基層“參與式”民主協商：社會公眾列席鄉鎮（街道）會議

張杰

社會公眾列席鄉鎮（街道）有關會議制度是中國特色社會主義協商民主在基層實踐的體現。大量涉及人民群眾利益的決策和工作發生在基層，公眾列席相關會議制度讓群眾的訴求真實地反映出來，讓決策工作更好地服務群眾。近年來，在不斷完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體系的基礎上，不少地區在積極探索社會公眾列席有關會議制度，基層議事協商能力正在逐步提升。

基層群眾自治制度是我國一項基本政治制度，它來源于社會主義民主的深刻實踐，也是中國特色社會主義民主政治的重要體現。從中共十七大開始，基層群眾自治制度成為中國特色社會主義民主政治制度基本范疇的一部分。中共十八大提出完善基層民主制度，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，規定“開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化”。2015年2月，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，專條規定了對基層民主協商的具體要求。中共十九大報告指出：“要推動協商民主廣泛、多層、制度化發展”、“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利。”[1]

社會公眾列席鄉鎮（街道）會議制度的邏輯和宗旨

2021年7月《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》要求，完善基層民主協商制度；探索建立社會公眾列席鄉鎮（街道）有關會議制度（以下簡稱“公眾列席會議制度”）。作為增強鄉鎮（街道）議事協商能力的一項措施，社會公眾列席鄉鎮（街道）有關會議是在鄉鎮（街道）黨委主導下，黨員、公眾、政府工作人員按照有關議事規則、程序、要求，共同商議和群眾切身利益密切相關的事項，它是一種公眾參與民主管理、落實工作監督的基層民主協商制度。

國家治理能力現代化離不開基層治理效能的提升，這是公眾列席會議制度的底層邏輯。古語有云：水之不涸，以其有源也；木之不拔，以其有本也。基層是國家治理的末端，也是服務群眾的前沿陣地。大量涉及民生的決策和工作主要發生在基層，基層民眾對國家方針政策有著最直接、最實在的感受，因而他們對政策執行問題最有發言權。從“地攤經濟”、公益性設施共管共享，再到村莊清潔等，都是基層治理中的熱點難點問題。如果這些問題不能妥善解決，就會降低基層政權治理的效能。習近平總書記在中共十九大報告中提出“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”，據此，新時代政治協商向基層延伸有了明確的方向。

公眾列席相關會議制度讓基層民眾的訴求能夠真實反映出來，決策更好地體現民意，就能更好地得到民眾的擁護和執行。同時，公眾列席制度是基層協商民主的新樣式，體現了協商于民、協商為民的要旨。“基層矛盾要用基層民主的辦法來解決”，“推進基層民主建設是實現政治穩定、社會和諧的重要保證，基層民主越健全，社會就越和諧。”“不斷創新領導方式和工作方式，綜合采用政治、經濟、行政、法律和民主協商等多種手段，提高將矛盾化解在基層、消滅在萌芽狀態、控制在局部的能力”[2]。

與其他基層民主的創新形式一樣，公眾列席會議的出現和我國城鎮化的快速發展有一定關系。鄉鎮轉制為街道后，原來的鄉鎮人大退出歷史舞臺，街道在一級公共事務溝通和決策機制方面出現制度空白。“原來的鄉鎮人大民主協商平臺不復存在，由鄉鎮轉制而來的街道不同于城市街道，其在管轄地域、管理環境、實際事務等方面與鄉鎮時代具有連續性和相似性，鄉鎮人大退出的“治理空白”必須得到填補。”[3]因此，有的地區實踐了街道民主協商的議事會議制度，有的地方實踐了民主懇談會，而聽眾列席會議制度在此背景下應運而生，是應對因行政建制變化造成民意管道“斷裂”所進行的一次嘗試，保證了鄉鎮（街道）轄區內政治參與和民主決策的平穩轉型。

