“鄰家警察”：新時代“楓橋經驗”的踐行者

鮑浩東 錢嘉宏

“楓橋經驗”源自公安,來自基層。2023年是毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”60周年暨習近平總書記指示堅持發展“楓橋經驗”20周年。60年來,公安機關堅持發展“楓橋經驗”,衍生出具有中國特色的“楓橋警務模式”,由此,“楓橋式公安派出所”成為人民滿意派出所的代名詞。新時代“楓橋經驗”的本質是堅持以人民為中心,主線是做好群眾工作,因此,堅持發展新時代“楓橋經驗”最根本的一條是為了群眾、依靠群眾、發動群眾。2020年12月,時任公安部黨委副書記、常務副部長王小洪在浙江諸暨調研“楓橋經驗”和“楓橋式公安派出所”創建工作時,勉勵駐村民警走進群眾,深入群眾,做鄰家好警察。“鄰家警察”是新時代“楓橋經驗”最直接的踐行者,能夠推動新時代“楓橋經驗”更接地氣、更好落實、更見成效。

“鄰家警察”是指在地理上、生活上、心理上和老百姓最貼近,與老百姓很親切,如同隔壁鄰居一般的警察。“鄰家警察”始終圍著百姓轉,與老百姓打成一片,做到接警處警在前沿、矛盾化解在源頭、治安防控全覆蓋、為民服務全天候,其工作目標與新時代“楓橋經驗”矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位的內涵具有高度一致性。

一、“鄰家警察”的角色定位

(一)“鄰家警察”是矛盾糾紛的化解者

矛盾糾紛化解是基層社會治理的“牛鼻子”,有效預防排查化解矛盾糾紛,關系到社會大局和諧穩定,關系到更高水平的平安中國、法治中國的建設。有效平衡各方利益糾葛,及時排查化解矛盾糾紛,是“鄰家警察”最主要的工作之一。

國際經驗表明,當一個國家的城鎮化率達到50%左右時,社會將進入社會矛盾高發期。2011年,我國城鎮化率首次突破50%,目前已達65.22%。從警情看,2022年浙江省公安機關接報有效警情1071.3萬起,其中糾紛類警情161.5萬起,占比15.08%。2023年1月至7月接報有效警情598.2萬起,其中糾紛類警情115.6萬起,占比19.3%。進入新時代,我國社會主要矛盾發生歷史性變化,呈現出主體多元化、內容復雜化、形式多樣化、后果嚴重化等新特點,由矛盾糾紛升級而成的各類案(事)件成為影響社會和諧穩定的重要因素。矛盾糾紛若不能及時化解或妥善處理,極易成為治安、刑事案件或群體性事件的“導火索”,侵害人民群眾的生命財產安全。基層社會治理中矛盾糾紛種類繁多,包括土地糾紛、經濟糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛、打架糾紛、醉酒糾紛、停車糾紛等,需要“鄰家警察”根據矛盾糾紛的起因、類別、特點等綜合分析,有針對性地進行處置。“鄰家警察”要堅持尊法與據理相統一,講情理、懂事理、明法理,以“案結事了心解”為根本導向,綜合運用解決、解釋、解氣“三解”工作法化解處置矛盾糾紛,做到訴求合理的解決問題到位、訴求無理的疏導解釋到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理到位,努力實現政治效果、法律效果和社會效果相統一。

(二)“鄰家警察”是生活環境的營造者

民心穩則社會穩。讓人民群眾生活安心舒心放心,是警務工作質效和社會治理成效的“試金石”。村社是社會治理的基層單位,是構建新安全格局的基本場域。“鄰家警察”是維護村社安全穩定的主力軍,要主動回應人民群眾急難愁盼的問題,將原有的行政命令式工作方式轉變為基于平等互惠、利益共享原則的融入式治理模式,為人民群眾營造“安心舒心放心”的生活環境。

安心,就是要營造有安全感的社會環境。如今,人民群眾對平安的期待已經從傳統意義上的生命財產安全得到保障,拓展到安業、安居、安康、安心等各方面。“鄰家警察”應當更加注重走村入戶、無警訪民等方式,提高與群眾見面率、熟悉率,讓群眾有需求隨時“找得到、叫得應、辦得妥”。在諸暨市楓橋鎮已經經營火鍋店17年的一對四川夫妻當時看重的就是楓橋鎮當地令人安心的社會環境,他們認為：“出門幾千里,平安就是福。我們喜歡民警經常來店里坐坐,會更有安全感。”

舒心,就是要營造高效便捷的服務環境。“鄰家警察”應當把群眾的事當作自己的事,把群眾看作自家人,當好人民的“勤務員”,做到服務事項在走訪入戶過程中“隨時隨地辦”。調研過程中,諸暨市暨南街道新聯合村老村支書表示：“‘鄰家警察’就像家庭醫生一樣。”這反映出“鄰家警察”要重點解決群眾生活中經常遇到的小問題、小需求,對于無法單獨處理的“疑難雜癥”要提出建議、提供渠道。

