成長：中國制度（四）

陳晉

“辦大事”，為什么能？

問：常聽說，中國制度的優(yōu)勢是“集中力量辦大事”。對此，西方有兩種看法。有人覺得，凡是中國覺得應(yīng)該去辦的大事，都可以用國家名義去調(diào)動資源，這樣一來，社會資源容易受國家控制，但也會干擾市場經(jīng)濟。也有人認為，集中力量辦大事，未必有多么了不起，在其他國家也能夠做到。

答：這兩種看法，截然相反，不難回答。遇到特殊情況（戰(zhàn)爭或災(zāi)害），任何制度類型的國家，都會以國家名義去調(diào)動資源，集中力量去應(yīng)對。

中國集中力量去辦的大事，不限于戰(zhàn)爭或災(zāi)害這類特殊情況，還包括解決改革、發(fā)展、穩(wěn)定中的關(guān)鍵難題，推進具有重大戰(zhàn)略意義的尖端項目，舉辦重大活動等。可以說，集中力量辦大事，是一項基本制度設(shè)計。

問：這種制度設(shè)計難道是必然選擇？

答：它是后發(fā)展國家實現(xiàn)盡快發(fā)展的優(yōu)化選擇。要想迎頭趕上日新月異的現(xiàn)代化潮流，只能集中有限資源去辦具有戰(zhàn)略作用的大事情。

新中國成立初期，在“一窮二白”情況下，將有限的人力物力財力集中起來，推動實現(xiàn)工業(yè)化這一最為重大的戰(zhàn)略目標，形成獨立的比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系。從具體項目講，最著名的，就是調(diào)配29個部（院），900多家工廠、科研機構(gòu)、高等院校，幾十萬科技、后勤、工程人員，協(xié)同攻克難關(guān)，在比較短的時間里，研制成功原子彈、導(dǎo)彈和人造衛(wèi)星，由此提升了中國的國際地位。

西方國家也曾經(jīng)這樣來辦大事。美國1942年開始實施研制原子彈的“曼哈頓計劃”，羅斯福總統(tǒng)給這個計劃“高于一切行動的特別優(yōu)先權(quán)”，使這個重大工程能夠動員10萬多人參加，集中一批最優(yōu)秀的科學(xué)家聯(lián)合研制，耗資20億美元。美國1947年實施塑造地緣政治的“馬歇爾計劃”，官方名稱叫“歐洲復(fù)興計劃”，跨越4個財政年度，西歐各國接受美國金融、技術(shù)、設(shè)備等各種形式的援助，達到131億美元。

辦這類大事，各國的區(qū)別在于能不能更快速、更合理、更有效地集中資源。當然，也有國家或因判斷，或因能力，或因制度，沒有辦法組織力量去辦。

在中國，由于有制度支撐，集中力量辦大事的效率確實驚人。人們印象很深的是，2003年，為防控非典疫情，用7天時間在北京小湯山建起一座醫(yī)院，收治全國1/7的非典型性肺炎患者。2008年，無論是四川汶川發(fā)生地震，還是舉辦北京奧運會，全世界都看到了中國集中力量辦大事的成效。

集中力量辦大事，關(guān)鍵在非常規(guī)地調(diào)配資源的能力和權(quán)威。2020年，新冠疫情暴發(fā)后，全民動員、令行禁止，14億人聽從指揮，自覺在家隔離，以阻斷疫情蔓延可能；只用10天左右的時間，就在武漢建成共計2600個床位的火神山和雷神山兩座傳染病醫(yī)院；從全國各地組建330多支醫(yī)療隊、4萬多名醫(yī)護人員趕赴武漢和湖北；動員19個省市對口馳援湖北16個地市，開展對口幫扶。

問：西方發(fā)達國家在防控新冠疫情蔓延的事情上，確實沒有比中國做得更好。現(xiàn)在的問題是，不是所有的大事都需要非常規(guī)地去調(diào)動資源，不惜代價去辦，有的用市場經(jīng)濟的方式、用逐步積累的方式去解決，也是可以的。

答：有的大事，只靠市場這只“看不見的手”，是辦不成的。解決中國幾億人口的持續(xù)和深度貧困問題，如果只靠市場運作，用經(jīng)濟發(fā)展的自然速度去解決，或者只靠一般性的福利制度安排去解決，那將是一個非常漫長的過程，產(chǎn)生的問題可能比解決的問題還要多，惡化的速度可能比解決問題的速度還要快。

還有，一些基礎(chǔ)性經(jīng)濟建設(shè)項目，涉及民生的重大工程，也不能單純靠市場來調(diào)配資源。

2019年，中國有一個比較熱鬧的話題，就是讓14億人都用上了電。鄉(xiāng)鄉(xiāng)通電、村村通電、戶戶通電，是一項持續(xù)多年的龐大工程，是必須辦成的民生大事。為此，在青海、新疆、西藏、四川等省區(qū)的偏遠地區(qū)，每戶通電的成本，達到4萬元左右。

