檔案行政執法協同機制的建構

王楓云 陳穎

學術界一般認為，檔案行政執法是指國家檔案行政管理部門依照檔案法律、法規、規章所規定的職權和程序，通過行政監督檢查、行政處罰、行政許可、行政復議等具體行政行為實施《檔案法》等國家法律的活動[1]。但隨著我國檔案事業步入新時代，檔案資源的供需狀況、檔案治理的制度安排、檔案工作的外部生態都發生了重大變化，與之相適應，檔案行政執法的對象不斷擴展、行政執法的目標更加多元，這一切都要求檔案行政執法主體以及主體間關系做出全新的調整，以適應我國檔案行政執法工作發展的新態勢。因此，立足檔案行政執法的全新情境，理順檔案行政系統與外部環境之間、檔案行政系統內部縱向與橫向之間的復雜關系，改變主體相對單一的檔案行政執法模式，加強主體間協同的制度創新，建立健全檔案行政執法的協同機制，成為檔案行政執法進一步發展的必然路徑。

一、檔案行政執法協同機制建構的相關前提

協同理論認為，協同指系統內的各要素、各子系統之間在運行過程中的同步、合作與協調的過程，在此過程，系統內各子系統會發生質的變化，產生協同效應，而系統本身則從無序變為有序，形成某種穩定結構[2]。檔案行政執法協同機制的建構作為一個系統化的動態過程，多種要素會從不同的側面作用于這一過程，因此，對各種影響因素加以充分地了解，是檔案行政執法協同機制建構的前提。

（一）明確檔案行政執法協同機制建構的環境制約要素

檔案行政執法協同機制作為一種高度情境化的產物，檔案資源供需格局、經濟社會發展水平、法律法規狀況等宏觀環境因素在其建構過程中的作用十分明顯。

檔案資源的供需格局是檔案行政執法協同機制建構的基本出發點。檔案資源供需格局折射出了檔案資源供給與需求之間的契合程度，在一定的時間和空間范圍內，檔案資源的供給與需求應當達成大致的均衡。在推進檔案事業高質量發展的今天，這種均衡不僅是一種數量上的要求，更應該體現質量與結構上。當前我國推進檔案館藏的豐富和優化、注重機關單位檔案形成管理、加強對項目檔案的監督管理、完善農業農村和城市社區檔案管理等檔案行政執法關注的熱點領域，究其實質都是為了破解檔案資源的供求矛盾。由是觀之，檔案行政執法就是通過對檔案資源供給側或檔案資源需求側進行調節控制來實現特定的檔案行政管理目標。因此，檔案行政執法也必然以相應的檔案資源供求狀況為基礎，通過特定的方式和手段對檔案資源的供求關系進行干預。

經濟社會發展水平是檔案行政執法協同機制建構的客觀基礎。作為制約檔案事業發展的物質性要素，經濟社會發展水平對檔案服務需求具有重要的決定作用，并能夠通過影響檔案資源的供需格局間接作用于檔案行政執法協同機制建設。此外，經濟社會發展水平與檔案學會等專業社團、商業性檔案中介等營利性社會組織的發展狀況、檔案服務意識的發達程度、檔案行政執法資源開發利用的強度等成正比，經濟社會發展水平較高的地區，常常可能率先采納先進的檔案治理理念，檔案行政執法中政府與社會的協同也較容易達成。

法律法規是檔案行政執法協同機制建構的行動準則。在全面推進依法治檔的現實情境下，以法治理念和法治手段大力推進檔案事業改革創新，要求檔案行政執法領域的多方協同必須在法律法規的結構體系內進行，不能逾越法律的限制性規定，也不能規避義務性條款。實踐中，一些地方在探索檔案行政執法多主體協同中取得了很好的成效，在一定程度上應歸功于具有超前性的地方性法規建設。隨著中央對地方逐步有序地釋放立法空間，地方性法規對各地檔案行政執法協同機制的構建將具有更大的影響力。

（二）洞悉檔案行政執法協同機制建構的行政資源要素

檔案行政執法中協同的產生，在很大程度上源于檔案行政部門需要通過協調與配合以獲取實現執法目標所需的信息、權力、能力等相關行政資源。

充分有效的信息是檔案行政執法順利開展的先決條件。信息時代的來臨，信息資源成為了檔案行政執法資源中最具活力的要素，尤其是在大數據、云計算、人工智能風起云涌的今天，信息處理的速度以及應用的程度等都以幾何級數的方式在增長，信息所具有的資源價值更是超乎尋常。在“放、管、服”改革不斷向縱深發展的檔案行政環境下，檔案行政部門要履行好行政執法職能，對信息資源的收集、加工和充分運用是不可或缺的。如在檔案行政執法的過程中，只有系統詳盡地知悉相關人違背法律法規的行為事實和相關證據，才能確保執法活動順利進行。