放心,就是要營造守望相助的人文環境。隨著城鎮化進程加速推進,以地緣、血緣關系為基礎的“熟人社會”受到挑戰,鄰里守望功能逐漸弱化。“鄰家警察”作為社情動態的收集人、社會治理的牽頭人、矛盾化解的有心人、服務群眾的貼心人,應當在社會關系構建中發揮橋梁紐帶作用,讓群眾更多參與到治安問題及村社公共事務的管理中去,提高群眾人際交往頻率,將人心凝聚在一起,形成和諧融洽的鄰里關系,充分發揮守望相助在預防犯罪、化解矛盾等方面的作用。

(三)“鄰家警察”是社會力量的組織者

依靠群眾、發動群眾是“楓橋經驗”的核心要義,也是中國特色基層社會治理方式最鮮明的體現。當前,基層治理的對象更加多樣、內容更加豐富、環境更加復雜,更加需要堅持“一切為了群眾、一切依靠群眾”,組織動員群眾開展群防群治。“鄰家警察”處于警務體系的末端,也是直接面對群眾、組織動員群眾的前端,在組織群防群治力量方面,“鄰家警察”這一“小角色”發揮著“大作用”。

近期,公安部出臺相關規定,要在農村實施社區民警全員化,在城區堅持社區民警專職化。這從政策上為推進“一村(網格)一警”全面覆蓋,培育群眾身邊的“鄰家警察”提供了可能。紹興市公安局已全面落實社區民警專職化,實現“一社區一民警兩輔警”和“一村一輔警”。

同時,“鄰家警察”可以通過兼任村社黨支部副書記,促進派出所黨組織與村社黨組織的深度融合,使警務工作主動融入基層治理,實現國家政權組織向基層社會的進一步下沉與延伸,完善基層黨組織協作機制,提升基層黨組織號召動員能力。一方面,“鄰家警察”在法律法規、業務知識、信息應用等方面具有優勢,“穿警服的副書記”參與村社重大事項的研究和決策,可以提升基層事務處理的專業化、法治化水平,提升權威性。另一方面,借助村社干部和公安民警的雙重身份和職能優勢,“鄰家警察”從“自己干”變為“帶頭干”,可以更好地凝聚有威望、有能力、熟悉本地情況的村社干部,組織發動轄區居民、保安員、樓道長、平安志愿者等群防群治力量,共同投入平安創建和基層治理工作中,開展隱患排查、信息搜集、巡邏防控、集中整治等活動。

(四)“鄰家警察”是共建共治的推動者

隨著社會管理向社會治理轉變,僅僅依靠公安機關或任何其他部門,都無法單獨實現對社會的有效治理。基層社會治理是一項復雜的系統工程,強調資源的整合以及多元主體的協同配合,必須構建共建共治共享的治理格局。公安機關在構建“共建共治共享”的基層社會治理格局過程中,警務往前靠、工作重心下沉村社成為必然選擇,而“鄰家警察”在其中扮演著重要角色。“鄰家警察”能否順應社會治理主體多元化的發展趨勢,助力構建黨政主導、部門協同、群眾參與的社會治理格局,使各類組織和力量有序有效投入基層社會治理中,對于提升治理能力和水平意義重大。

當前,各地公安機關積極探索“警格+網格”的工作模式,實現社會治理各方力量的融合。依托基層社會網格化治理,在每一個網格中融入警務力量,匯聚信訪、綜治、街道、衛建、城管等政府部門,以及村社干部、保安、志愿者、救援隊等社會力量,構建立體化、多層次、全要素閉環防控網,以小網格的善治良序積累大社會的平安穩定。“鄰家警察”在網格中起到牽頭作用,通過開展“梳網清格”等行動,將網格內“不放心的人、存隱患的物、有風險的事、有異常的信息”等梳干凈、清徹底,將風險消除在源頭、防控在發端。在融入基層治理體系過程中,“鄰家警察”要注重塑造、發展和健全社會成員的完整人格,規制、規范和引導社會行為,激發社會力量廣泛參與治理的積極性,保持基層社會自治活力,進而構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

二、“鄰家警察”的實踐價值

(一)培育“鄰家警察”是適應治安形勢和犯罪結構深刻變化的客觀需要

當前,社會治安形勢持續向好,犯罪形勢發生結構性變化。殺人、強奸等八類主要刑事犯罪和搶劫搶奪案件、盜竊案件等傳統案件立案數斷崖式下降,破案率穩步提升。同時,以電信網絡詐騙為代表的涉網新型犯罪成為刑事案件主流,發案數持續高位運行。以浙江省為例,近十年電信網絡詐騙犯罪發案數以年均2位數的速率上升,2022年電詐案件數量在全省各地刑事發案數的占比普遍達到55%左右,經濟發達地區的占比已超過70%。治安形勢和犯罪結構的變化,影響了派出所的職能定位和群眾對公安工作的評價體系,而培育“鄰家警察”正是為了適應這一形勢變化。

