鄉村積分治理的生成邏輯、運行機制與實踐啟示
——基于陜西省L村的案例研究

楊 益，李志超，王澤潤

（1.延安大學 經濟與管理學院，陜西 延安 716000；2.西北大學 經濟管理學院，陜西 西安 710127）

0 引言

創新社會治理機制是推進國家治理現代化的內在要求。相對于傳統村莊公共服務供給的碎片化治理［1］，新時期鄉村治理需要創新社會治理機制，引導鄉村集體激發內生動力，增強人民群眾的公共價值，提升治理格局和績效，實現從傳統向現代的轉變。當前隨著社會的變遷與發展，鄉村形態上具有混合性、階段性以及復雜性等多種特征，鄉村治理上也面臨治理目標與治理需求存在張力、策略性應對突出與彈性治理鮮明等多重樣態［2］。中共中央、國務院印發的《關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中明確提出“推廣積分制等治理方式，有效發揮村規民約、家庭家教家風作用”。這既是國家推進鄉村治理現代化的重要指導，也是對創新驅動下鄉村社會治理實踐方式的深化。

目前，我國學者針對創新鄉村治理模式和提升基層治理績效的實踐展開了較為深入的研究，主要從2個方面進行探討：一是基于創新驅動對鄉村治理模式的探索研究，理論界普遍關注新時期信息技術對鄉村治理的驅動力量，基于數字化嵌入鄉村治理，研究者分別從互聯網+基層治理［3］、智慧農村［4］、大數據嵌入治理［5］等角度提出通過賦予鄉村現代化的信息技術手段助推社會治理；二是基于實踐對不同鄉村治理模式的理論探討，王曉莉［6］基于全國范圍創新鄉村社會治理典型案例的比較分析，梳理出新時期創新鄉村社會治理的時代背景、界面優勢以及路徑特征；鄭永蘭等［7］以區域建設平臺為例，進一步探討了技術賦能下的鄉村治理成效、困境以及優化路徑；周俊等［8］探討了基于創新驅動下的政府、市場和社會互利共贏的復合機制及其形成過程。

現有研究對創新驅動下的鄉村治理已有較多的理論探索，但許多成果更側重于強調技術和數字化等現代技術的硬性嵌入，而缺乏對鄉村治理內在秩序的深刻探索。村莊作為村民的生活空間和共同價值的集合體，需要多元主體的協作和治理要素的交互嵌入，從而激活和引導農民主體的積極性，并通過構建長效的治理機制，實現治理的常態化。也有研究從整體性出發，探析了創新治理下的實踐邏輯和路徑，但卻忽略了對中西部鄉村治理機制的實踐探索和該模式背后的理論支撐。鑒于此，本文以陜西省Y區L村積分治理模式為考察點，采用案例分析方法探討鄉村積分治理的實踐模式、生成邏輯與運行機制以及其中蘊含的實踐啟示。

1 L村積分治理的實踐探索

L村位于陜西省北部，屬于典型的西部行政村落，距城區48 km，土地總面積7.3 km2，其中耕地面積占24%，林地面積占34%。L村有388戶村民，共1133人，其中黨員38名。同其他變遷中的農村社會相同，人口空心化、集體經濟空殼村、人口老齡化以及經濟發展落后等是L村存在的主要問題。此外，基層治理組織權威弱化，村集體意識逐步喪失，鄉村治理的困境明顯。

2020年12月與2021年4、5、11月，筆者與研究團隊分批多次進入L村進行實地調研，著重關注了當地的農村治理問題，并對部分村民和村干部開展了調研訪談，獲得了一手資料。自2017年Y區實施農村集體產權制度改革以來，認真貫徹落實中央和省委關于深化農村改革的決策部署，號召全面提升鄉村治理，創新鄉村治理方式，構建治理新格局。L村按照區委、區政府要求，及時修訂了村規民約，建設完善了農村基礎設施，成立了愛心超市，探索出適宜當地的“113+”鄉村積分治理模式。通過搭建1個運行平臺，設計1項積分制度，實現3項治理內容，并拓展至多個領域，將善行義舉、集體公益、環境衛生等均納入積分范圍，形成了創新治理的新格局。目前，L村的治理成效卓著，獲得了各界的高度認可。

