我國環境行政公益訴訟制度“國家化”的反思
——以483份環境行政公益訴訟案件為例

梁春艷， 楊琳

（廣西大學法學院，南寧 530003）

2015年最高檢在全國范圍內開展了檢察公益訴訟試點；2017年通過立法正式確認檢察機關成為唯一的環境行政公益訴訟代表人，在監督生態環境領域的行政違法行為上發揮重要的作用。至此，檢察機關提起環境行政公益訴訟逐步朝著常態化方向發展，也由此形成了環境行政公益訴訟制度“國家化”的趨勢[1]。這一趨勢導致檢察機關面臨著前所未有的案件壓力，同時也限縮了其他社會主體參與環境治理的空間，影響著環境行政公益訴訟制度的常態化發展。

下文通過梳理我國環境行政公益訴訟的立法規范和司法實踐發展來展示“國家化”現象的特點，反思我國環境行政公益訴訟“國家化”的風險，并嘗試打破單一訴訟主體和公眾參與不足的局面，構建多元主體參與的環境行政公益訴訟模式，發揮環保社會組織的優勢，使之借助該司法制度參與環境治理。

一、我國環境行政公益訴訟的發展脈絡及特征

自2017 年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）從立法層面上確定了檢察機關在環境行政公益訴訟中的起訴主體身份以來，我國環境行政公益訴訟制度有了快速發展。最高法和最高檢也相繼出臺多個規范文件，為檢察機關提起環境行政公益訴訟的司法實踐提供具體的規則指引。

（一） 從試點到立法確認的規范演繹

2014 年，黨的十八屆四中全會首次明確提出要探索建立檢察公益訴訟制度，以政策驅動檢察機關優化司法職能的配置，加強對行政執法的監督，將公權力作為維護社會公益的剛性保障。2015 年7 月，全國人大常委會決定授權最高檢開展檢察公益訴訟試點工作。隨即最高檢發布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，在全國試點地區對檢察公益訴訟制度進行探索，統籌推進試點工作的開展。2015 年12 月，最高檢結合實際情況下發了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，對檢察公益訴訟工作的內容進行了規定，確保試點工作依法有序地進行。為期兩年的試點工作使檢察機關在辦理環境公益訴訟上積累了不少經驗。國家高度肯定了檢察機關作為起訴主體的優勢，于是在2017年對《行政訴訟法》作出修正，將檢察機關規定為行政公益訴訟的適格主體，至此檢察機關可以依據法律的授權提起環境行政公益訴訟。2018年3月，最高檢會同最高法發布了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高解釋》），正式明確了檢察機關“公益訴訟起訴人”的身份，并進一步對環境行政公益訴訟制度的程序性規則作出了解釋。

為了落實黨的十九屆四中全會中“拓寬公益訴訟案件范圍”的要求，2020 年最高法、最高檢根據《民法典》對《兩高解釋》進行了修正，對檢察機關提起環境民事公益訴訟的案件范圍等規定做了調整。2021 年最高檢公布的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《辦案規則》）更是凝練和總結了檢察公益訴訟的實踐經驗，進一步優化和完善了案件范圍、管轄以及調查取證等方面的規定。

（二） 司法實踐的發展動態

隨著立法和司法解釋的不斷完善，在司法實踐中環境行政公益訴訟也如火如荼地在開展。下文通過實證研究，從案件數量、勝訴率、起訴對象和被訴行為四個方面對檢察機關提起的環境行政公益訴訟案件的司法實踐進行客觀考察，捕捉我國環境行政公益訴訟司法實踐的發展動態。

截至2021 年12 月22 日，通過對“中國裁判文書網”及“北大法寶”等法律數據庫進行檢索，以“行政公益訴訟”“環境保護”為關鍵詞，選擇行政訴訟類別、“一審”審級及“判決書”類型，分別對2016—2021 年度審結的一審環境行政公益訴訟案件進行篩選和統計，除去其中重復、內容不符等無效案例，檢索得到有效案例共計483件，其中2016年18 件、2017 年197 件、2018 年95 件、2019 年86 件、2020年81件、2021年6件。

以該483份案件為樣本進行分析可知，我國環境行政公益訴訟主要呈現出以下四個方面的發展動態。

第一，從案件數量的發展情況來看，2017年環境行政公益訴訟獲得迅猛發展，但之后檢察機關提起環境行政公益訴訟的態勢不足，數量明顯減少，見圖1。

圖1 案件數量逐年對比

第二，從案件的勝訴率來看，檢察機關的勝訴率奇高。在483 個樣本案例中，僅有17 份判決書駁回檢察機關部分訴訟請求，而在絕大多數判決中，均以檢察機關全面勝訴審結。可見在環境行政公益訴訟案件中，檢察機關完全敗訴的風險極小。

