雙碳目標下區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中的地方政府協(xié)同治理模式

劉宇　楊近平

摘要：碳達峰、碳中和變革越來越受到政府部門的重視，推動了我國生活和生產(chǎn)方式向著綠色節(jié)能過渡，是我國步入新的發(fā)展階段和提升經(jīng)濟實力的關(guān)鍵所在。實現(xiàn)二氧化碳排放達峰是達到長期碳中和目標的重要發(fā)展階段。二氧化碳排放達峰時間越早，排放量越低則越有利于達成長期碳中和目標。當下，在社會市場經(jīng)濟環(huán)境下，我國正處于新舊經(jīng)濟體系改革階段，政府部門對區(qū)域經(jīng)濟的管理起到了重要的調(diào)控作用。“雙碳”目標的提出，直觀影響著我國區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，越來越引起地方政府部門的關(guān)注。如何實現(xiàn)“雙碳”目標下的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，如何開展地方政府協(xié)同治理，是推進我國區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要問題。

關(guān)鍵詞：雙碳目標；區(qū)域經(jīng)濟；政府協(xié)同治理

在經(jīng)濟全球化時代背景下要盡早達成碳達峰和碳中和的“雙碳” 目標，讓循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展道路深入人心。2011年底全球范圍內(nèi)已有40多個國家宣布了要落實碳中和目標。為了達到這一目的，必須走綠色可循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展道路，在經(jīng)濟發(fā)展的同時注重對環(huán)境的保護，減少對大自然的破壞。[1]我國經(jīng)濟發(fā)展速度越來越快，碳達峰、碳中和是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。然而在各國經(jīng)濟發(fā)展過程中區(qū)域經(jīng)濟不協(xié)調(diào)的問題時有發(fā)生，尤其在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段這種現(xiàn)象更為突出。對于我國而言，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展一方面關(guān)系到社會市場經(jīng)濟水平的提升；另一方面也影響著國家的長治久安。因此，構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中的地方政府協(xié)同治理模式十分重要。

一、雙碳目標下區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中的地方政府協(xié)同治理的必然性

（一）傳統(tǒng)治理范式的不適應(yīng)性

政府部門對于社會中的各項資源發(fā)揮著調(diào)控作用，中國區(qū)域經(jīng)濟逐步演變?yōu)椤胺蔷獍l(fā)展”，而在發(fā)展過程中存在著許多的瓶頸問題，政府部門管理模式較為單一滯后，嚴重影響了經(jīng)濟水平的提升。[2]全能型政府模式更能夠適應(yīng)社會需求，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，當下國家面臨的社會市場環(huán)境復(fù)雜度越來越高，滯后思想的束縛會導(dǎo)致一些不合理決策的存在，從而影響經(jīng)濟發(fā)展。

其二，社會結(jié)構(gòu)在發(fā)生調(diào)整的過程中，一些公眾對公共政府部門權(quán)力職能秉持著懷疑態(tài)度。

其三，公共行政能力逐步衰退，會導(dǎo)致公眾面臨著較大的經(jīng)濟和精神層面的壓力。中央政府控制效果不佳，其中各種矛盾糾紛問題不斷涌現(xiàn)，導(dǎo)致公共政策無法做出合理有效的決策。

（二）公共服務(wù)的需求性

當下我國公共服務(wù)體系會導(dǎo)致政府、市場、社會的競爭協(xié)作受到影響，政府、市場、社會職責(zé)劃分并不清晰，本身應(yīng)由政府部門承擔的公共服務(wù)領(lǐng)域呈現(xiàn)出越來越市場化的趨向。政府部門職責(zé)落實不到位，在市場中存在著亂收費、義務(wù)教育和醫(yī)療行業(yè)投入不足等情況，從而導(dǎo)致許多市場主體的合法權(quán)益得不到保障，而這種現(xiàn)象主要是由政府沒有強化宏觀調(diào)控導(dǎo)致的。[3]在市場環(huán)境下準公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域沒有構(gòu)建完善的市場競爭體系、政府部門過度干預(yù)、管理過度嚴苛導(dǎo)致公共服務(wù)的質(zhì)量低下。