1.1 一個平臺：治理基礎

L村鄉村積分治理的載體是愛心超市，它是村民兌換積分的平臺，是積分治理的基礎。愛心超市的硬件建設和人員職責、管理制度等軟環境建設為積分制的運作構建了治理基礎。由于基層組織的治理功能長期缺位，以及個體對行政規劃的不信任，留守的老一輩村民更加現實，對村莊公共服務口號式的宣傳表現出漠視的態度，更傾向于看得見摸得著的實在利益。根據對L村村干部的訪談發現，積分制在建立初期難以調動廣大群眾的積極性，因為在他們看來那張印有積分規則的紙張跟街上的專治牛皮癬、超市大酬賓的廣告毫無差別，即使有人成功兌換后，愛心超市受到的關注也僅僅局限在貨品本身，他們對積分規則根本不感興趣。愛心超市的物品不對外進行出售，只能通過積分進行兌換，這為鄉村積分治理建立了實踐基礎。

1.2 一項制度：機制核心

鄉村積分制的核心是積分管理制度，也是治理現代化背景下針對區域鄉村治理的關鍵舉措。相對于僅依靠人際關系和信任情感來促進群眾的集體參與意愿，對于政策和制度的信任則更加重要［9］。L村的“積分規則”涉及生態、產業、文化、組織和人才5個方面，通過激勵村民從小事做起，主動投入到公共服務、基層治理和村民村風等建設工作中。通過修改村規民約，使新的村規與愛心超市積分規則相一致，內容更符合村情需求，具有更強的可操作性，主要內容與文明戶、星級戶的評定掛鉤，與產權制度改革掛鉤。同時，為每一戶訂本編號，根據每戶的積分情況進行月度排名。積分機制的目的是以分數為激勵，從“掃雪”“參會”“撿煙頭”等小事入手，讓全體村民參與村莊治理，進而使得參與村莊治理獲得積分的意識內化于人心，最終使積分機制成為一種道德治理機制，形成群眾參與和要素協同的現代化治理模式。

1.3 三項內容：主要績效

積分治理機制在實踐過程中主要從公共服務、基層治理和村民村風等3項內容助推鄉村治理。

（1）鄉村公共性的重塑。羅興佐［2］提出在當前的過渡性農村社會中，村民之間的交往既包含熟人社會的特征，又缺乏公共生產的能力，村莊缺少一定的公共性規則，整體表現出“原子化”的“半熟人社會”狀態。L村通過積分管理的制定和實施推動了公共規則的重塑、公共服務的提供以及公共精神的培育。公共規則的重塑源于積分規則的制定符合村情的需求，通過結合村規民約簡潔明了地給予評判，在實際的積分規則運行中也逐漸獲得了群眾的共識和認可。在積分管理實施過程中，村民廣泛參與了環境衛生和善行義舉等集體活動和事業，激發了村民的積極性，在提供公共服務的同時也培育了村民的公共意識和氛圍。

（2）基層治理的強化。積分治理通過塑造基層組織威信，采用多元協同參與的治理格局，顯著增強了基層治理能力。針對農村治理無效和發展無序的困難，L村利用“積分制”將村民的日常表現悉數記錄并轉化為積分，不但提升了基層組織的治理能力，還促進了村莊的發展。在村干部訪談中深刻體會到現在前一夜下雪，第二天早上的馬路上、村干道、主巷道就會被清理干凈，村民的自主性得到了有效的提升。

（3）內生動力的培育。梁漱溟［10］在《鄉村建設理論》中著重強調了人的教育問題，認為鄉村問題的解決，第一是要靠鄉村人為。對當前處于中西部地區“原子化”過渡形態的鄉村社會結構而言，積分治理通過小事帶動村風，形成共同參與和協同治理的格局，有效激發了村民的內生動力和榮譽感。例如扶貧機制問題，L村將扶貧物資與積分制相結合，將物資按照價值折算成贈予分，貧困戶想要得到慰問品就必須通過“十項積分規則”得到10分并維持1年，逐步做到與其他群眾相同，人人平等。這項舉措一方面激發了貧困戶的勞動積極性，解決了灌輸性扶貧問題，做到了扶貧先扶志；另一方面避免了非貧困戶的相對剝奪感、貧困戶的方向缺失感和鄉村治理中社會信任的差序格局及其再生產［11］，體現了積分治理的公平正義。