從公安角度看,派出所主要職能正在由打擊違法犯罪向預防犯罪、服務群眾、融入基層社會治理等轉變。由于犯罪趨于網絡化、大型化、職業化,僅僅依靠派出所的警力物力、技術手段、資源權限等不足以應對此類案件,往往需要縣級以上公安機關牽頭偵辦。此外,由于派出所辦理刑事案件負面清單規定的實施,派出所只負責辦理治安案件和違法事實清楚、證據確實充分、不需要采取網絡技術偵查等手段的輕微刑事案件,基層警力有更多時間精力投入基層基礎工作。培育“鄰家警察”,做好群眾工作,有助于“派出所主防”職責的落地落實。

從群眾角度看,違法犯罪對人民群眾安全感的影響正在逐漸減弱。我國是命案發案率最低、刑事犯罪率最低、槍爆案件最少的國家之一,每10萬人口的命案是0.5起。人民群眾的安全感由2012年的87.55%上升至2021年的98.62%,我國已成為世界上最有安全感的國家之一。(1)參見王小洪：《新時代公安工作的歷史性成就和變革》,《學習時報》2022年9月16日,第1版。“群眾看公安,關鍵看破案”已不再貼合群眾評價公安工作的實際。正如調研過程中訪問的群眾所說：“我們心里好警察的形象就是‘勤政親民’。‘勤政’就是經常來關心我們,‘親民’就是態度和藹可親。”“鄰家警察”始終圍繞群眾開展工作,充分發揮對社區人熟、地熟、事熟的優勢,開展巡邏防范、鄰里守望、幫扶教育等活動,能有效降警情、控發案、除隱患,實現社會治安良性循環。

(二)培育“鄰家警察”是推動派出所警務運行機制改革的客觀需要

公安部相關文件對規范“兩隊一室”(社區警務隊、案件辦理隊、綜合指揮室)設置作出明確規定,在25名民警以上的派出所,以及15名民警以上且輔警力量充足的派出所設立“兩隊一室”。公安部要求“構建派出所民警占比達標、更加充實、社區優先、動態可調的警力布局”“進一步推動市縣公安機關警力向派出所下沉、派出所警力向社區前置,全面落實派出所和社區民警警力配置‘兩個40%以上’要求”。公安部大力推行派出所“兩隊一室”建設,并對社區民警比例提出40%的明確要求,表明深化派出所警務運行機制改革重點在于進一步做實以人為中心的城鄉社區警務工作,通過實施主動警務、預防警務,把預防化解矛盾風險的關口前移到村社,將“事后風險”提到“事前預防”,切實把各類矛盾糾紛化解在小、處置在早。

“鄰家警察”通過警務往前靠,能夠及時發現基層治理、防范預警中存在的問題和短板,主動查漏補缺、堵塞漏洞,實現基礎工作由重點了解向全面掌控轉變,增強治安要素管控和社會安全防范能力,提升基礎工作效能。例如,當前由矛盾糾紛引起的“民轉刑”案件時有發生,“民轉刑、刑轉命”已成為現發命案的主要原因。有效預防和減少“民轉刑”甚至個人極端案事件發生,除了依靠科技支撐、數字賦能,更重要的是需要“鄰家警察”通過走村入戶等工作,及時發現隱藏在群眾當中不易顯露的矛盾糾紛,這些深層次的風險信息、苗頭隱患往往是依靠科技手段無法獲取的。

(三)培育“鄰家警察”是構建新時代和諧警民關系的客觀需要

習近平總書記在會見全國公安機關愛民模范集體代表和愛民模范時指出,“人民警察來自人民,心系人民、植根人民、服務人民是公安機關的優良傳統”。構建和諧警民關系是公安機關踐行全心全意為人民服務宗旨的本質要求,是開展社會治理工作的有效抓手,更是提升群眾安全感和滿意度的重要途徑。長期以來,公安機關注重在服務群眾過程中構建和諧警民關系。公安部部長王小洪強調,要“將人民根本利益作為平安建設的出發點和落腳點,增強群眾觀念、站穩群眾立場”。(2)王小洪：《堅定擔當責任 忠實履行使命 推動建設更高水平的平安中國》,《民主與法制》2022年第6期。

