重大調水工程網絡化治理的多主體合作機理研究

翟武娟，丁繼勇，王卓甫，丁雷杰

（1.河海大學商學院，江蘇 南京 211100； 2.河海大學工程管理研究所，江蘇 南京 211100；3.新加坡國立大學工程與設計學院，新加坡 117566）

0 引 言

重大調水工程是事關千家萬戶的重要民生工程，加強水利工程管理是推進國家治理體系與治理能力現代化發展的內在要求［1］。自2014年開始實施172項重大水利工程以來，2020-2022年又計劃重點推進150項重大水利工程建設［2］，為我國防洪、水資源配置、水生態治理等提供了保障，是“利”在當代“功”在千秋的大項目。例如，南水北調工程投入運行至今，對于受水地區的供水安全及其周邊生態系統的保護起到了重要作用，并改善了受水地區原本地下水超采的問題。不但有力地支撐了受水地區和供水地區的經濟社會快速發展，還推進了生態文明建設，帶來了顯著的效益［3］。

隨著社會主義市場經濟的確立和投資管理體制的改革，重大調水工程建設逐漸形成了以政府為主導、市場為補充二元組織模式［4］。由于重大調水工程的公共屬性，政府在其決策和建設中的角色及重要性是不可取代的，政府對資源的調控通常會對重大調水工程的組織模式產生較大影響［5］。在中國，指揮部等準政府組織始終是重大調水工程項目建設的重要形式，在推進工程項目的施工進度和提高效率方面成效顯著［4］。但同時，政府部門的過度干預也引發了權力及責任分配失衡、社會諸多矛盾激化和權力尋租行為等一系列政府作用失靈的現象［6］。

由于重大調水工程的投資規模大、建設周期長、影響范圍廣等特點，需要調用大量的社會資源來完成。重大調水工程項目的不確定性和模糊性使其利益相關者之間的風險分擔更為復雜，需要項目法人來協助政府完成項目的規劃、建設和運營，主導項目交易的全過程，這一過程的治理稱為重大調水工程的交易治理［7］。政府與項目法人構成重大調水工程項目的頂層管理者，承擔著傳遞政府決策信息、落實項目規劃、協調項目組織、確定項目目標等關鍵事項，對這一過程的治理稱為重大調水工程的頂層治理［8］。政府介入的提高對社會資本履約績效的負作用并不顯著［9］，對于項目法人來說，采用基于契約的市場化機制被認為是各類資源高效率配置的基礎性治理方式。但市場機制十分復雜，將其應用于工程組織中需要有相對應的配套制度來保障［4］，當市場的制度環境不完善時，有些大型的建設單位會借助加強內部之間的關系來確保自身的競爭優勢，這可能會出現信息不對稱、項目低效等一系列市場失靈的現象［10］。

重大調水工程項目的復雜性決定了其建設難度遠超于一般的中、小型水利工程，建設過程中還涉及到移民安置、征地拆遷等問題，對受水區和供水區的公眾影響巨大［11］。總的來說，重大調水工程是集聚民生、環保、社會保障以及低收益特性的重大工程，工程建成交付運營后的受益者是社會公眾，需要進一步完善其決策的公眾參與及科學論證。因此，應綜合考慮政府、項目法人和社會公眾三方的效益，設計有效的組織間治理模式和治理機制，提高重大調水工程項目績效。