第三，從起訴對象來看，檢察機關的訴訟對象①本次研究的樣本數據不包含訴訟中的“第三人”。多為基層行政機關，包括基層人民政府和基層人民政府的行政部門。通過對樣本數據進一步篩選和分類，發現檢察機關起訴的對象有“鄉鎮行政機關（包含街道辦事處）”“縣級行政機關（包括縣、自治縣、市轄區和旗）”“市級行政機關”三個類別，其中以縣級行政機關為主要被訴對象的基層行政機關（包括鄉鎮、縣級行政機關）占比最大。經統計，被告為市級行政機關的有92件、縣級行政機關274 件、鄉鎮行政機關117 件。最終數據如圖2 所示，可以看出在環境行政公益訴訟案件中，檢察機關更傾向于將基層行政機關作為其監督的主體。

圖2 起訴對象數據對比

第四，就被訴行為來看，檢察機關更傾向于選擇行政機關未依法履職的案件進行起訴。在483 個樣本案例中只有38 個是以行政機關“違法行使職權”為由請求確認該行政行為違法的案件，見表1。因此，檢察機關對違法作為的具體行政行為提起訴訟的情況比較少，主要以“該行政機關未履行法定職責”為由提起行政不作為訴訟，提出的訴訟請求也多是要求行政機關繼續履行職責或者確認行政機關不履行職責違法。而該38 份案件涉及的類型也大多集中在生活垃圾的傾倒、堆放領域，例如涉及違法處理生活垃圾的案件有32 個，貴州省提起的就有22 個。原因可能有以下兩個方面：一方面是該類違法行政行為在該省較為普遍，另外一方面是此類案件成了該省檢察機關提起環境違法行政行為公益訴訟的突破口。

表1 檢察機關提起的違法行政行為案件統計

（三） 我國環境行政公益訴訟制度的“國家化”特征

環境保護的國家化在理論研究中表現為“國家本位主義”下的環境利益“國家化”[2]，從而回避了環境利益真正享有人的起訴權問題以及公權力擴張的風險問題。作為對公益訴訟的有益探索，我國環境行政公益訴訟工作雖取得了一定的進展，但立法規范和實踐操作層面均表現出了“國家化”傾向。這里的“國家化”指在社會主體的缺失下，檢察機關作為唯一的“公益訴訟人”通過訴訟請求審判機關對相關行政機關的環境行政行為進行審查的訴訟模式。其特征表現為兩方面，即訴訟主體的單一性與公眾參與的局限性。

具體到制度設計角度，我國2017年的《行政訴訟法》及相關司法解釋賦予了檢察機關在環境行政公益訴訟中的起訴資格，使其在主動起訴的模式下擁有了一定的選案自由。因此在司法實踐中，檢察機關在結案任務和績效考核等政治指標的驅使下，更傾向于選擇基層執法機關的行政不作為為起訴對象，且聚焦在容易發現案件線索和方便固定證據的領域。而其他社會主體因缺乏環境行政公益訴訟的起訴主體資格被法院拒之門外，無法在環境行政公益訴訟制度中發揮主體作用。

此外，在環境行政公益訴訟制度的具體程序中，公眾參與度不足的問題較為突出。具體體現在：第一，訴前參與受限。現階段的訴前程序只突出了檢察建議的重要性，未能體現社會公眾與政府的訴前互動以及對檢察機關的建言獻策作用。第二，訴中參與受限。社會組織由于不具有起訴主體的身份，不能加入到環境行政公益訴訟環節中。而作為環境民事公益訴訟的起訴主體，社會組織在實踐中也嘗試將政府機關作為第三人提起環境民事公益訴訟①參見重慶市第四中級人民法院（2018）渝04民初523號、重慶市渝北區人民法院 （2016）渝0112行初257號等判決書等。，但根據已有裁判結果可以看出，法院并未支持這一做法。第三，訴后監督有限。我國環境行政公益訴訟制度缺失了社會監督條款的內容，社會公眾僅能通過舉報等行為參與環境行政公益訴訟制度，這弱化了社會監督的力量。

盡管檢察機關在該制度中的作用卓有成效，但環境行政公益訴訟的“國家化”呈現的卻是“社會事務，國家擔責”的現象。公權力機關成為保護公共環境事務的主體，忽視了訴訟主體的社會化構造。

