土地儲備成本控制問題及對策

辛宇 張開亮 劉媛

土地儲備制度是指將未開發利用的土地納入統一管理，依法有償使用。目前，我國土地儲備取得顯著成效，促進了城鄉社會及經濟發展。但由于起步晚和市場化水平不高，土地儲備存在管理和經營水平低、成本高、計劃編制不健全等問題，影響了效率和質量，阻礙了城市建設。因此，需要采取有效策略，強化成本控制和管理，提高資金利用率，促進土地儲備健康良性發展。

一、土地儲備成本的構成與特點

（一）土地儲備成本的構成

土地儲備成本是指政府為開發和建設未來項目而進行的土地儲備行為所需支付的相關成本。土地儲備成本的構成如下：土地收購成本。土地收購成本是指政府在購買土地時需要支付的一系列費用，不僅包括直接費用，如土地購買款、土地過戶費等，還包括間接費用，如土地勘測、評估等各種費用。這些費用的多少和支付方式都會影響土地收購成本。因此，土地收購成本需要在土地收購前進行全面的考慮和規劃，以保證土地收購的經濟效益和可持續發展能力；土地開發成本。土地開發成本是土地開發過程中需要投入的各項費用的總和，包括直接費用和間接費用。在進行土地開發項目投資決策時，需要全面考慮土地開發成本，并對其進行細致的分析和計算，以保證項目的經濟效益和可持續發展能力；土地使用成本。土地使用成本是指在土地儲備期間需要支付的費用。如果土地使用權是通過出讓的方式獲得的，需要支付土地使用權出讓金。此外，還需要支付土地增值稅等相關稅費；土地維護成本。土地維護成本是指在土地使用過程中，為了保持土地使用價值和正常經營活動而進行的各種維修和修繕所需費用的總和。具體來說，土地維護成本包括土地保潔費用、綠化維護費用、道路與設施維修費用、安保費用、管理費用；其他成本。土地儲備成本還包括其他一些費用，例如土地評估費、征地補償費等。

（二）土地儲備成本的特點

土地儲備成本受土地收儲過程中不同環節的影響，并呈現差異化特點。土地儲備制度是指各級人民政府將閑置或未完全開發利用的國有土地納入統一管理，依法有償使用。根據土地存儲的不同階段特點可歸納為以下幾個方面：第一，密集性。隨著城市建設和發展過程中對土地需求量的不斷增加，土地儲備需要占用大量資金來保障儲備項目實施。土地儲備成本需要大量運行資金，各開發階段均投入了一定成本，因此，土地儲備資金呈現出一定的密集性；從整體上來看，我國各省之間的城市面積與人口規模存在差異，導致各地區土地儲備成本呈現差異性特點；第二，不確定性。考慮到以土地為對象的一級開發，有必要根據土地的性質進行使用計劃，實施差異化開發，從而使土地儲備的費用存在著強烈的不確定性；第三，多義性。受到土地開發模式的影響，土地儲備呈現出某種多義性；第四，成本的可控性。土地在發展過程中，由于人們對于土地資源的要求各不相同，各項建設資金將向社會開放，對土地開發成本，可根據開發項目計算費用，所以土地儲備成本是可控的；第五，區位性強。我國幅員遼闊，不同省份進行土地資源管理，受地方經濟發展狀況和氣候的影響，由此而形成的土地儲備成本還存在著地域性問題。

二、土地儲備成本控制的重要性

（一）有利于土地使用權出讓效益最大化

國有土地使用權出讓制度是我國政府調節土地市場和房地產市場供求關系，增加地方政府財政收入的一項有效手段。在這一制度中，依法科學地確定出讓起始價是一個重要的環節，能夠合理地反映國有土地使用權的資產價值，有效地防止國有土地使用權資產的流失。土地儲備成本對出讓起始價的確定有直接的影響，因此加強對土地儲備成本的控制對于實現土地使用權出讓的最大化效益至關重要。在確定出讓起始價時，必須遵守出讓起始價不得低于出讓地塊成本，不得低于地塊基準地價的原則。因此，加強土地儲備成本的控制有助于確保出讓起始價的合理制定，最大限度地實現土地使用權出讓的效益。

（二）有利于土地儲備項目的投融資決策

土地儲備項目的成本是土地儲備投資和融資決策必不可少的先決條件。只有當土地儲備項目的預期收益能夠覆蓋儲備成本時，才能證明土地儲備投資具有經濟價值。土地儲備成本控制是政府土地儲備投資決策的重要保障機制。由于土地儲備項目需要大量資金，目前，財政資金是解決資金來源的重要途徑。在確定資金規模時，必須以土地儲備項目預算成本高低為基準，并采用土地儲備成本控制來確保合理資金需求。加強土地儲備成本控制顯得尤為重要，因為過度的資金需求會導致資金閑置浪費，增加經營風險；而不足的資金則會影響項目的正常開展。因此，通過加強土地儲備成本控制，才能夠合理確定土地儲備項目的資金需求規模，避免資金浪費和經營風險，最大限度地實現土地儲備的經濟效益。