21世紀初興起的網絡化治理理論，為重大調水工程的組織間治理提供了良好的理論指導，其最早是由美國學者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯提出，是區別于科層制和市場制之外的第三種形式［12，13］。網絡化治理作為政府的一種措施，在解決復雜問題時將政府單位、企業、非政府組織、學術團體、公民等代表聚集在一起，具體體現方式與傳統的、自上而下的方式不同，而是基于各參與方的協商一致［14］。網絡化治理是建立、掌舵、運營、監管跨組織的安排，其充分將政府治理與市場治理相結合，公私合作的程度高于政府部門與社會資本的合作（Public-Private Partnership，PPP）模式［15，16］。網絡化治理理論的核心思想在于任何一方的參與者都不能夠單方面決定治理的過程，多方參與者的共同參與和緊密合作才能夠實現善治［17］。MA［8］等采用讓步博弈的分析方法討論了重大水利工程項目頂層治理中政府方與項目法人的控制權分配問題。張可［18］等采用演化博弈模型和仿真的方法剖析了水利工程PPP項目社會資本內部控制權動態轉移問題。王守清［19］等構建數學模型研究項目控制權的原則，強調政府方和社會資本的控制權及利益配置對合作效益的影響至關重要。另外，還有學者研究了公共產品的建設-運營-移交模式（BOT）中各參與方行為對其利益的作用效果［20］，PPP模式下重大水利工程項目頂層治理結構的優化［21］等。

根據以上分析可發現，已有相關定量研究僅局限于政府方與項目法人或者政府方與社會資本雙方之間的博弈問題。本文基于網絡化治理理論，考慮政府方、項目法人和社會公眾三方主體，構建網絡化治理數學模型，分析三方之間的利益關系、控制權配置以及投入水平等對治理效益最大化的影響。旨在充分發揮政府主導、市場機制以及社會公眾參與的優點，是一種涉及面更廣的博弈，不但能夠發揮政府方對項目法人的監督與管理職責，也能夠提高項目法人主導項目交易階段的建設實施績效，進而有效解決政府失靈和市場失靈的問題，以實現“有為政府”和“有效市場”的平衡［22］。

1 重大調水工程網絡化治理模式

1.1 重大調水工程網絡化治理的主體

重大調水工程網絡化治理涉及到的主要參與方包括政府、項目法人和社會公眾。政府方是項目的關鍵利益相關者，通常作為項目的所有者或發起人，代表公眾利益［23］。在我國，政府方在重大調水工程的建設與運營中處于主導位置，與西方國家完全平等的關系不同，也與傳統的強制命令服從關系不同，而是一種“元治理”的角色。在項目的全生命期中，政府合法地決定公共資源的分配，并代表著公眾的基本權利。項目法人作為重大調水工程項目的責任主體，不僅要服從政府的指令，履行與政府之間的合同義務，還要肩負與承包方、咨詢方、設計方等其他利益相關者的溝通、協調以及合作，并對項目規劃、建設實施等負有責任［24］。此外，還承擔著資產整合和市場投資的任務，以利用所建項目實現國有資產的增值保值，并在項目內部治理、外部治理、投資組合管理等方面發揮著重要作用。社會公眾是指因重大調水工程建設而受影響的群眾，即工程引水區、受水區及沿線的群眾以及民間各種自發形成的組織等［25］。因此，政府方、項目法人和社會公眾相互合作構成了工程的網絡化治理格局，體現了網絡化治理理論的基本原則［26］，即合理平衡各利益相關方之間的利益并實現工程項目治理效益的最大化。

1.2 重大調水工程網絡化治理的結構

社會公眾是重大調水工程的初始委托人，有權監管其他參與方是否損害了他們的權益，并指出其不利于社會公眾的行為；政府方是項目的關鍵主體，是項目的發起人、投資人、所有人。為了實現項目的專業化目標，政府方委托項目法人來建設項目，并在宏觀調控上制定相關政策，共同參與項目計劃、融資、建設、運營等決策過程。政府方同時對項目法人進行微觀層面的監管。項目法人受到政府方委托后，就會幫助政府方完成項目的規劃、建設和運營，即主導項目交易的整個過程，采用市場手段管理設計方、施工方、咨詢方等主要項目參建企業，最終向社會公眾提供工程產品，如圖1所示。

圖1 重大調水工程多主體合作網絡化治理框架Fig.1 Multi-subject cooperation network governance framework for major water transfer projects