而之所以會出現(xiàn)上述情況，主要有以下幾方面的原因：一是政府部門沒有積極轉(zhuǎn)變自身職能，對公共角色和責(zé)任的劃分認知并不清晰。尤其是沒有構(gòu)建完善的職能體系，從而導(dǎo)致政府部門提供的公共服務(wù)不到位，無法滿足大眾需求；二是在當下我國社會市場經(jīng)濟環(huán)境下尚未構(gòu)建完善的共同治理環(huán)境，政府部門提供的制度保障薄弱；三是公共監(jiān)督管理體系不到位，沒有構(gòu)建公平公正的競爭關(guān)系，從而導(dǎo)致市場活力不足。

（三）單一治理主體的“失靈”

1.市場失靈

市場過度自由開放會達不到發(fā)展目標，無法實現(xiàn)對各項資源的合理配置和調(diào)控，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是市場各項資源得不到合理利用，出現(xiàn)了大量資源浪費的情況；二是市場機制無法解決效率以外的非經(jīng)濟目標。市場過度自由開放會無法約束各經(jīng)濟主體的行為，因此需要政府部門的干預(yù)和控制。

2.政府失靈

政府失靈就是指政府部門為了達到既定的發(fā)展戰(zhàn)略目標采用的一系列的干預(yù)活動，但是并沒有達到預(yù)期效果，反而降低了經(jīng)濟效益，主要表現(xiàn)為政府部門干預(yù)不到位或過度干預(yù)。而出現(xiàn)這種情況的主要因素有以下幾個層面：政府部門決策存在失誤，沒有促進經(jīng)濟效益；政府工作人員工作效率低下；政府部門的盲目擴張等。

二、雙碳目標下區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中的地方政府協(xié)同治理模式構(gòu)建

（一）政府內(nèi)部縱向分權(quán)協(xié)同治理

區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的核心便是妥善處理中央和地方政府部門之間的關(guān)系。一是中央高度集權(quán)化情況仍然非常突出，地方政府部門在落實各項工作時仍然處于較為被動的局面。由于法律制度建立不完善，地方政府部門職責(zé)界限劃分并不清晰；二是地方保護主義現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)。一些地方政府部門為了維護自身利益出現(xiàn)了“諸侯經(jīng)濟”，這些問題的存在會嚴重影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，同時也是中央和地方政府部門要致力于解決的關(guān)鍵所在。基于上述問題，必須要厘清中央和地方政府部門各自的職責(zé)，建立起上下協(xié)調(diào)的新型分配關(guān)系，切實解決社會中存在的一些問題，促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

地方政府部門是推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的核心力量，首先要根據(jù)中央政府部門出臺的經(jīng)濟發(fā)展策略來明確本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，層層推動各項方針政策條款的執(zhí)行；其次要基于本區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展情況構(gòu)建完善的方針政策，隨后明確各區(qū)域人才、技術(shù)發(fā)展重點；最后制定完善的教育方針政策，致力于培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)人才。對于社會市場經(jīng)濟環(huán)境而言，人才資源的作用至關(guān)重要，只有制定完善的人力資源開發(fā)策略和優(yōu)化人力資源市場環(huán)境，才能和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標相協(xié)調(diào)，才能合理利用各項資源來提高經(jīng)濟效益。[4]

（二）政府橫向裂合協(xié)同治理

地方政府部門要嚴格落實各項規(guī)章制度，明確自身市場地位。由于各個地方政府部門利益發(fā)展存在著不協(xié)調(diào)性，政府部門通過互助協(xié)作能夠彌補發(fā)展中存在的不足之處，這也是推動各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重點環(huán)節(jié)和解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展難題的重要策略。

1.合作理念的重構(gòu)