二、對我國環境行政公益訴訟制度“國家化”的反思

目前，在政治施壓和法律保障的驅動下，我國由檢察機關提起環境行政公益訴訟已取得了階段性的成效，但也不應忽視“國家化”趨勢所引發的弊端。

（一） 自上而下的層層施壓不利于形成常態化訴訟格局

我國環境行政公益訴訟制度的建立是“試點先行、實踐先行”的探索模式，該模式下避免不了來自上級的政治壓力控制，而推動檢察機關環境行政公益訴訟的內在驅動力在于上級的政治任務和考核指標等壓力，這是自上而下的司法能動。

試點期間，最高人民檢察院提出了“三步走”的目標要求②“三步走”即“2016 年上半年，各試點地區一個不少地實現起訴案件零的突破；2016 年年底，所有試點市級檢察院均有案件起訴到法院；2017年上半年，所有試點基層檢察院消滅起訴案件空白”。，利用剛性的行政推進手段使試點地區的檢察機關全面“破冰”[3]，案件呈現井噴式增長，中央及諸多試點省份通過約談、問責等政治機制對試點工作進行督促[4]。例如山東省人民檢察院通過試點工作責任書及考評機制推動公益訴訟試點工作[5]；吉林省人民檢察院在試點期間專門制定了《公益訴訟試點工作推進不力問責辦法》[6]，以問責的方式強化辦案數量等進展情況。除此之外，各地方省級人大常委會也出臺了關于加強檢察公益訴訟工作的專項決定，截至2021 年2 月，全國已有24 個省級人大常委會出臺了相關專項決定[7]。在自上而下的層層壓力下，各地市委黨委紛紛發文，積極響應上級的工作要求，深入推進檢察機關的公益訴訟工作。從實施情況來看，黨政機關支持的地區實施效果普遍良好，可見這種行政化推動機制對今后環境行政公益訴訟制度的實施有基礎性幫助。但若以發展的角度來看，該推行方式雖有一定的成效，卻不利于環境行政公益訴訟形成常態化的訴訟格局。

基層檢察機關一旦習慣于政治壓力和責任，其工作的著力點便容易脫離監督這一屬性，造成實踐中出現過度追求案件數量而疏于把控案件質量這一非常態訴訟情形。因為該推行機制無法衡量檢察機關在公益訴訟工作中的自主積極性，也會導致檢察機關提起環境行政公益訴訟內在動力不足，更無法期待這種政治責任機制為環境行政公益訴訟的發展帶來長效的保障。因此，在之后的公益訴訟實踐中不宜再加大行政化手段的使用力度，如何在該政治處境下進行有效的監督才是檢察機關應該考慮的限度。只有從內部提高檢察機關的自主性和參與度才是形成常態化訴訟格局的基礎，并且這個基礎也決定了由檢察機關提起環境行政公益訴訟是值得信賴和期待的。

（二） 檢察機關壟斷起訴資格容易導致權力尋租

在自上而下的壓力驅使下，單一的起訴主體不僅不利于形成常態化的訴訟格局，還容易導致權力尋租，從而出現選擇性訴訟和勝訴率居高等現象，造成司法權與行政權的失衡，影響法院在審判中的主導地位。

首先，在司法實踐中檢察機關選擇性訴訟的問題明顯。從上述樣本案例的分析可知，受地方保護主義及政治考核壓力的影響，檢察機關更多地選擇基層行政機關作為訴訟對象，且聚焦于案件線索較易獲取、舉證較為容易的行政不作為的案件。可見檢察機關大都固定了提起訴訟的案件類型及范圍，形成了“訴訟舒適圈”。此做法雖然在某種程度上避免了一定的考核壓力，但偏離了改革的目標。固然該類型案件與民眾生活息息相關，但是檢察資源的有限性與強力性更需要去關注“難骨頭與硬骨頭”。有學者認為檢察機關本身不應為地區政府及其部門的違法作為承擔過多的政治責任[8]，也有的學者提出檢察機關應該保持一定的謙抑性[9]。因此在環境行政公益訴訟工作中檢察機關可以通過個案監督而非類案監督起到訴訟警示作用，也可以利用社會公眾的監督力量使政府通過內部監督機制解決。雖然《辦案規則》完善了管轄權的配置以及擴大了受案范圍，但若檢察機關長期壟斷起訴資格，其形成的司法慣性也會使選擇性訴訟形態持續下去。