公眾列席會議制度的實踐困境及完善方向

我國不少地區積極探索公眾參與基層協商民主制度，公眾列席制度成為其中一員，促使鄉鎮（街道）議事協商能力逐步提升。從近年來的實踐看，我國基層協商民主在結構、功能和治理技術方面展開了多種探索，呈現出較為豐富的形式。比如，在社區（村）實踐時間較長的協商議事、民主懇談會、工資集體協商、聽證會、社會協商對話等，都不同程度體現了公眾參與社會治理的力度和深度。現在，無論是在協商議事會里，還是在議政會里，都有公眾列席的身影，這不僅能讓社會大眾了解政府做出決策的過程，還能讓公眾的意見和想法在協商中得以表達，為匯聚民智、吸收民意做加法。公眾列席會議制度突破了公眾參與社會治理的主體范圍，突出了公眾在基層治理中的主人翁身份，進一步激發出基層治理的新活力。這些不同形式的協商有利于拉近黨群關系、助力解決群眾現實問題、擴大了群眾共同參與社會建設和社會治理、共同享有社會治理成果的途徑，成為走向基層治理現代化的可行選擇和重要路徑。

雖然公眾列席會議制度在基層治理中取得了一些成效，但還處于摸索階段，存在著一些不足和短板，影響了實踐效果。比如，列席群眾意識不到位，跟不上會議主題；列席群眾只做觀眾和聽眾，并不能暢所欲言；再如列席群眾雖然發言，但是意見沒有得到重視和轉化，這些都影響了列席群眾的參與積極性。群眾對基層事務協商熱情不高，就會造成協商質量低下，降低會議民主協商的效率。因此，增強鄉鎮（街道）議事協商能力需要進一步完善機制，解決公眾列席會議面臨的一系列困境和瓶頸，多管齊下方能提升基層協商能力。

第一，以鄉鎮（街道）黨委為主導開展議事協商。

無論基層民主協商探索采取了哪種形式，堅持黨的領導是不變的宗旨，因此，上級黨委和鄉鎮（街道）黨委在基層民主協商中是當然的政治領導。沒有主導部門的組織，公眾列席會議往往無法進行，而多頭主導也會帶來關系不易理順的現象，因此完善公眾列席會議制度首先要堅持黨委主導。在具體實踐中，上級黨委和政府以涉及群眾切身利益的事項為核心來確定鄉鎮（街道）協商重點，而鄉鎮（街道）黨委則負責主導開展議事協商，引導群眾圍繞黨委、政府關心關注的重點、難點問題出謀劃策，從而在協商中廣納民智、凝聚共識、科學決策。黨的領導貫穿于協商全過程，能夠更好地發揮黨和政府在社會治理中的主導作用。

第二，為公眾列席會議營造協商民主氛圍，增強基層干部、群眾的協商民主意識。

不僅許多基層群眾、甚至部分基層干部對基層協商民主尚缺乏了解，認為公眾列席會議不過是作秀、擺拍和走過場，其形式意義大于實質；還有一些弱勢群體，他們自身物質生活條件本就非常困難，更談不到對政治關注的需求，導致政治參與意識比較低，沒有熱情參與協商，對列席聽會持漠視和忽視態度。因此，成功的協商需要為群眾和基層干部營造濃厚的文化氛圍，并采取多種途徑切實提高群眾和基層干部的協商民主意識。一是通過網絡、電視、報紙、廣播等官方媒體和自媒體大力宣傳成功的公眾列席會議案例，讓基層群眾認識到做好協商民主的意義。民眾對基層協商民主有了認同才會積極地參與協商；二是由基層組織通過培訓、講座、競賽等多種活動普及公眾列席會議制度的價值和內容，教育和引導基層群眾參與民主協商，幫助民眾提高科學協商的能力；三是強化基層領導干部的協商民主教育，幫助其轉變落后的封建家長制心態和官本位思想，樹立起新時代的民主意識、協商觀念，確保其在公眾列席會議中發揮主導作用而非阻礙作用。

第三，完善監督機制，確保公眾列席會議達成的共識有效落實。

有一些人對公眾列席會議有誤解，認為公眾列席會議就是參加情況通報會、通氣會、發布會，會議無外乎是為公眾代表發表意見、表達看法提供一個發聲的機會，這些看似“民主”和“協商”的做法實際是曲解了該制度的本意。因此，在實際操作中，基層往往重視會議的準備和開展階段，卻忽視了對會議意見的反饋和對會議決策的跟蹤，表面上熱熱鬧鬧的列席會議實際上收效甚微。為扭轉這種局面，需要完善有力的監督機制。一是要保障基層群眾的監督權利落到實處。基層群眾不僅參與協商并且要督促基層政府盡快落實協商成果的實施；將協商通過的意見和做法列入清單督辦，杜絕“光說不練”的情況。依據權責相統一原則，對相關單位及其工作人員的拖延行為應予以懲戒和處罰。二是建立會議協商的公開和反饋機制。基層政府和街道及時、定期向社會公眾公開和反饋協商結果的實施情況，形成慣例，制約隨意性；如果協商決策在短時間內落實確有困難，應當及時與公眾和公眾代表再次協商，共同解決難題。無論協商內容如何，只有切實解決問題并獲得群眾滿意才是成功的協商。