1.4 多個領域：多元拓展

積分治理的目標和重點不在于物質獎勵，更重要的是將村莊的治理主動權賦予村民，使他們轉變成集體活動的主要參與者、公共服務的最大受益者和治理績效的最終評審者。當積分治理的作用逐漸顯現的時候，積分規則通過靈活調整和不斷完善，其治理范圍勢必會逐步向多元化拓展。L村在積分治理中，逐步將積分規則嵌入扶貧就業、集體經濟和環境衛生等領域，進而打造出愛心系列平臺，建設愛心學堂和愛心互助會等村民參與平臺。繼而根據社會需求，利用基礎平臺開發多領域合作，激發村民通過勞動改變習慣、改變生活的意識，認同勤勞致富、協同治理的基本理念。源于積分治理的可持續性探索，L村利用產權改革和扶貧產業項目發展，帶動積分治理的發展模式，把愛心超市打造成一個典型平臺，逐步將全村的公益事業、集體經濟、農戶農副產品銷售、村民村風和黨員建設等事項一并納入到愛心超市管理，將積分治理向多元領域拓展。根據訪談中村干部的描述，“愛心超市建立以來，村域環境不再臟亂差，基層組織的威信也得到了提升，村里的風氣明顯好轉，過去比的是票子，現在比的是誰家和睦孝順、誰家家風文明”?；趷坌某械姆e分管理村莊治理模式為鄉村振興激發出內生動力并打開了新的突破口，治理效能得到了有效提升。

2 L村積分治理的生成邏輯與運行機制

創新基層社會治理體制機制是國家推進治理現代化的重要方式。源于創新實踐，因地制宜的積分制是推進鄉村治理能力提升的有效措施，通過“小積分”賦能“大治理”，凸顯了群眾的主體參與地位，激發了村民的內生動力，使積分治理成為區域村莊凝心聚力、解決治理問題的突破口。積分治理作為完善社會治理理念下的基層治理模式創新，需要進一步探討其生成邏輯和實踐中的運行機制。

2.1 生成邏輯

里格斯［12］在《行政生態學》中提出，行政生態是指影響行政系統的內外因素，其著重探討行政系統內外因素的互動關系進而分析其如何適應環境。顯然，從政治生態視角出發，鄉村場域下積分治理機制的生成和運作需要搭建適應外部環境的行政生態系統，以適應當前農業社會過渡型轉變中新的治理結構和機制。基于L村的治理實踐，積分治理的生成需要政府政策和思想引導支持、機制存續和發展的利益協調以及持續發力的公共價值追求。

2.1.1 行政引導：多元主體參與 鄉村社會治理最大的難題是基層組織如何在村民自治和農村秩序的維持中引導私人化、分散化的多元主體參與進來。一方面，基層黨組織和村委會是聯結行政體系和鄉村社會的紐帶，其治理結構既屬于國家行政體系，又屬于鄉村社會，村干部既有作為政府代理人又有作為鄉村代理人以及理性個體的三重身份［13］。在村民自治和農村秩序的維持中，當處于政府、鄉村、個體3個利益的交互界面中的村干部表現出專注政治任務和謀取個人利益的現象時，容易造成鄉村治理主體和基層治理組織的情感割裂，使得基層組織喪失對多元主體參與的引導。另一方面，源于“原子化”村莊村民私人化和分散化的行為邏輯以及現階段區域村莊中村民的生活習慣的惰性和長期性，若通過由下及上的行政生態去改變既不現實也不可靠，改變村民的集體習慣和行為必須進行積極的行政引導。一是重塑基層治理組織，塑造鄉村治理團體的公共權威；二是明確現實問題，形成村民作為主體參與的思想意識。L村在積分治理實踐過程中通過村支部發揮黨組織核心領導作用，融入鄉村社會，轉變“任務”為“引導”，增強主體的參與感。“群眾想要的鄉村基層不一定有，鄉村基層能提供的群眾不一定想要”，這一現象表明在積分治理設計過程中基層組織需要轉換思想，引導主體參與，協商治理，凝聚集體活力，共同構建創新治理機制的基礎。

