東北旅游協(xié)同發(fā)展的困境與突破：動能轉(zhuǎn)換視角

朱志勝 李朋波 常雯

“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要首次明確提出要“推動?xùn)|北振興取得新突破”，更好促進(jìn)“東中西部和東北地區(qū)2共同發(fā)展”。《東北全面振興“十四五”實(shí)施方案》則指出，要加快促進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換，培育壯大新動能，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域動力系統(tǒng)，打造引領(lǐng)東北高質(zhì)量振興的區(qū)域動力源。以上科學(xué)論斷不僅為東北全面振興提供了指引，而且更為實(shí)現(xiàn)東北地區(qū)協(xié)同發(fā)展指明了方向。加快推進(jìn)東北地區(qū)旅游協(xié)同發(fā)展，既是推動?xùn)|北全面振興的重要內(nèi)涵，同時也是旅游領(lǐng)域落實(shí)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的具體實(shí)踐。如何突破現(xiàn)行體制機(jī)制和資源要素等多重約束，在培育發(fā)展新動能中實(shí)現(xiàn)路徑突破，是促進(jìn)東北旅游協(xié)同發(fā)展的核心議題。

一、東北旅游協(xié)同發(fā)展的進(jìn)展與困境

東北地區(qū)地緣相近、文脈相通，地理、人文、歷史等方面的緊密相連為區(qū)域旅游協(xié)同發(fā)展提供了基礎(chǔ)。經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，現(xiàn)階段的東北旅游協(xié)同總體呈現(xiàn)出了高定位、寬領(lǐng)域、深層次和多形式的良好局面。第一，跨區(qū)域旅游合作平臺和協(xié)同機(jī)制逐漸形成。東北三省一區(qū)探索形成了“振興東北旅游合作聯(lián)盟”“東北文化旅游推廣聯(lián)盟”等區(qū)域合作機(jī)制，聯(lián)合成立了黑吉遼蒙文化和旅游行業(yè)信用監(jiān)管聯(lián)席會議制度，為跨區(qū)域旅游的深度協(xié)同奠定了制度基礎(chǔ)。第二，整合性的跨區(qū)域旅游產(chǎn)品不斷豐富。近年來，東北地區(qū)創(chuàng)新推出了諸如“關(guān)東風(fēng)情旅游帶”、避暑休閑度假“黃金三角”和霧凇冰雪溫泉“白金三角”精品旅游線路等一系列跨區(qū)域整合性產(chǎn)品，豐富了東北地區(qū)高品質(zhì)旅游產(chǎn)品供給。第三，跨區(qū)域旅游聯(lián)合營銷初見成效，三省一區(qū)聯(lián)合打造了“東北旅游新媒體峰會”“東北地區(qū)旅游交易大會”等營銷推廣與產(chǎn)業(yè)交流平臺，極大提升了區(qū)域旅游整體形象，擴(kuò)大了東北旅游的品牌影響力。第四，區(qū)域性行業(yè)與企業(yè)合作逐漸深入。目前，東北地區(qū)已經(jīng)形成了“東北旅游景區(qū)聯(lián)盟”“東北三省旅行社聯(lián)合會”“大東北旅游企業(yè)聯(lián)盟”等一批區(qū)域性行業(yè)合作組織。例如成立于2014年的東北旅游景區(qū)聯(lián)盟，是國內(nèi)首個跨省區(qū)域性景區(qū)協(xié)作組織，聯(lián)盟成員單位覆蓋了東北三省42家景區(qū)，致力于打造“大東北精品旅游帶”，已成為推動?xùn)|北旅游協(xié)同發(fā)展的重要牽引力量。