此外，司法實踐也表明，檢察機關勝訴率顯著居高。最高檢也公開提到，“試點以來，截至2017 年6 月，在檢察機關明確提起訴訟的案件中，人民法院判決結案437 件，全部支持了檢察機關的訴訟請求”[10]。但是，檢察機關所保持的超高勝訴率不是一個正常的訴訟形態，行政機關或許在執法上不力，但高達百分之百的勝訴率過度擴大了環境行政公益訴訟的功能，強化了檢察機關的法律監督地位，不僅增加了濫訴風險，也容易發生“越俎代庖”的干預行為。因為在行政執法中，違法行為的大量存在與執法資源有效性之間也體現出一定的矛盾，不同的立場也會導致檢察機關未能清晰區分行政機關“依法履職”的限度，還容易造成行政機關在判決之后依然履職不能的困境[11]。

再者，《中國法治發展報告No.16（2018）》也指出，法院相對消極的司法論證使環境行政公益訴訟空有司法外殼，體現出一種在檢察系統主導的國家權力內部的制約拘束功能。秦前紅認為：“檢察機關作為公益訴訟人進行起訴只是一種應然的理想狀態，并不能代表檢察機關的人和訴求都符合公共利益的需要。”[12]因此若是將公權力機關作為唯一的訴訟主體則可能會面臨訴訟失衡的風險，從而影響法院在訴訟中的主導地位。

（三） “國家化”的格局擠占社會治理的空間

環境保護之所以強調社會治理的作用，是因為其所保護的環境公共利益具有一定的公共屬性，是全體社會成員共同享有和維護的環境利益。因此，環境的公共性也凸顯了社會參與治理的重要性，而借助環境行政公益訴訟監督環境執法行為是社會公眾參與環境社會治理的有效司法途徑。

雖然目前環境行政公益訴訟取得了一定的環境治理成效，但若是僅聚焦于短期的效益，忽略“國家化”格局的有限性，僅由公權力監督主體實施環境監管則會壓縮社會主體監督的空間，容易造成公眾在參與訴訟程序中受限的情況。例如社會組織由于未被賦予環境行政公益訴訟起訴主體的身份，其在發揮訴訟表達方面不盡如人意，難以借助司法對環境行政違法行為進行監督。此種情況在社會組織將行政機關作為第三人而提起環境民事公益訴訟的案件中尤為明顯。比如2017 年綠發會將青海省自然資源廳作為第三人提起環境民事公益訴訟，訴請青海省自然資源廳履行相應的義務和職責，但是法院認為環保領域的行政違法應由檢察機關提起，綠發會不符合法律規定的原告主體要求。也有些法院在類似案件中僅支持社會組織的部分民事訴訟請求，并未回應要求行政機關履職的訴訟請求。由此可見，社會組織在未被賦予環境行政公益訴訟起訴主體的情況下，尋求將行政機關作為第三人而提起環境民事公益訴訟的起訴空間亦被壓縮。

另外，弱化社會主體的治理作用也會降低社會主體的主動性和創新性，不利于培養公共領域的環境價值觀,而缺乏公共精神難以形成社會共識和合作，阻礙社會治理的進程[13]。正如韓靜茹所說：“檢察機關在公益維護領域的介入程度和范圍與社會自治能力是此消彼長的關系。”[14]社會主體參與環境行政公益訴訟有利于集合社會力量參與到環境的司法救濟中去，通過整合社會資源和各方利益增強其參與社會治理的能力，培育公眾合作意識。客觀而言，現階段社會主體對于環境保護的關注度持續增高，環保組織管理也在逐步優化，社交媒體影響力愈加廣泛，但是仍然存在公眾參與度不足、熱情難漲等問題。因此，我國環境行政公益訴訟制度在訴訟主體和公眾參與程序的制度建設中仍有擴大的空間，不宜再持續“國家化”的傾向而阻礙公眾借助司法參與到環境社會治理中。

三、我國環境行政公益訴訟制度的優化模式

隨著實踐的發展，我國的環境行政公益訴訟制度“國家化”所隱含的問題日益凸顯，單一的起訴主體已然不能充分保護環境公益。在現有“國家化”的情況下，應完善檢察機關提起環境行政公益訴訟機制，增加公眾參與路徑，推動環境治理從單一“國家化”向“國家化”同“社會化”并行模式轉變。