因各利益相關方的價值偏好不同，其所追求及代表的工程效益也不同。政府方建設重大調水工程的目的就是為了解決缺水地區水資源分配利用不均，供需不平衡的矛盾，其代表著受水區及其沿線社會公眾的社會效益，而社會公眾參與到治理中來，能夠提高項目決策的科學性和有效性，降低社會風險，目的也是為了工程的順利實施，保障社會效益。而重大調水工程的項目法人大多為企業型項目法人［21］，以“利益最大化”為原則，在交易過程中會出現敲竹杠、搭便車等機會主義行為，其在追求經濟效益的過程中會忽視社會效益。因此，政府方和社會公眾的總體利益取向和價值導向基本一致，即追求社會效益的最大化，而項目法人追求經濟效益的最大化。

2 網絡化治理下重大調水工程多主體合作機理分析

2.1 模型構建

基于重大調水工程的網絡化治理模式構建模型，政府方、項目法人和社會公眾的控制權配置及投入水平與工程的治理效益關系密切，由此給出以下假定：

假設1：政府方、項目法人和社會公眾的投入水平分別為g，c，s，總治理效益W為單調遞增函數，即在重大調水工程項目治理中，政府方、項目法人和社會公眾應在控制權配置內通過提升自身投入水平來獲取最大的治理效益，即政府在工程的建設和運營中采取宏觀調控管理和微觀監控的努力獲得社會效益；項目法人主要投入生產建設管理的努力來獲取經濟效益；社會公眾主要是參與工程的決策、執行和評估等環節確保社會效益。設定政府方、項目法人和社會公眾對應的投入系數分別為G，C，S（G，C，S>0），則重大調水工程的總治理效益函數W為：

假設2：政府方和社會公眾在重大調水工程治理中的效益追求和價值取向基本一致，兩方的控制權配置和投入水平是為了保障工程項目的社會效益。項目法人在項目的建設和運營中，會優先考慮自身的經濟效益，因此，將政府方和社會公眾組成聯盟，其成本為線性替代關系，r（-10，那么其投入成本函數［27］為εc2/2。同樣，設政府方和社會公眾的共同投入成本系數為η>0，那么其投入成本函數為η(g2+2rgs+s2)/2。

假設3：設定項目法人在重大調水工程項目治理中的控制權配置為?（0

根據以上假設，可以得到政府方和社會公眾的社會效益函數（Ug+s），項目法人的經濟效益函數（Uc）、重大調水工程的總治理效益函數（U）。在合作網絡中，各方會權衡自身在網絡化治理模式中的成本與收益，當收益大于成本時，即會傾向于參與到網絡化治理模式中，促進網絡化治理結構的達成。因此，由凈效益等于總效益減掉成本可得：

在該模型中，政府方、項目法人和社會公眾的合作是以重大調水工程總治理效益最大為目標的，需要求出各參與方的最優控制權配置和最優投入水平。

2.2 模型求解

根據所構建的模型，結合相關假設和已知參數，先求出三方的投入水平（g，c，s）與控制權配置（?， 1-?）的函數關系；再將其帶入總治理效益函數（U），可得到項目法人的最優控制權配置（??）；進而可得出三方的最優投入水平（g?，c?，s?）與最優總治理效益（U?）。

將式（1）代入式（2），并對式（2）中Uc和Ug+s求關于g，c，s的偏導，合并整理可得：

將式（3）和（1）代入式（2），可得：

對式（4）求關于?的偏導，合并整理后可得最優值為：

將式（5）代入式（3），合并整理后可得最優值為：

最后，將式（5）代入式（4），合并整理后可得最優值為：

2.3 機理分析

（1）重大調水工程網絡化治理效益與項目法人控制權配置的關系分析。在重大調水工程項目網絡化治理效益（U）和項目法人的控制權配置（?）關系中，當?∈(??，1)時，有表示治理效益隨著項目法人的控制權配置增大而減??；當?∈(0，??)時，有表示治理效益隨著項目法人的控制權配置增大而增大。因此當?∈(0，??)時，能夠保障合作的治理效益。而當?∈(??，1)時，會對項目的治理效益帶來負面效果。因為當項目法人的控制權配置過大時，政府方和社會公眾會對項目法人的約束能力會變弱，進而會造成過度的市場機制帶來的負面作用。