一是促進地方政府部門績效評估體系的改善：就政治層面而言，要促進人力資源和信息等元素之間的互相流通。構(gòu)建科學(xué)完善的績效評價體系，合理評價地方政府部門的工作情況，幫助政府部門改善工作中的薄弱點，同時也可以減少晉升體系產(chǎn)生的負面作用，讓這些官員能夠在公平競爭的環(huán)境下提升工作質(zhì)量，真正為社會發(fā)展貢獻自身力量。

二是構(gòu)建互助互惠的協(xié)作理念。政府部門加強協(xié)作的最終目的便是共同促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)化發(fā)展，在不同市場經(jīng)濟環(huán)境下政府部門有著各自的經(jīng)濟利益，合作的最終目的便是實現(xiàn)共贏，只有將合作置于互惠互利的基準之上，政府部門才能共同抓住契機和應(yīng)對風(fēng)險問題，從而提升工作積極性，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

三是基于社會市場需求落實服務(wù)型政府發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變自身職責(zé)理念，致力于為民眾和社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，創(chuàng)建出“小社會，大市場” 的市場環(huán)境。[5]政府部門要加大宏觀調(diào)控力度，在尊重市場運作的基礎(chǔ)上合理落實各項扶持政策，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

2.創(chuàng)建長期合作互動機制

各個地方政府部門應(yīng)當明確本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中存在的優(yōu)勢和不足，以此為依據(jù)實現(xiàn)和其他政府部門之間的協(xié)作。隨后構(gòu)建各政府部門之間的互動機制，使得一旦遇到難題各政府部門能夠共同參與進來，為解決難題出謀劃策。在地方政府部門互助的基準之上可以構(gòu)建發(fā)展合作機制，推動各項政策條款落實，同時要符合法律條款的各項章程，其中涉及的內(nèi)容包含：信息的公開透明化；優(yōu)秀人才的交流和協(xié)作；自然資源的合理開發(fā)利用；在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時減少對環(huán)境的破壞等。不僅如此，政府部門也要加強互相之間的監(jiān)督管理，約束對方的各項行為。地方政府部門之間的協(xié)調(diào)化發(fā)展能夠改善各區(qū)域政府部門之間的關(guān)系和促進經(jīng)濟的協(xié)調(diào)化發(fā)展。

3.在制度層面政府合作推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

政府部門要基于市場經(jīng)濟的發(fā)展需求和各城市競爭力狀況來積極調(diào)整發(fā)展策略，逐步向服務(wù)型政府過渡，全面推行公平公正的發(fā)展策略，為社會市場經(jīng)濟發(fā)展提供必要的資源支持。[6]在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府部門要注重改善交通和通信方面的劣勢，減少對社會市場經(jīng)濟發(fā)展的干預(yù)和管控，促進社會市場經(jīng)濟和諧公平發(fā)展。政府部門要營造公平的市場環(huán)境，需要從以下兩個層面著手：一是商品和服務(wù)流入到市場內(nèi)時要采用無差別的政策，減少不正當干預(yù)行為；二是在市場內(nèi)教育、醫(yī)療等，和人們的日常生活密切關(guān)聯(lián)的，政府部門要協(xié)調(diào)這些資源的發(fā)展，提供各項公共服務(wù)資源以滿足人們的需求，推動區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)化發(fā)展。

（三）政府與其他管理主體協(xié)同治理

1.政府與市場

中國社會主義市場經(jīng)濟離不開政府部門的宏觀調(diào)控，政府部門的各項行為將直接影響社會經(jīng)濟的發(fā)展，對企業(yè)的生存和發(fā)展會造成直接影響。因此，政府部門需要和市場之間構(gòu)建良好關(guān)系，需要從以下幾個層面著手：