（一） 社會組織提起環境行政公益訴訟制度的價值分析

環保社會組織參與環境行政公益訴訟制度有助于克服和彌補“國家化”發展趨勢所帶來的問題；更有助于降低國家治理成本，實現社會治理目標。

第一，起訴主體多元化有助于避免公權力壟斷的格局。我國環境行政公益訴訟制度的單一起訴主體模式實質上構建了以檢察公權力對抗行政公權力的訴訟形態，突出檢察機關的法律監督作用，形成了公權力壟斷的格局，制約了環境行政公益訴訟的發展。而起訴主體的多元化可以避免公權力壟斷帶來的政治驅動、權力尋租等弊端。基于公共信托及社會契約等理論，代表環境公共利益的公眾有權參與環境社會治理。環境行政公益訴訟制度則是公眾參與環境社會治理的重要司法途徑。賦予代表公眾的社會組織提起環境行政公益訴訟的起訴資格，有助于擴寬對環境違法行政行為進行監督的渠道，并有利于分擔檢察機關的訴訟壓力和政治壓力，形成社會權力監督行政權力的格局。

第二，有助于借助司法實現社會治理的目標。長期以來，雖然我國的環境事務一直由國家管理，在很大程度上保護了環境權益，體現了國家治理環境的決心，但隨著環保問題的覆蓋面越來越廣泛，事務越來越煩瑣，國家也面臨著管理、財政等方面的壓力。因此，國家在決策層面逐漸確認了社會治理體系的地位，突出了社會組織在社會治理中發揮的作用。

黨的十八屆三中全會第一次以正式的文件提出“社會治理”的命題，明確了不同社會主體之間的多向互動關系。而后黨的十八屆四中全會提出了“要加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展”的重要舉措[15]，突出了社會組織在社會治理中的重要作用，有效推動了我國社會治理體系的不斷完善。黨的十九大更是提出了社會組織在社會治理中的優勢，強調要發揮出社會組織的作用，打造“共建、共治、共享”的社會治理格局[16]。2020 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳更是印發了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，指出要動員社會公眾共同參與環境治理，并將“堅持多方共治”作為一條基本原則，強化社會監督。但目前我國的環境治理體系還不足以構成良性互動的模式，現代化的環境治理體系不僅需要政府與社會共治，也需要賦予公眾借助司法參與共治的權利。

社會組織參與環境行政公益訴訟，對環境行政行為進行司法監督，不僅有利于拓寬社會治理的途徑和方式、分擔政治壓力，還是促進社會治理現代化的關鍵所在。為此，需要構建公眾參與環境行政公益訴訟的程序和制度，引入社會力量，借助司法整合多方資源，實現社會治理目標。

（二）完善我國環境行政公益訴訟制度配套規定

現階段，我國仍未將其他社會主體的參與作為一項重要的監督舉措體現在環境行政公益訴訟制度中，文章建議逐步完善制度設計，為公眾參與環境行政公益訴訟制度提供路徑。

第一，賦予社會組織提起環境行政公益訴訟的原告資格。從環境民主的角度來講，公共領域的環境利益是每個公民都應該享有的環境福祉，其關系著每一個公民的切身利益。但由于我國公民環境權基礎薄弱，個體的訴訟能力不足，又考慮到公益訴訟“利他主義”的屬性與私益訴訟的“利己主義”屬性具有一定的沖突，我國公民一直未能在環境公益訴訟制度上發揮主體之力。因此，在我國目前的環境公益訴訟制度中，公民作為起訴主體的機制設立仍比較困難，任重而道遠。

但是在我國環境民事公益訴訟的司法實踐中，環保社會組織的訴訟能力發揮明顯。相較于個體訴訟能力不足的公民而言，環保社會組織在環境治理模式中更具有優越性，且環保社會組織的起訴主體資格已經在眾多國家得到了支持并在實踐中發展，如德國的團體性環境公益訴訟等。首先，從長遠來看，我國對起訴主體的限制不應成為制約環境行政公益訴訟制度發展的桎梏，應將環保社會組織納為適格主體，逐步放寬起訴主體的范圍，以實現訴訟效益最大化。同時，借鑒國外對環保組織條件限制，增加信用資質等實質性準入標準。其次，政府應減少對環保社會組織的干預，改變管理模式，并且明確對環保社會組織的激勵政策，實現環保社會組織之間優質競爭，相互合作，取長補短的良好格局。此外，還應充分挖掘環保社會組織的潛能，使檢察機關與環保社會組織銜接配合，確保環境行政行為得到有效監督。