（2）重大調水工程網絡化治理效益與項目法人投入水平的關系分析。在重大調水工程項目網絡化治理效益（U）和項目法人的投入水平（c）的關系中，當c>c?時，有<0，表示治理效益會隨著項目法人的投入水平增大而減??；當c0，表示治理效益會隨著項目法人的投入水平增大而增大。同樣地，重大調水工程項目的治理效益與政府方和社會公眾的投入水平的關系也是類似的。可以看出，對于重大調水工程的網絡化治理，需要政府方、項目法人和社會公眾投入適當的努力，即在有效的區間內，而不是投入的努力越多帶來的效益就越大。當前重大調水工程項目建設延期、超支等問題發生的原因可能在于參與方的投入水平不足或是無效的努力投入過多。

（3）項目法人的控制權配置和其投入系數的關系分析。在重大調水工程項目治理中，項目法人的投入系數（C）越大，其控制權配置?(0，??)也就越大，意味著政府方和社會公眾對項目法人出讓的控制權越大。項目法人在主導工程的建設和運營時能夠利用市場機制降低成本，以一定的投入帶來更大的效益。政府方在這一過程中做好宏觀管理和微觀監控的角色，正確區分政府主導責任與市場化機制的問題，進而實現“有為政府”和“有效市場”。

（4）政府方和社會公眾的控制權配置與社會公眾投入系數的關系分析。在重大調水工程項目治理中，在政府方和社會公眾的最優控制權配置（1-??）與社會公眾的投入系數（S）關系中，當S>Cr時，有>0，表示社會公眾的控制權配置隨著投入系數的增大而增大。當SCr時，能夠使得政府方和社會公眾的控制權配置最大，進而保障合作的治理效益。

3 網絡化治理下重大調水工程多主體合作仿真分析

基于以上分析，采用MatlabR2018b軟件進行數據仿真加以進一步說明。本研究對具體函數的設定并無特別限定，參數的取值均滿足2.1中的假設，具體為G=5，C=6，S=3，r=0.4，ε=1，η=1。將相關參數值分別帶入式（5），（6），（7）進行數據模擬可得到以下結果。

如圖2所示，從中可以看出當項目法人的最優控制權配置??為0.58時，治理效益U?最大。當?∈(0，0.58)時，U遞增；當?∈(0.58，1)時，U遞減，即符合2.3中（1）的分析結論。

圖2 重大調水工程網絡化治理效益與項目法人控制權配置的關系Fig.2 The relationship between network governance benefits of major water transfer projects and project legal person’s control rights

如圖3所示，從中可以看出當項目法人的最優投入水平為2.5時，治理效益U?最大，當c<2.5時，U遞增；當c>2.5時，U遞減。

圖3 重大調水工程網絡化治理效益與項目法人投入水平的關系Fig.3 The relationship between network governance benefits of major water transfer projects and project legal person’s input level

同理，得到如圖4所示的結果，即符合2.3中（2）的分析結論。

圖4 重大調水工程網絡化治理效益與政府方、社會公眾投入水平的關系Fig.4 The relationship between the benefits of network governance of major water transfer projects and the input level of the government and the public

如圖5所示，從中可以看出??（?>0） 隨著C（C>0） 的增大而增大，即符合2.3中（3）的分析結論。

圖5 項目法人控制權配置和其投入系數的關系Fig.5 The relationship between the control rights allocation of project legal person and its input coefficient

如圖6所示，從中可以看出當S<2時，1-?遞減；當S>2時，1-?遞增，即符合2.3中（4）的分析結論。

圖6 政府方和社會公眾的控制權配置與社會公眾的投入系數關系Fig.6 The relationship between the control rights of the government and the public and the input coefficient of the public

4 啟示與建議

（1）項目法人組建方式現代化。根據重大調水工程的經濟屬性、工程復雜程度、建設影響范圍、建設條件等方面因素，對項目法人的組建方式進行科學設計，使工程在建設期和運行管理期處于可控狀態，以產出滿意的績效。為實現這一目標，有必要在項目可行性研究階段提出項目法人組建方式，采用科學方法同時規劃（或設計）和論證，在項目立項后立即組建項目法人。其次，政府方應盡量減少各種規制壓力，給予項目法人有效的控制權配置，在工程項目的建設和運營期減少對項目法人不必要的干涉，適當增加項目法人在工程交易中的自主決定權，培養并增強項目法人的勝任力。