當(dāng)前，東北旅游協(xié)同進(jìn)入新發(fā)展階段，但長期固有的體制機(jī)制、利益分配、合作基礎(chǔ)等關(guān)鍵性難題仍舊是制約旅游協(xié)同走向深入的突出矛盾。一是協(xié)同推進(jìn)主體模糊，體制機(jī)制建設(shè)縱深不足。政府仍是推動?xùn)|北旅游協(xié)同發(fā)展的主導(dǎo)力量，市場與社會力量介入不深，形式上仍局限于戰(zhàn)略聯(lián)盟、聯(lián)席會議和框架協(xié)議等。區(qū)域市場分割和行政壁壘依然突出，尤其在區(qū)域旅游總體規(guī)劃以及涉旅資源要素重組等核心問題上依舊沒能突破本位主義困境，項目協(xié)作難以實(shí)質(zhì)性落地。二是利益分配機(jī)制缺失，長效利益聯(lián)結(jié)機(jī)制缺位。目前，東北旅游協(xié)同缺少有效的利益補(bǔ)償與約束機(jī)制，無法形成穩(wěn)固的發(fā)展共同體和利益共同體，難以支撐長期穩(wěn)定的合作開發(fā)關(guān)系。三是區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)薄弱，要素集聚輻射功能受限。東北各地的發(fā)展基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢差異較大，區(qū)域旅游經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較弱，且受制于交通網(wǎng)絡(luò)和信息聯(lián)通等約束，區(qū)域中心城市對外圍地區(qū)的輻射帶動作用相對有限。四是區(qū)域同質(zhì)競爭嚴(yán)重，統(tǒng)一品牌形象建設(shè)不足。東北旅游資源互補(bǔ)性較差，低層次重復(fù)建設(shè)與同質(zhì)競爭問題突出，旅游產(chǎn)品形態(tài)單一，過度依賴冰雪旅游、觀光旅游等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)品，抗風(fēng)險能力較弱，統(tǒng)一的區(qū)域旅游品牌尚未形成，旅游營銷協(xié)同機(jī)制仍需深化，品牌疊加效應(yīng)有待釋放。

二、東北旅游協(xié)同發(fā)展的思路與方向

東北旅游協(xié)同發(fā)展困境的本質(zhì)是區(qū)域旅游發(fā)展的空間不平衡不充分問題，究其原因，歸根結(jié)底是源于不同地區(qū)旅游發(fā)展動能的強(qiáng)弱差異與轉(zhuǎn)換快慢。新發(fā)展階段深入推進(jìn)東北旅游協(xié)同發(fā)展的兩大核心任務(wù)在于增強(qiáng)旅游綜合發(fā)展能力與提升旅游協(xié)同發(fā)展水平，關(guān)鍵是培育發(fā)展內(nèi)生動能，突出供給創(chuàng)新、需求引領(lǐng)與環(huán)境支撐的有效協(xié)同，在培育壯大新動能中實(shí)現(xiàn)旅游協(xié)同向縱深推進(jìn)。具體到推進(jìn)方向上，東北旅游協(xié)同發(fā)展亟須推動協(xié)同主體從行政單向主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府與市場關(guān)系的深層改革，協(xié)同方式從松散聯(lián)盟轉(zhuǎn)向規(guī)范組織，協(xié)同路徑由供給側(cè)單向協(xié)同轉(zhuǎn)向供需兩側(cè)同步協(xié)同，協(xié)同空間由點(diǎn)狀中心轉(zhuǎn)向帶狀多核相互支撐，協(xié)同對象由單節(jié)點(diǎn)建設(shè)轉(zhuǎn)向點(diǎn)軸面式融合發(fā)展，形成共商共建共享共治的協(xié)同發(fā)展格局，開拓優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的旅游協(xié)同新局面。

推動?xùn)|北旅游協(xié)同深化，現(xiàn)階段尤其還需辯證地處理好政府與市場、供給與需求、公平與效率、整體與局部等4對重要關(guān)系。一是理順政府與市場的關(guān)系。注重發(fā)揮政府戰(zhàn)略先導(dǎo)和投入先行功能，堅持市場在涉旅資源配置中的決定性作用，引導(dǎo)市場和社會力量深入?yún)⑴c，發(fā)揮多元主體聯(lián)動效應(yīng)。二是統(tǒng)籌供給與需求的關(guān)系。推進(jìn)區(qū)域旅游協(xié)同需有序協(xié)調(diào)供需兩側(cè)關(guān)系，鞏固供給側(cè)制度、產(chǎn)業(yè)與要素協(xié)同優(yōu)勢，加快需求側(cè)消費(fèi)、投資與開放協(xié)同建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高水平的供需平衡。三是平衡公平與效率的關(guān)系。推動旅游協(xié)同必然涉及產(chǎn)業(yè)資源要素的跨行政區(qū)整合與重組，需要調(diào)節(jié)區(qū)域間和主體間的利益分配能力，縮小優(yōu)勢地區(qū)與落后地區(qū)的利益落差，追求正和博弈而非零和博弈。四是協(xié)調(diào)整體與局部的關(guān)系。深刻認(rèn)識和挖掘東北旅游的比較優(yōu)勢，協(xié)調(diào)好東北區(qū)域內(nèi)部的定位互補(bǔ)與功能分區(qū)，同時，加強(qiáng)東北地區(qū)與東北亞、京津冀等區(qū)域間的旅游合作與協(xié)同。