首先，就宏觀層面而言，政府部門要提升宏觀調(diào)控力度，為促進經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)建良好的市場環(huán)境。地方政府部門要合理利用社會中的各項資源，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理模式，引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。為了促進市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府部門要重點落實以下幾方面的工作：一是全面提升市場服務(wù)、輿論和政策方面的干預(yù)，讓協(xié)調(diào)化經(jīng)濟發(fā)展深入到市場管理的核心；二是在市場中要注重信譽和文化層面的建設(shè)，減少弄虛作假行為，構(gòu)建公平公正、和諧競爭的市場；三是政府部門要注重人力資源建設(shè)，鼓勵社會中的優(yōu)秀人才為經(jīng)濟發(fā)展作出努力，同時給予其應(yīng)有的物質(zhì)和精神嘉獎，從而提升人才貢獻的積極度，減少他們的后顧之憂。

其次，地方政府部門要減少對企業(yè)的不必要干預(yù)，讓企業(yè)有更多的發(fā)展空間。同時對于社會中的各項資源也要合理調(diào)配和運用，使其發(fā)揮出應(yīng)有的作用，實現(xiàn)各項資源的合理配置。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展離不開政府部門和市場的共同調(diào)配，需要按照各項資源的流動情況來合理落實各項政策。只有政府部門和市場互相促進和干預(yù)，才能更加有效地推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，走可循環(huán)發(fā)展之路。

最后，市場很難對一些非競爭部門進行有效調(diào)節(jié)，這就需要政府部門對其進行嚴格干預(yù)和管控。市場經(jīng)濟環(huán)境背景下社會對公共產(chǎn)品的需求不斷提升，這就需要政府部門轉(zhuǎn)變管理模式，承擔起自身職責(zé)，提升對公共產(chǎn)品質(zhì)量的把控。同時政府部門也要更加注重基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門的適度發(fā)展，從而消除社會中存在的不良經(jīng)濟發(fā)展因素。

2.政府與公民社會

政府部門和市場單一化管理都存在著許多劣勢，因此需要發(fā)動民眾力量，在兩者之間構(gòu)建一種互相干預(yù)和互相促進的關(guān)系。而當下公民社會發(fā)展并不成熟，尚未構(gòu)建和市場經(jīng)濟相符的公民自治文化理念，因此必須要動用社會中的各項資源來構(gòu)建完善的公民社會，需要從以下三個層面著手：

一是構(gòu)建與第三部門發(fā)展有關(guān)的法律條款，對其職責(zé)和義務(wù)做出嚴格界定，同時將中介組織發(fā)展納入管理要點，用法律武器來約束各級組織部門的工作。

二是促進第三部門和行政機關(guān)之間的職責(zé)分割，積極鼓勵第三部門發(fā)揮其自身作用，促進組織框架的規(guī)范化構(gòu)建。

三是運用重點扶持政策來促進第三部門的發(fā)展，要注重一些中介組織的重要性并加大調(diào)控力度。在當下社會市場經(jīng)濟環(huán)境下，各社會組織是獨立于政府行政機構(gòu)單位之外的市場主體，應(yīng)當承擔其自身的管理職責(zé)。

三、總結(jié)

為了實現(xiàn)“雙碳” 目標，必須堅持綠色循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展體系，在提高經(jīng)濟效益的同時保護自然環(huán)境，減少對自然資源的破壞。這一發(fā)展道路離不開政府部門的宏觀調(diào)控。政府部門要轉(zhuǎn)變自身傳統(tǒng)的思維理念，不斷更新管理模式。政府部門是協(xié)同治理的重要參與者，要運用社會中的各種資源發(fā)揮出各主體的優(yōu)勢，實現(xiàn)公平公正管理，將協(xié)同治理作為互相協(xié)作的公共服務(wù)體系，提升社會管理質(zhì)量和效率，實現(xiàn)資源的合理配置，促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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作者簡介： 劉宇，男，漢族，江蘇揚州人，碩士研究生在讀，研究方向：公共管理；

楊近平，男，漢族，碩士，馬克思主義學(xué)院院長、三級教授，研究方向：馬克思主義中國化研究、社會治理。