第二，完善環境行政公益訴訟的訴前程序。訴前程序因其過濾作用發揮著獨立的程序價值。完善訴前程序既有利于更好地節約司法資源，也有利于緩解檢察機關在“國家化”情形下的政治壓力。因此，無論是2015 年最高檢發布的《實施辦法》還是2017 年的《行政訴訟法》都規定了訴前程序這一必經環節，規范了檢察機關在案件獲取及檢察建議等方面的職責。《人民檢察院公益訴訟辦案規則》更是對訴前程序進行了完善，不僅拓展了案件線索來源渠道，也新設了磋商制度，賦予了檢察機關相對靈活的辦案方式，加強了效率與效果的雙重作用。與此同時，多樣化的案件來源渠道也使得線索信息繁雜冗多，應當健全線索來源的聯動機制和創新網格化的管理模式，對案件進行系統分類和風險評估，合理地分配司法資源。

此外，當環保社會組織作為環境行政公益訴訟原告時，也可以向違法作為或者不作為的行政機關發出訴前履職建議，給予涉嫌未依法作出行政行為的環保行政機關自行糾正或履行行政執法行為的機會。例如德國《環境損害法》規定環保團體應先向環境行政部門提出履行環保職責的請求，只有在環保行政部門怠于履行或者對環保行政部門的處理不服時，環保團體才可以向法院提起環境行政公益訴訟。這一規則設計有利于擴寬訴前監督的途徑，同時節約環保社會組織的訴訟成本及法院的司法資源。

第三，完善訴中機制，增設公眾參與方式。在現階段的訴訟程序中，可以增加環保社會組織和檢察機關之間的證據互通機制[17]。檢察機關得益于其法律監督機關的職能地位，在調查取證和組織鑒定方面具有顯著的優勢。而環保社會組織基于其分布的廣泛性和活動的靈活性等優勢，在案件信息的搜集方面也更為方便。但實踐中雙方并未形成互補的證據溝通模式，僅由檢察機關單打獨斗無疑會消耗大量的檢察資源。因此可以使環保社會組織介入，從而發揮環保社會組織在調查取證方面的優勢，構建證據互通機制，對雙方的優勢資源進行整合。

在構建環保社會組織的起訴程序中，一方面可以借鑒環境民事公益訴訟中支持起訴的制度安排，增強對環保社會組織提起訴訟方面的保障。另一方面也可以設置不同于檢察機關提起環境行政公益訴訟的舉證規則，降低舉證難度，從制度層面推動社會權利與公權力之間的互助，實現多元化的環境行政公益訴訟模式。

第四，加強訴后社會監督。在環境行政公益訴訟領域，單一的起訴主體更是加劇了司法資源的供需矛盾。有限的檢察資源使檢察機關無法做到時時跟進和事事跟進，很容易出現監督盲點，導致審判后仍存在環境違法行為未得到實質糾正的現象。因此在訴后程序中可以引入環保社會組織的監督力量，探索環保社會組織與檢察機關的合作監督模式，加強訴后社會監督，有助于彌補檢察監督和法院監督的不力或不足，從實質上監督環保行政機關依法履行法定環保職責。

最后，在社會組織提起環境行政公益訴訟的判決執行中，也可以借鑒域外的經驗設置與和解機制。在域外的法治經驗中，美國、德國、印度等國家都設置了一定的和解程序。例如，在美國，原告可以與行政機關達成和解協議，由法院簽發同意令，支持雙方和解[18]；德國還配有專門的調解法官主持調解程序；而印度更加強調協商合作，通過各方共同參與、表達尋求最優方案。因此，在環保社會組織以起訴主體身份之后，可以增設環保社會組織與違法行政機關之間的和解機制，增強環保社會組織與行政機關的溝通和協商，推動民主政府和陽光政府的建設，從而解決行政執法的困境，達到共商共益的效果。

四、結 語

為保證普遍性的環境公益能夠得到及時、有效的救濟，督促環境行政執法，我國確立了以檢察機關為起訴主體的環境行政公益訴訟制度，并在實踐中取得了階段性進展。但該制度在發展過程中形成了“國家化”的訴訟格局，不僅影響了檢察機關的訴訟效果，也擠占了公眾在該制度中的參與空間，使公眾難以借助司法的力量監督環境行政執法行為。因此，在完善我國現有環境行政公益訴訟制度的同時，應通過規則設計，賦予公眾在環境行政公益訴訟中的參與資格和機會，以推動我國環境行政公益訴訟多元化發展，促使我國環境治理目標的實現。