三、東北旅游協(xié)同發(fā)展的策略與路徑

培育發(fā)展東北旅游深度協(xié)同的內(nèi)生動能，重在加快形成統(tǒng)籌有力、競爭有序、共建共享、深度融合的協(xié)同發(fā)展新機(jī)制，通過供給側(cè)、需求側(cè)和環(huán)境端的協(xié)同改革與創(chuàng)新發(fā)展，推動?xùn)|北旅游在高質(zhì)量發(fā)展中走向深度協(xié)同。

第一，激發(fā)供給動能，改革創(chuàng)新制度供給、產(chǎn)品供給與要素供給。一是做實(shí)旅游聯(lián)席會議制度和合作聯(lián)盟，形成常態(tài)化合作交流機(jī)制，啟動編制《東北旅游協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》，明確東北三省一區(qū)參與旅游協(xié)同合作的具體規(guī)則，設(shè)立利益補(bǔ)償和監(jiān)督約束機(jī)制，打造互利共贏的長效利益共同體。二是做大做強(qiáng)做優(yōu)冰雪旅游特色，推出區(qū)域統(tǒng)一的冬季冰雪和夏季避暑休閑旅游品牌。借助技術(shù)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，開發(fā)高品質(zhì)、多樣化、多層次和有特色的新型旅游產(chǎn)品。三是依托東北高校的優(yōu)質(zhì)旅游教育資源，構(gòu)建旅游專門人才培育平臺，創(chuàng)新高端旅游人才開放政策，加快引進(jìn)培育創(chuàng)新型、技能型、實(shí)戰(zhàn)型人才，形成多層次旅游專業(yè)人才梯隊，為更深層次的旅游協(xié)同發(fā)展提供人才支持。

第二，釋放需求動能，持續(xù)推動消費(fèi)升級、投資優(yōu)化與擴(kuò)大開放。一是高質(zhì)量發(fā)展是旅游深度協(xié)同的基礎(chǔ)，消費(fèi)升級、消費(fèi)分級和消費(fèi)下沉激發(fā)了更加充分和更高質(zhì)量的旅游需求，吸引更多的市場主體和資源要素進(jìn)入市場，促成需求與供給的內(nèi)在良性循環(huán)與動態(tài)平衡。二是探索建立東北旅游產(chǎn)權(quán)交易中心，支持旅游資產(chǎn)證券化，擴(kuò)大和引導(dǎo)各類產(chǎn)業(yè)基金投資涉旅產(chǎn)業(yè)，推廣政府和社會資本合作模式，搭建規(guī)范、統(tǒng)一和高效的旅游資源要素交易和旅游投融資服務(wù)的平臺。三是強(qiáng)化區(qū)域國際旅游合作，面向東北亞國家擴(kuò)大旅游開放，加快推進(jìn)沿邊開放旅游大通道，培育東北亞旅游合作圈，提升東北亞旅游目的地品牌，以旅游“外循環(huán)”反哺“內(nèi)循環(huán)”，在參與國際合作中深化旅游協(xié)同。

第三，引導(dǎo)環(huán)境動能，全面提升交通網(wǎng)絡(luò)、公共服務(wù)與營商環(huán)境。一是構(gòu)筑東北三省一區(qū)交通互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)，加快交通一體化進(jìn)程，提升旅游交通可達(dá)性，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)消費(fèi)客流與涉旅資源的雙向流動和有序循環(huán)。二是推進(jìn)三地涉旅公共服務(wù)共建共享，創(chuàng)新旅游公共服務(wù)供給方式，借助數(shù)字技術(shù)突破優(yōu)質(zhì)涉旅要素資源的時空壁壘，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)產(chǎn)品深度下沉，實(shí)現(xiàn)更高和更寬層次的跨區(qū)域旅游協(xié)同。三是持續(xù)優(yōu)化旅游市場營商環(huán)境，激活微觀市場主體活力，培育和壯大市場主體，促進(jìn)涉旅資源要素集聚。

（第一作者系該院副教授，第二作者系該院教授、通訊作者，第三作者系該院副院長、副教授；收稿日期：2023-02-20）