三、土地儲備成本控制存在的問題

（一）缺乏有效的內部成本控制機制

在土地儲備工作開始之前，土地儲備中心會對有關的工作內容和工作流程展開研究，但是這些研究的內容基本都是圍繞收益來展開的，卻忽略了相關實施方案，這就造成了在項目被批準之后，有關的實施方案不清晰，也就沒有辦法做到對實施過程進行動態的監控，使得土地儲備的管理工作很難真正發揮實際作用。從實質上來說，土地儲備機構是國家事業單位，它在對土地儲備考核方面和對其人員的職務待遇實行分離管理的方式。它將政務目標的實施成果作為行政管理績效考核的主要指標，導致績效考評指標與土地成本管理的目標不夠一致。特別是缺乏有效的土地儲備基金預算管理機制，致使無法有效利用財政撥付的資金。綜上，目前我國的土地儲備機構在成本控制上還存在著諸多缺陷，加之缺乏相應的評估體系，使得其在對土地儲備資金的管理上還不夠完善。

（二）成本責任主體不明確

在土地儲備成本控制體系中存在土地儲備機構、政府部門、土地儲備項目三級成本控制體系。地方政府有關部門在成本管理中，主要發揮著監管的作用，在成本控制的前期，他們會對成本計劃進行審批，而在成本控制的后期，對土地儲備成本決算進行審計，但是，他們對成本的形成過程所承擔的責任并不明確；在土地儲備業務的執行階段，土地儲備部門將土地儲備項目分成多個單獨核算的儲備項目小組，并對每個儲備項目小組進行責任目標成本的設定。各個項目以責任目標成本為準，執行對直接成本控制。然而，在現實中，直接成本會受到各種因素的影響，導致成本的波動比較大，因此，每個項目都無法承擔起成本責任。此外，土地儲備機構的各級部門對成本控制都負有責任，所以這也導致了成本責任的不明確性。

（三）成本信息不對稱

土地儲備機構與政府部門之間的成本信息搜集傳遞機制不當，導致信息不對稱。由于土地儲備周期較長，成本影響要素眾多，儲備周期中產生的成本信息多且復雜，成本信息能否及時、完整地傳遞給有關政府管理部門，對于成本的有效控制至關重要。然而，目前成本信息傳遞渠道只有土地儲備機構向政府提交的報告，而成本信息的搜集只能依靠土地儲備機構，這加劇了土地儲備機構與政府之間信息不對稱的局面，不能滿足成本控制監管的需要。土地儲備成本信息的不對稱，使得政府部門對土地儲備機構的成本約束力降低， 此外，信息不對稱也會導致監督成本增加和監督失效概率增加。在信息經濟學中，帕累托最優配置發生在完全信息條件下。因此，應該加強土地儲備機構與政府監管部門之間的溝通與協調，建立健全的成本信息傳遞機制，及時準確地傳遞成本信息，增強政府部門對土地儲備機構的成本約束力，確保成本的有效控制。

（四）成本控制缺乏積極性

土地儲備機構屬于事業單位，其主要經費來源于政府的財政撥款。在現有的資金管理辦法中，土地儲備機構的辦公經費和土地儲備項目成本是分賬核算的。然而，成本控制投入的效益與土地儲備機構無關，導致成本控制的投入被歸結為日常開支，進而導致土地儲備機構在努力控制成本的過程中，面臨經費緊張和無經濟流入的問題，嚴重影響了土地儲備機構的成本控制積極性。目前，土地儲備機構的成本管理體制只建立了簡單的目標成本管理體系，缺乏動態成本控制體系和多主體協同成本控制機制，并且目標成本法的實施也存在不徹底的問題。因此，需要建立更加完善的成本控制體系，包括建立動態成本控制機制、優化多主體協同成本控制機制，進一步完善目標成本法的實施細則，以提高土地儲備機構的成本控制能力，確保其經費的穩定和可持續發展，同時也有助于提高土地儲備機構的綜合競爭力和服務水平。