2.1.2 利益協調：激發群體動力 鄉村社會治理的實踐需要集體利益和個體利益的嵌入，進而滿足多元主體之間的價值訴求，激發群體的動力，而利益協調機制在構建和生成積分規則中承擔了重要的保障作用。在日常秩序和生活的維持下，傳統鄉村社會中普遍奉行的是“差序格局”下的“人情”原則，但隨著鄉村社會的變遷和推進現代社會的“理性原則”，鄉村社會逐步演變為“差序格局的理性化”［14］，利益取向正成為鄉村社會治理的重要原則。通過對L村村干部的訪談也說明了利益的激勵效果顯著，據他們反映，“當天有4個老鄉過來兌換，初期可兌換種類較少，主要是洗漱用品，對照標出來的積分，兌換了香皂、洗衣粉、洗發水，每個人都笑得合不攏嘴，臉上大大地寫著‘滿足’二字”。利益激勵機制是積分治理形成的關鍵抓手。此外，在利益的嵌入過程中，利益協調也體現著鄉村社會對整體公平信念的追求。在L村積分實踐當中，一是以積分兌換獲取相應價值的物品，全員參與；二是將貧困戶所得補助納入積分制；三是積分“有加有減”，實行干得多拿得多和區域劃分制分配治理，這既是利益協調機制下激勵性和分配性的體現，又是對鄉村社會整體公平感的回應。在鄉村社會中，難以尋找到合理表達村民主體利益需求的組織和機制，而利益協調機制通過協調利益分配和整合多元主體的利益訴求，是生成積分管理和組織存續發展的關鍵。

2.1.3 公共價值：重塑規則保障 公共價值概念源于《創造公共價值：公共部門的戰略管理》［15］，是公共部門管理的目的，后繼者將其應用到治理研究中，進而提出公共價值是所有公民對管理政策期待的集合及其所取得的效應，而服務、結果和信任是形成效應的關鍵要素［16］。嵌入鄉村治理領域，公共價值體現了村民對基層治理結構和機制的追求與期望。但后鄉土社會公共性的弱化和熟人社會的解體［17］，導致村莊規則無法得到支撐，村民對治理組織的期待和效用并未得到回饋。積分規則的形成就相當于一套道德行為規則，村民在其中既是參與者，又是受益者。通過衡量標準，“積分”的加減激勵先進又鞭策后退，進而形成引導和培育規則意識和公共意識的制度環境。在L村干部訪談中談到，“積分制引導村民參與，群眾的訴求和意見干部可以聽到，干部也可以規制群眾，村民越來越信任政府，基層組織也越來越好地管理村子”。從服務、結果和信任3種要素出發，村民的公共價值訴求和重塑是推動積分治理持續發展的保障。

2.2 運行機制

創新體制機制推進鄉村治理成為關乎我國全方位發展的重大問題，如何在現階段農村社會變遷中形成一種協調關系有效、內生動力增強的良性治理機制進而提升治理格局，已經成為社會各界關注的焦點?；贚村積分治理實踐，本文以積分制為核心的評分考核機制創新農村基層治理，通過引導群眾參與，激發了村莊的內生活力，提升了基層治理格局。因此，有必要構建L村積分治理實踐的運行機制分析框架，探討積分實踐中的運行邏輯和路徑。

當前對于中國農村基層治理的分析與研究視角中，政治和經濟因素依然是重要的社會發展向度。在國家治理現代化目標和鄉村治理現實需求的境況下，作為政治要素的基層治理組織和經濟要素的集體經濟與村民主體三者之間形成相互促進、協同互利的治理運作網絡是創新鄉村社會治理機制的關鍵。基于創新驅動下L村形成的積分治理模式，本文搭建了一套運行機制分析框架，系統說明政府、經濟和群眾圍繞積分核心機制以“小積分”變“大治理”，共建共治共享提升治理格局的具體運作過程。

由圖1可知，L村積分治理運作模式的核心機制是由積分制度和愛心超市平臺相互作用建構，積分規則圍繞“十項事業”約束愛心超市平臺，愛心超市則支撐積分規則發揮作用?；鶎咏M織作為主導鄉村治理的代理人在積分模式的過程中接收群眾的反饋設計和制定積分規則，變命令式治理為引導式治理，變直接指揮為間接引導。利用集體經濟保障愛心超市資源，L村完善了積分治理下的可持續問題。積分治理下的群眾參與是整個系統的關鍵，一方面積分治理的核心就是通過激勵和引導群眾參與多元化的村莊事業治理，另一方面通過積分引導群眾參與也反映了積分制的治理績效，嵌入了對公共價值的期望和追求。通過積分制下群眾參與到公共服務、基層治理、村民村風以及多領域拓展中，催生了村莊的內生動力，激發了參與積極性和主動性，形成了長效治理的良性循環。