有戶人家，住得很偏遠，為了讓這家人用上電，施工單位在崇山峻嶺中專門架設(shè)18根電線桿把電通了過去。按照這戶農(nóng)家每月正常用電量50度計算電費，為架設(shè)18根電線桿的成本費用，100年都還不上，這還不算投入資金的利息以及日常的人工維護成本。

任何一個以贏利為目的的企業(yè)都不會這么做，只有國有企業(yè)才會去做。辦這類大事，必須要有經(jīng)濟制度支撐。在經(jīng)濟制度的安排中，國有企業(yè)恰恰擔負著這樣的社會責任。

戶戶通電，看起來沒有形成“爆發(fā)力影響”，但卻是為共同富裕創(chuàng)造條件，因而是必須去辦的大事。邊遠貧困地區(qū)用上了電，人們就能看電視、上互聯(lián)網(wǎng)，了解外面的世界；就能通水、通鐵路，搞養(yǎng)殖、辦工廠；就能夠讓看起來不太值錢的本地蔬果花卉、腌制肉腸和特殊農(nóng)產(chǎn)品，賣出個好價錢。

問：集中力量辦大事，除了經(jīng)濟制度的支撐，還有什么其他方面的制度支撐？

答：光有經(jīng)濟制度的支撐，還不足以形成集中力量辦大事的優(yōu)勢，還需要政治、社會等方面的制度體系和行政管理體系，為集中力量辦大事提供實現(xiàn)的可能。

中國政府部門的運行機制有“塊塊”和“條條”之稱。所謂“塊塊”，指區(qū)域綜合管理機關(guān)，全國是國務(wù)院，各地則是省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）幾個層級的政府。“條條”指領(lǐng)域管理機關(guān)，比如，國務(wù)院設(shè)有民政部，省政府設(shè)有民政廳，市、縣級政府設(shè)有民政局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有民政所，凡屬社會救濟等民政事務(wù)，從上到下形成一條線的行政體系。

“塊塊”和“條條”的層級關(guān)系，有利于集中力量辦大事。其具體運作方式，可以用“三個一”來比喻：“一張圖”，就是對所辦大事有統(tǒng)一規(guī)劃，并按此規(guī)劃堅定地干下去；“一盤棋”，各區(qū)域（塊塊）、各領(lǐng)域（條條）從全局著眼，圍繞所辦大事形成合力；“一竿子”，保證從中央到基層政令暢通，在組織動員和貫徹執(zhí)行上，一竿子插到底。

這種制度安排，政府的動員能力、行政效率和實現(xiàn)目標的能力，比較突出。鄧小平同志就說過：“社會主義國家有個最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯。”

這種制度安排，不僅有利于辦大事，就是辦小事，也會有驚人的效率。

哈佛大學(xué)的格雷厄姆·艾利森教授，在一次TED演講中，這樣談?wù)撝袊霓k事效率：

我坐在自己的辦公室，偶爾會朝窗外看到橫跨查爾斯河的橋，它處于哈佛的肯尼迪政府學(xué)院和商學(xué)院之間。2012年，馬薩諸塞州宣布他們將翻新這座橋，預(yù)計將花費兩年時間。可到了2014年還沒竣工。2015年時，他們說要再一年，到了2016年他們又說未能竣工……現(xiàn)在，把這座橋和我上月在北京曾經(jīng)路過的一座橋做對比。北京這座橋叫三元橋。2015年時中國人決定翻新這座橋。這座橋的交通車道數(shù)是哈佛大學(xué)那座橋的兩倍。中國人花了多久完成這項工程呢？你們猜花了多久？……好，三年？我們看看這段錄像吧。答案是43小時。當然，這種事也不可能發(fā)生在紐約。

艾利森教授得出的結(jié)論是：“在這執(zhí)行速度的背后是由以目標驅(qū)動行動的領(lǐng)導(dǎo)者，和一個干實事的政府”“大家都知道，中國在朝著目標的路上，一路走得穩(wěn)扎穩(wěn)打”。

中國人的結(jié)論也大體如此，如果換一種表述，那就是：問題在哪？哦，在這兒！怎么辦？我們大家一起去解決它吧！

問：你前面說中國集中力量，辦好了應(yīng)對新冠疫情這件大事。但也有西方輿論認為，中國能夠做到那么嚴厲的防控措施，是因為制度不民主。

答：這場世界性危機為有關(guān)制度的辯論，提供了助力。但應(yīng)該承認，各國政府處理危機的效率和能力，確實有差異。

今天回過頭來看，在已經(jīng)知道新冠病毒會人傳人的時候，一些國家仍然顯得漫不經(jīng)心；有的甚至認為這場疫情只是一般的季節(jié)性流感；美國還把它政治化，民主黨和共和黨相互指責，說對方談?wù)撘咔槎加姓我鈭D。