公眾列席會議制度的規范化和制度化

科學合理的會議程序，對基層民主協商結果影響重大。好的民主協商會議程序能在會議開始之前，盡量實現協商主體的信息對稱性；在會議協商過程中，能讓參與主體暢所欲言，更多地顯露出公眾的真實訴求，而不是因為種種顧忌而遮遮掩掩；在協商后，會議組織方要及時跟進反饋、保留會議資料，并為進一步協商或再次協商做準備。因此，列席會議的規范化、制度化是對民主協商程序的有力保障。規范的公眾列席會議制度設計重點如下。

一是優化公眾列席會議的主體結構，提升列席會議質量。如何遴選參與協商的群眾代表是決定會議質量的關鍵，其最基本的要求是具有一定文化素養和民主協商能力，能夠代表基層群眾的合理訴求，在協商中理性表達意見，真誠追求共識的達成，而不是只關注自身利益，把列席會議當成陪聽和作秀。有的地方規定，列席會議的社會公眾可以由會議承辦單位邀請，如黨代表、人大代表、政協委員、專家學者、媒體人士等；有的規定，由利益相關方及其他公眾自愿報名、隨機選取，或者由會議承辦方委托行業組織或其他社會組織推薦。這些方法均可借鑒，但是無論采取何種選擇程序，聽眾代表應盡可能代表民意，能積極有效地參與到民主協商過程中。

二是明確會議議題的選擇。實踐中，能夠納入公眾列席會議的內容有就業問題、環境污染噪音處理問題、社會治安問題、鄉鎮規劃以及公共服務價格調整或其他可能對相關利益群體造成較大影響的重大建設項目等，因此會議議題的選擇堅持兩個導向，第一是區域發展重大問題；第二是與基層群眾切身利益相關的現實問題。針對這些內容列出議事目錄，對涉及議事目錄范圍內事項的，由鄉鎮（街道）黨委按照規范程序啟動公眾列席會議，開展民主協商。

三是細化議事規則。開會看似一件簡單的事情，但是如果沒有議事規則，人們則無法有效地開展工作，因此列席會議應對列席主體范圍和比例、列席會議的時間、地點、流程等內容做出相應的規定，形成制度規范。此外，為提高列席會議的效率，還應確保公眾代表在會前能夠獲取較為完善的相關資料信息，以確保協商結果的價值，不讓列席走過場。

四是達成共識的要素保障。公眾列席會議的目的，是通過社會上不同利益群體的意見交鋒達成共識，而不是激化矛盾。因此，會議辯論鼓勵“頭腦風暴”，讓更多的好點子在辯論中脫穎而出。達成共識有四有要素：公眾群體之間以公共利益為重，排除私利之爭；專家發揮影響力；發揮科技優勢，引進大數據選擇最優解決方案；政府在必要時要理性退讓，尤其在公眾意見和自身初衷相悖時，更要堅持以人民為中心的價值理念，通過對話交流實現平等協商和合作共治。

總之，國欲興其勢，必先固其本。公眾列席會議制度作為民主協商實踐探索的一種新模式，是基層民主建設的一道亮麗風景。商以求同，協以成事。公眾列席會議制度應秉承的基本原則是公開、平等、理性。對于公眾列席會議，我們始終要保持警惕的是，公眾列席不是公眾陪會，公眾代表不僅要發表意見、表達看法，不同利益主體之間還要進行理性溝通、達成共識，這是檢驗公眾列席會議制度的重要標準。公眾列席會議制度是一種基層“參與式”民主協商模式，健全和完善列席會議制度的長效發展機制，才能推動基層民主協商健康發展。

注釋：

[1]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2017年10月28日。

[2]習近平：《之江新語》，浙江人民出版社，2007年，第226頁。

[3]王詩宗、吳妍：《城鎮化背景下的基層社會治理創新——杭州市余杭區街道民主協商議事會議制度分析》，《北京行政學院學報》，2017年第4期，第36頁。

（作者為中央民族大學法學院副教授）

責任編輯：孫蕊