圖1 鄉村積分治理實踐運行機制分析的框架

3 L村積分治理的實踐啟示

帕累托［18］認為政治、經濟和社會情緒多重系統之間的互動以及衍生出的綜合系統合力促進了社會發展，而鄉村社會是我國最小的社會單位，其整體性的社會發展也必須要融合多方系統的創新治理機制來提升治理績效。相對于現代城市社會的單一型法理治理結構，現階段的鄉村社會則是融合了傳統型倫理道德、個人型權威魅力以及法理型治理的多種治理類型，更加需要變革治理系統，滿足治理需求。L村的積分治理實踐以積分規則和愛心超市實踐平臺為核心，基層組織通過積分引導進行治理，以行政引導、利益協調及公共價值的期望落實積分制度的常態化執行，并且以政治、經濟與社會秩序的多重互構來提升治理格局，以此激發農村內生動力，培育公共價值，形成長效治理機制，為鄉村長效治理模式提供了范本和啟示。

3.1 強化基層治理組織

基層組織仍然是當前主導和領導鄉村社會治理的政治載體。實現鄉村良性治理需要基層組織充分發揮自身的組織優勢、制度優勢和能力優勢整合鄉村治理資源轉化治理效能［19］。積分機制的建構需要基層組織思想、技術和制度支持的實踐環境，而L村積分實踐體現了基層組織在鄉村治理中的主導作用。一是組織規劃。從L村積分機制的發起到積分規則的制定再到積分治理的運行，基層組織貫穿于治理全過程，村干部擔任積分模式的管理者和協調者，組織規劃積分治理的各項工作。二是資源統籌。基層組織是政府與群眾的聯系者，也是統籌村莊資源和政府下放資源的主導者。L村基于愛心超市的延續性，將集體經濟、愛心系列領域嵌入積分治理，統籌村莊內外資源，保障了治理機制的長效運轉。三是引領帶動。L村積分治理實踐中基層組織化“包辦”為“引導”，初期通過黨員和干部帶動參與，以行動帶動了村民參與，強化積分制度的支持度和實踐性。由此可見，基層組織在治理過程中應貼合實際，發揮引領帶動作用，并聚焦于村莊的突出問題。

3.2 嵌入集體經濟保障

經濟保障是任何治理機制和模式形成的基礎，行為主義強調有個體的行為總是趨向于保證報酬的方式且會重復行為方式進而獲得相同利益。積分機制的運行依托于村莊集體經濟的保障?；贚村積分治理實踐，激發村民參與公共事業的積極性源自愛心超市的各類積分獎勵，群眾的物質利益取向顯著影響個體的勞動參與。村中老人普遍認識到“原來村里路邊到處是垃圾雜物，人們也不太注重環境衛生，垃圾隨手就扔，公益事業就靠幾個環衛工，自從有了積分制，大家的主動性越來越高，現在誰要是看見地上的垃圾就撿到垃圾桶里，然后通過積分到愛心超市兌換大米、油面和盆”。而僅僅依靠外部公益贊助的愛心超市缺乏延續性。L村基于產權制度改革，將集體經濟、農戶農副產品銷售納入愛心超市管理，為積分治理的延續嵌入了經濟基礎。由此說明，在基層治理中經濟驅動和保障是創新治理機制和解決矛盾的必要基礎。因此，集體產權制度改革，壯大集體經濟，形成產業經濟是延續積分治理的必由之路。

3.3 改進社會秩序規則

中國村莊治理中人的問題是首要問題，梁漱溟［10］提出中國自古以來的社會秩序賴以維持，不是武力而是教化，不在法律而在禮俗。盡管隨著鄉村社會的變遷和流動，特別對中西部而言，留守村莊的村民在農村生活場域中依然保留著傳統社會中互助合作和差序信任的秩序特征?；鶎由鐣卫韮H僅依靠法律和政策來規范和引導集體參與難以起到長效作用。對此，鄉村治理應重在協同內外資源、構筑治理共同體，發掘治理內生動力，內化社會秩序于治理過程，以此建構可持續的長效治理體系。L村村干部談到“積分制的實施相當于給了一個道德衡量標準，‘積分’的加減激勵村民參與活動，引導村民形成良好的行為和生活習慣”。通過激活和改進村莊社會秩序規則，進而約束村民和治理村莊事務，給予村莊治理組織服務和規制雙重職權［20］，達到農村治理格局的優化提升。