對此，西方精英當時就有所反思。寫過《歷史的終結(jié)》的美國學(xué)者福山說，包括美國在內(nèi)的許多西方國家，錯失了一兩個月的時間準備。“決定應(yīng)對疫情表現(xiàn)的關(guān)鍵性決定因素并不是政治體制類型，而是一個政府的能力，以及更為重要的是，人民對政府的信任。”他得出的結(jié)論是：“我覺得我們必須拋棄非黑即白的簡單二分法。有效的危機響應(yīng)的重要分界線，并非一邊是威權(quán)國家，另一邊是民主國家。”

我還注意到世界衛(wèi)生組織總干事譚德賽的評價：“中方行動速度之快、規(guī)模之大，世所罕見，展現(xiàn)出中國速度、中國規(guī)模、中國效率，這是中國制度的優(yōu)勢。”

問：你引用福山和譚德賽的評論，顯然是要說明，中國處理危機的行政能力和老百姓對政府的信任程度是有優(yōu)勢的。我覺得對于中國制度的評價，西方很難出現(xiàn)變化。

答：疫情過后，人們的某些判斷很可能又會恢復(fù)到往日。中國有句古話，叫“恒信者恒信，恒不信者恒不信”，就是說，相信某種制度的人，不管經(jīng)歷什么，都動搖不了他的信任；不相信某種制度的人，不管經(jīng)歷什么，也動搖不了他的“不信任”。危機過后，一些人會認為是民主和自由的勝利；一些人會認為展示了果斷決策和人民配合的好處。

問：集中力量辦大事，對國家發(fā)展和社會治理雖然有好處，但也有風險。如果集中力量要辦的大事，不是一個好的選擇，就可能把全社會能量引到不好的方向上去。

答：在新中國的歷史上，確實出現(xiàn)過這樣的情況。1958年的“大躍進”運動，就是想集中力量盡快發(fā)展社會生產(chǎn)力。初衷雖然是好的，但違背經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，反而遭受挫折。

正是在不斷地摸索中，中國越來越明確，在集中力量辦大事的時候，必須尊重科學(xué)，尊重事物的規(guī)律，而且要量力而行。

“后半程”開始了

問：中國制度的生長，現(xiàn)在到了什么程度？按中國的構(gòu)想，是不是已經(jīng)成熟？

答：中國制度的成長，是一個長期的和漸進的歷史過程。鄧小平同志1992年曾經(jīng)估計：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”

如今，30年到了。基本制度體系，在許多方面發(fā)揮出顯著的作用，為現(xiàn)代化進程提供了制度保障。但總體上說，中國制度還沒有完全成熟和定型，還不那么完備。

習(xí)近平總書記2014年有這樣一個判斷：“從形成更加成熟更加定型的制度看，我國社會主義實踐的前半程已經(jīng)走過了，前半程我們的主要歷史任務(wù)是建立社會主義基本制度，并在這個基礎(chǔ)上進行改革，現(xiàn)在已經(jīng)有了很好的基礎(chǔ)。”后半程要做的事，就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，“提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”。

問：把制度成長劃分成“前半程”和“后半程”，很有意思。從毛澤東那代人為制度奠基開始，到現(xiàn)在已經(jīng)70多年，制度建設(shè)和改革才走完“前半程”，是不是太慢了一些？

答：中國道路還在發(fā)展，其制度形態(tài)的改革和完善當然不會完結(jié)。中國制度的成熟和定型，沒有固定的參照模式，隨著時代和實踐的需要不斷生長。

歐美主要國家的制度模式，也都經(jīng)歷長期的內(nèi)生演進過程，才逐步定型。

英國從1640年資產(chǎn)階級革命，到1688年“光榮革命”，才形成君主立憲制度。

1620年，一百多名逃避宗教迫害的英國清教徒到達北美新大陸，簽署的《五月花號公約》，被歷史學(xué)家確認為美國歷史上第一份政治性契約。美國從1775年獨立戰(zhàn)爭開始，到1865年結(jié)束南北戰(zhàn)爭，它創(chuàng)建的不同于歐洲大陸的新型制度體系才穩(wěn)定下來。在這以后，直到1965年，迫于馬丁·路德·金領(lǐng)導(dǎo)的民權(quán)運動壓力，美國才以立法的形式，結(jié)束美國黑人在選舉權(quán)上受到的限制，結(jié)束黑人在公共設(shè)施方面遭遇到的種族隔離制度。

法國從1789年的大革命開始，經(jīng)歷過多次復(fù)辟和反復(fù)辟的較量，直到20世紀50年代，才確定“第五共和國”制度，時間跨度長達170年左右。