行政權力是檔案行政執法有效開展的必備條件。條塊關系是我國行政組織體系中基本的結構性關系，在現實行政運作中，各公共事務管理領域的行政主管部門擁有不同領域的行政執法權。因而，在開展超越檔案領域的行政執法活動時，一般需要依托其他行政部門的執法權。例如，在涉及檔案館安全檢查的行政執法中，檔案行政部門常常要與消防、應急管理部門進行協同，進行聯合執法；在處置檔案泄密事件的過程中，如果需要采取強制措施，又需要與公安等執法部門配合，這些都是為了獲取相關的行政執法權力。當然，獲取相關的行政執法權力并不表示執法權主體的轉移，其本質是使相關的行政執法權有針對性地服務于相應的檔案行政執法活動。

行動能力是檔案行政執法達到預期成效的保障條件。檔案行政執法是一項操作性很強的實踐活動，需要投入充足的人力和時間，而受限于檔案行政機關的編制定額，因此有必要通過建立協同機制以填補行動能力的不足，提高執法的績效。比如，可以通過調整檔案行政部門內部機構的職能范圍，完善人員配備，提升檔案行政執法效能；也可以吸納專業性社會組織以及市場主體參與到檔案行政執法中來，以加強執法的行動能力。因為，現代政府的管理能力有一個重要方面是調動各方面力量參與行政過程，合力實現行政目的的能力[3]。同時也有必要指出，上述舉措可以直接推進檔案行政執法行動能力的絕對提升，而行政執法需求的減少也能間接發揮提升行動能力的效應。故而，檔案行政執法機關以行政指導、行政合同、行政調解等柔性執法方式減輕剛性執法壓力，也能夠在一定范圍內實現行動能力的增強。

（三）把握檔案行政執法協同機制建構的主體間關系要素

基于制度發生學的理論，檔案行政執法協同機制的建構可被看成是一個依據應然性制度而生成實然性制度的過程，在這一過程中，各方協同主體間共識的達成、均衡關系的建立必不可少。

主體間共識的達成能夠確保檔案行政執法協同機制的順利建構。從檔案治理績效的視角來觀察檔案行政執法可以發現，檔案行政執法不僅關注法律效果，也注重社會效果，尤其強調二者的有機統一，因而純粹依靠自上而下的行政指令難以完全實現檔案執法目標，還需要檔案行政執法各方參與主體的多維互動與聯合行動。因此，檔案行政執法協同機制的各方參與者對于共同行動目標、行動的價值取向以及剛性制度約束等在較大程度上達成共識、建立相互之間的信任就顯得尤為重要。此外，檔案領域的政策法規普遍具有 “指導性、鼓勵性規范多，禁止性、義務性規范少”的特征，很可能會造成政策法規認知上的分歧。為達到協同各方之間對行動目標、行為取向等方面的共識，相關法律法規及其實施細則或實施辦法的規定應盡可能明晰精準，以消除執法盲區和執法過程中出現的沖突現象[4]。

均衡的主體間關系能夠確保檔案行政執法協同機制的可持續運行。在檔案行政執法協同機制的建構中，各方主體間通常會形成領導與被領導、主要與從屬、核心與外圍等各種類型的關系，這種主體間關系制約和影響著不同主體的行為路徑。而各種不同類型主體間關系的形成，主要緣于其在檔案行政執法過程中所擁有的權力大小以及執法資源的多寡。通常情況下，不同主體間的關系應當保持大致均衡，在不完全喪失獨立性的基礎上展開協同執法，主體間關系的極度不均衡往往會造成協同的穩固性弱化。要確保檔案行政執法主體間關系的均衡，需要進行協同中信息、權力、經費等執法資源科學、合理分配。

二、檔案行政執法協同機制建構的內在機理

檔案行政執法協同機制的建構在很大程度上是為了有效應對檔案行政生態急劇變遷而導致的檔案行政執法中出現的“交叉問題”。通過建構檔案行政執法的協同機制，開展檔案行政部門之間及其與外部主體之間的協作，獲得檔案行政部門所不具有或不充分的特定行政執法資源，解決檔案行政執法中的“交叉問題”。

（一）以“交叉問題”為檔案行政執法協同機制建構的目標場域

當下，我國檔案領域的綜合改革不斷向縱深發展，檔案與市場、企業、社會等領域的關系持續加深且交錯繁雜，眾多具體檔案問題的解決常常關涉檔案活動、市場規律與社會民生等多種價值系統之間的矛盾與沖突，不僅在理念層面的協調與貫通上存在一定的難度，甚或在規范層面也出現含混與沖突，難以形成完善有效的解決方案。檔案領域的改革常常需要其他外界相關系統提供協助、給予支持，這在一定程度上催生了檔案領域改革會遭遇諸多僅憑檔案行政部門單一主體難以有效應對的“交叉問題”。

各地在檔案資源的供需格局、經濟社會發達程度、政策與法規狀況等方面的不同造成其檔案事業發展面臨不同的“交叉問題”。如，在北京、上海、廣州等一些經濟發達的城市，隨著人們對檔案公共服務需求的持續增加，檔案公共服務的信息化、市場化、社會化程度不斷提高，檔案行政執法常常涉及檔案公共服務的數量、質量、類型、結構等領域，而針對這些問題的行政執法需要和政府的市場監督管理部門、社會管理部門、數據管理部門聯合進行，與這些部門聯合執法所要解決的問題成為這些地區檔案行政執法工作的“交叉問題”。而在經濟相對不發達的地區，如中西部的一些省市，檔案行政執法主要涉及檔案實體安全、檔案載體保護、檔案信息修復等傳統檔案工作領域的“交叉問題”。

