系統(tǒng)，加強省級基礎設施建設，建立學前教育資助網(wǎng)絡和信息安全保障機制，同時做好經(jīng)濟困難家庭及兒童的信息保密工作。

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Characteristics， Problems， and Suggestions of Chinas Preschool Education Funding Policy in the Past Ten Years： Based on 29 Provinces and Cities Policy Text Analysis

Liu TianeHai Ying Gong Siyang

（1 College of Education， Hubei University of Arts and Science， Xiangyang， Hubei， 441053）

（2 College of Education， Shenzhen Polytechnic， Shenzhen， Guangdong， 518055）

（3 College of Education， Xuchang University， Xuchang， Henan， 461000）

【Abstract】Using content analysis method， this study reviewed preschool education funding policy texts of 29 provinces and cities in the past ten years and found the following existing problems： the funding scope is generally limited; the fund receivers are not accurately identified; the funding sources and types are lack of variety. Thus， it is suggested that legal system construction should be strengthened， and every effort should be made to ensure the implementation of the financial support work; funding sources should be expanded， and the enthusiasm of social participation fully mobilized; both children and families need to be taken into account and funding work should be carried out through multiple channels; information technology should be used to improve the accuracy and standardization of funding work， and the preschool education funding policy should be continuously improved.

【Keywords】preschool education funding policy; disadvantaged children; equity in education