四、加強土地儲備成本控制的對策

（一）建立完善的全過程成本控制制度

為了有效控制土地儲備項目的成本，應建立完善的事前預算、事中控制和事后決算的全過程成本控制制度，并在機構設置中增設獨立的成本控制部門負責對土地儲備項目的成本進行預算和管理。為確保土地儲備機構對土地儲備成本的有效監督和管理，應根據土地儲備的預算標準構建項目的資金管理計劃，并結合相關情況構建預算調整機制。這樣不僅可促進土地儲備成本的風險管理，還可有效縮短項目整理時間、加強土地拆遷補償經費的監管和防止補償款項滯留，避免各種征地糾紛問題的發生。在土地回收階段，應科學制定土地的儲備時間，盡量將成本控制在最低水平，使土地的需求成本達到合理范圍。在土地開發階段，應實行公開招標的形式來優化土地施工單位的選擇，并通過對相關成本的預前計算，部署好成本的使用流程，減少工程的變量因素。在土地儲備后的成本控制方面，應做好土地出讓預算工作，制定相關預算方案，制定成本支出的管控制度和流程。財務部門應加大土地的審核力度，并分析出讓之前與出讓之后的差距，以分析各項成本的超標因素，為后期工作提供參考依據。總之，建立全過程的成本控制制度對土地儲備成本的風險管理具有積極的促進作用，有利于土地的有效管理和使用。

（二）明確成本責任主體

土地儲備機構屬于政府的職能部門，其主要職責是保證國家土地所有權借以體現的土地收益的實現。作為一個非營利性公益事業機構，土地儲備機構不僅需要保證適當贏利，減少成本，還需要明確自身職責，承擔起成本控制的責任。 首先，土地儲備機構需要會同政府相關部門編制開發實施方案，確保項目的可行性和可持續性。其次，針對土地儲備的每個階段，土地儲備機構需要進行成本費用測算，編制成本費用計劃，并落實降低成本的技術措施。此外，土地儲備機構還需要組織儲備項目成本費用核算，堅持成本報告制度，及時反映儲備項目成本、費用情況，保證成本信息交流及時、有效。 為了更好地控制成本，土地儲備機構需要熟悉、掌握國家和當地有關法規政策、市場需求、預算定額水平等成本控制因素，并用足用活各種政策、資源，提高成本控制的預見性。同時，土地儲備機構需要熟悉土地儲備的各個階段和要求，努力提高辦事效率，盡量縮短儲備周期。定期或不定期分析成本結構、差異及其原因、監控措施及其效果、經驗教訓等，深度改進成本控制工作，確保土地儲備機構正常運轉。

（三）解決信息不對稱問題

要解決土地儲備成本控制中的信息不對稱問題需要政府相關部門和機構共同努力，通過建立信息公開制度、引入第三方評估機構、加強內部管理和監督、推廣信息化手段、加強行業自律等措施，提高成本控制的透明度和準確性，推動土地資源的高效利用和經濟的健康發展。

建立信息公開制度。政府機構可以建立土地儲備成本信息公開制度，向社會公開土地儲備成本的有關信息，包括成本構成、成本核算方法、成本控制指標等，增強公眾對土地儲備成本的了解和監督力度。引入第三方評估機構。政府機構可以引入第三方評估機構，對土地儲備成本進行獨立評估，減少信息不對稱的情況發生，提高成本核算的準確性和可信度。加強內部管理和監督。建立嚴格的成本核算和控制制度，加強成本控制的流程管理和責任落實，防止信息不對稱的情況發生。推廣信息化手段。政府和機構可以推廣信息化手段，建立成本核算和控制的信息化平臺，實現成本控制的數字化、自動化管理，減少人為因素的影響，提高成本核算的準確性和透明度。

（四）優化激勵約束機制

在進行土地儲備工作時，制定科學合理、公平透明的三全成本激勵制度，即對土地儲備工作所產生的全部成本進行管控，全員參與形成積極的成本控制理念，對涉及成本的各個方面都進行成本管控。這種激勵制度能夠極大提高各級部門和人員的辦事動力，促進成本控制的落實。同時，各級政府部門在與合作單位簽署合同時，可以設置激勵條款，以最大程度對相關單位進行約束激勵。這種激勵條款對于相關單位來說，既是機會也是一種風險，因為成本控制的好壞直接關系到項目收益情況。 目前，激勵條款通常包括兩種方式：一種是對成本進行預估，設定成本目標，并根據完成情況實行激勵，以此提高合同主體的積極性；另一種是固定成本，即在簽署合同前確定好項目的成本，如成本超出或盈余均由合同主體負責。通過這些激勵條款的設置，可以對相關單位進行有效的約束和激勵，從而提高土地儲備項目的成本控制水平。 總之，制定科學合理、公平透明的成本激勵制度，是土地儲備工作中至關重要的一個環節。通過這種制度的落實，可以提高各級部門和人員的成本控制意識和動力，從而有效控制項目成本，確保項目達到預期收益。

五、結束語

土地儲備成本控制是土地儲備工作中至關重要的一個環節，直接關系到項目能否達到預期收益。在土地儲備項目實施過程中，必須認真做好成本控制工作，以確保項目成本得到有效控制和管理。此外，土地儲備項目成本控制的方法是多種多樣的，需要我們在實際工作中不斷探究和總結，找到更加科學有效的控制措施并加以運用。

參考文獻：

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作者單位：辛宇， 張開亮， 六盤水市自然資源儲備交易中心；劉媛 ，六盤水市不動產登記中心。