（二）以資源獲取為檔案行政執法協同機制建構的路徑導引

擁有充足的行政執法資源是檔案行政機關實施檔案行政執法行為，達成檔案行政執法目標的基礎條件。但是，當前我國檔案行政執法的剛性手段較少，檔案行政部門的執法能力較為薄弱，且在人員配置、設備支持、執法保障等方面受到較為嚴格的法規與政策約束，這就造成了檔案行政部門無法擁有解決“交叉問題”所需要的全部行政執法資源，在信息、行政權力、行動能力等方面對外部主體具有不同程度的資源依賴。

由此可見，檔案行政執法資源的不足決定了檔案行政執法工作必須展開協同。鑒于這一資源依賴的狀況，檔案行政部門在行政執法時可以選取兩種基本路徑：一是通過加強檔案行政系統內部的縱向協同與橫向協同，協調一致地開展工作[5]，實現執法資源在系統內的高效調配，以此減輕對外部資源的依賴程度。二是通過加強檔案行政部門同其他行政部門、企業、社會組織、利益相關者等外部主體的緊密協作，建立較為穩固的協同機制，以從檔案行政系統外部有效地汲取自身所需的重要資源。

考慮到不同類型的主體擁有各不相同的行政執法資源，而不同 “交叉問題”的解決對行政執法資源的要求也迥然各異，這就需要針對具體的檔案行政執法情境，有的放矢地選取協同參與主體。檔案行政執法實踐中，不同的協同對象由于其屬性與地位上的差異，其所擁有的執法資源也有所不同。例如，基層行政組織在行動能力方面具有顯著優勢，檔案學會等專業社團在專業知識方面擁有先天優勢，同級其他領域行政部門則在行動能力和行政權力方面擁有優勢。由此，檔案行政部門需要基于自身執法活動的客觀需要，有針對性地選取協同對象，經由協同獲取相應的行政執法資源。

（三）以內外部驅動為檔案行政執法協同機制建構的動力支撐

從實際運行情況上看，目前我國檔案行政執法中的多方協同大多屬于外部制度引導型協同，這種協同特別注重政策法規的指引作用，強調通過制度化的安排來推進多方協同。因此，制度引導型協同的運行成效較多地依賴于持續、充足且優良的政策法規供給。同時，內部驅動作為檔案行政執法協同機制的內在激勵也在發揮其影響，內部驅動包括來自上級檔案部門的行政指令、同級其他部門的競爭以及檔案行政執法部門績效提升的沖動等。相較于內部驅動，在外部政策法規的驅動下能夠催生出更強大的協同動力。目前，不少全國或地方性的法律法規和政策性文件對檔案行政執法協同機制建設提出了明確要求。例如，《中華人民共和國檔案法》第五章第二十四條明確規定“有下列行為之一的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關主管部門對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分……”；中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》指出“堅持并不斷完善黨委和政府領導、檔案部門歸口負責、各方面共同參與的檔案工作體制，確保分工明確、各司其職，密切配合、形成合力，促進檔案事業協調發展”等等，上述政策法規無疑能為檔案行政執法協同機制的建構提供重要指引。

三、結論

檔案行政執法協同機制的建構作為一個復雜的系統工程，既要考慮檔案行政執法涉及到國家機關企事業單位檔案、建設項目檔案、農業農村和城市社區檔案等不同類型檔案的眾多執法項目，又要兼顧檔案行政執法涵蓋行政檢查、行政決定、行政處理、行政審批、行政指導等多種執法形式；既要著眼于檔案行政系統內部上下級部門之間、同級部門之間以及同一部門內部各機構之間的協同，又要關注檔案行政部門與其他行政部門、企業、社會組織之間建立的協同。尤其要把握不同種類的協同機制獨立的價值、功能、優勢與缺陷，并在檔案行政執法機制建構的過程中，推進各種協同機制有機融合，形成特定的協同機制體系，實現最大限度的機制功能互補，以發揮更大的協同功效。

參考文獻：

[1]張燕燕，徐廣虎.對檔案行政執法工作的再認識[J]. 檔案與建設，2008（7）：23-25.

[2]吳迪.公路運輸與國民經濟的協同關系模型及評價方法研究[D].長春： 吉林大學，2011：19-20.

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[4]王芳.服務型政府視野下的行政執法規范化[J].人民論壇，2019（3）：90-91.

[5]金國坤.行政執法機關間協調配合機制研究[J].行政法學研究，2016（5）：14-23+62.

基金項目：廣東省教育科學“十三五”規劃2018年度教育科研重點項目（2018JKZ004）；2021年度廣東省高等教育教學改革項目（粵教高函2021【29】號）。

作者單位：廣州大學公共管理學院