（2）當項目法人的控制權配置過大時，政府和社會公眾失去對項目法人的約束能力，導致市場化所帶來的負面影響增加，從而引起當前我國重大調水工程“重建輕管”現象的發生。因此，政府方應該加強對項目法人的監管能力。首先，要堅持“政府主導+市場機制”的組織模式，保留政府的核心職能，在項目建設和運營過程中強化其對項目法人的主導力；其次，政府部門需要強化對于重大調水工程建設及運營等階段的相關專業知識，大力投入監管所需的成本，逐步精準提升對市場的監管能力，努力實現“有為政府”；最后，政府方與項目法人之間的職責、任務、權利的安排要科學合理，體現“放管服”，并在組建項目法人時，用“協議/章程”的形式確定其詳細規則。

（3）在重大調水工程的網絡化治理中，不僅需要安排激勵機制來刺激各方提高投入系數，還需要控制各參與方的投入水平處于合理有效的范圍，進一步防止政府方的過度干預以及社會公眾的無效參與等。具體而言，政府方可構建項目法人的薪酬體系和相應的考核與激勵機制來引導社會資本參與重大調水工程項目的建設和運營，即實現“有效市場”。其次，政府還需要控制在工程建設階段和運營階段的監管及干預程度，確保社會公眾等參與方能夠有效參與。另外，可構建重大調水工程項目數字建造網絡平臺，實現線上線下互聯互通、協同監管，當工程建設完成后，平臺所形成的工程數值模型，也可為工程后續的運營管理提供支撐。

5 結論與展望

對于重大調水工程的網絡化治理，政府方、項目法人和社會公眾的控制權配置及投入水平對項目的治理效益有重要影響，本文對三方主體的職能和控制權配置進行了探討，挖掘出最優控制權配置和最優投入系數，并取得項目治理效益的最大化?；诖说贸鲆韵陆Y論：①重大調水工程的網絡化治理效益與三方主體的控制權配置有關，項目法人的控制權配置與治理效益呈“倒U型”關系，當項目法人的控制權配置為58%時，治理效益最大。②重大調水工程的網絡化治理效益與三方主體的有效投入分不開，政府方和社會公眾的投入水平與治理效益呈“傘型”關系。各主體的投入系數在有效區間內時，可以得到治理效益的最大化。③政府方、項目法人和社會公眾的控制權配置與其自身的投入系數有關，即政府方的投入系數越大，則其控制權配置越大，當社會公眾參與較少時，政府方代表公眾利益也能夠保障一定的社會效益。

基于以上模型分析進行了仿真分析，進一步驗證了結論。以上結論對重大調水工程項目的治理提供了一種新的治理思路。在具體的研究過程中簡化了假設，比如未將生態環境效益、工程社會責任缺失［23］等相關研究問題考慮在模型中。研究中將政府方和社會公眾組成聯盟，將兩方之間的成本付出設定為線性替代關系，也沒有區分兩方之間的控制權配置，然而在工程實際中還存在三方或多方之間的合作博弈問題。其次，在重大調水工程的實際建設和運營中，按法人的經濟屬性，可將項目法人分為企業型項目法人和事業型項目法人［21］，由于企業型項目法人較為普遍，本文只考慮了企業型項目法人的情況。另外，還有些項目法人只負責重大調水工程的建設工作，并不接手后續的運營工作，本文僅考慮了項目法人同時承擔建設和運營工作的情況。為了檢驗本文上述研究得出的合作機理，即各主體治理效益與控制權配置的關系，治理效益與投入水平的關系，以及控制權配置與投入水平的關系，后續研究將采取問卷調查方法開展實證研究，對政府方、項目法人、社會公眾對應的投入系數等相關參數進行賦值，進一步驗證模型以及仿真結果的有效性。