培育“鄰家警察”,就是為了讓有需要的群眾時刻感受到民警就在身邊,守好人民的心。如今,人民群眾對美好生活的向往總體上已經從“有沒有”向“好不好”轉變,呈現多樣化、多層次、多方面的特點,這對公安工作提出了新要求。公安機關不僅要更快破大案,還要更多破小案,不僅要及時提供服務,還要讓群眾“一次都不跑”。調研過程中,群眾對“好警察”最直觀的描述、最多提及的就是“經常出現在身邊,實實在在為老百姓解決事情”。人民群眾對民警“辦小事、幫小忙、解小憂”的需求日益增加,諸如人員失蹤、物品丟失、證件急用等求助事項,已成為派出所工作中的日常。“鄰家警察”作為生活、工作在群眾身邊的警察,使打擊預防犯罪、便民服務、救助解困、安全宣傳等工作更加直面群眾,有助于提升群眾安全感和對公安工作的滿意度。“鄰家警察”通過真正融入群眾,圍繞群眾急難愁盼問題開展“我為群眾辦實事”等活動,最大限度提供便民服務,為群眾辦實事、辦好事,在系列為民服務工作中構建新時代和諧警民關系,促進群眾對公安工作的理解和支持。

三、培育“鄰家警察”面臨的問題

(一)警務理念需要轉變

在探索社會治理水平和治理能力現代化的背景下,“鄰家警察”需要加快更新警務治理理念,從原先習慣采用強制性管理、控制手段來維護社會治安的管理理念,轉變為以平等溝通、對話、協商解決治理難題的治理理念。同時,人民群眾的多元需求和警察自身的職能,決定了“鄰家警察”的角色定位是復雜的、多元的,不僅要查處違法犯罪活動、維護社會治安秩序、化解矛盾糾紛,也要在群眾人身、財產安全遇到險難之時予以救助,還要受理老人、兒童以及智力障礙人員、精神疾病患者走失等各類求助。當好“鄰家警察”,必須履行好多重身份的職責,依法依規處理好各項警務工作,有效回應人民群眾的期待和要求。

當前,部分民警的警務治理理念轉變不夠快,還沒有從“打擊者”“管理者”向“服務者”“組織者”的角色轉變,沒有把“共建共治共享”作為目標開展工作。例如,公安部相關文件中要求“加強未成年人保護和不良行為干預矯治”,但部分民警認為此項工作更多是教育部門、未成年人保護機構以及家長的職責,與公安機關關系不大。事實上,當前未成年人盜竊車內物品和沿街店鋪案件高發,已成為不少地方的治理難點。從浙江省衢州市公安局2020年至2022年的統計數據來看,三年內,衢州市共發盜竊汽車內財物案件4305起,其中未成年人作案2868起,占66.62%。發生盜竊非營業期間場所案件1654起,其中未成年人作案1147起,占69.35%。對此,公安機關必須提前介入,與各職能部門、社會各界共同研究治理對策,才能運用政治、經濟、教育、文化等多樣化手段與途徑防范治理此類犯罪,進而反哺公安工作。

(二)專職民警配置不足

“鄰家警察”是從事社區警務工作的民警,配置足夠數量的專職社區民警是培育更多“鄰家警察”的必要基礎。盡管公安部、省公安廳都明確要求社區民警數量應達到派出所民警總數的40%,且社區民警80%以上的時間要在村社中做群眾工作。但現實中,不少派出所迫于考核壓力,讓部分辦案民警承擔社區民警工作,給他們分配一定數量的村社轄區,才能整體達到派出所社區民警占比40%的要求。同時,受各類考核指標尤其是打擊類指標的約束,這一部分民警的工作仍以打擊辦案為主,分配到社區警務工作上的時間精力有限。派出所中專職社區民警較少,大多數派出所的社區民警仍需要參加日常值班接處警、案件辦理等工作。

當前,浙江省多數派出所的值班模式為“四天一班”,遇到出差、專項工作、重大活動安保等任務時,人手不足情況更加明顯,也會存在“三天一班”甚至“兩天一班”的情況。社區民警值班期間,必須以24小時值班接處警為主,通常情況下值班后第二天還需要消化處置前一天值班受理的警情或案事件,占據了大量原本可以用于開展社區工作的時間。此外,派出所中的專職社區民警大多年齡偏大,一個專職社區民警往往要分管多個村社。例如,諸暨市公安局暨南派出所民警湯警官,從市公安局信訪科科長崗位退二線后,因具備豐富的矛盾糾紛化解經驗,主動要求到暨南派出所當社區民警,作為專職社區民警,目前負責轄區內6個行政村。但是,部分專職社區民警精力有限,無法全面細致顧及各個村社的工作。

(三)考核機制尚不合理

績效考核是促進公安工作科學發展的管理手段,也是推進公安隊伍管理長效機制建設的有效途徑。調研發現,一定程度上存在考核指標設置不科學不合理、規定過多過細、任務過重等現象。例如,治安、刑偵、政保、反恐、情指、禁毒、經偵、網警等警種部門,均可通過工作群消息、網頁通知等形式直接下發指令,向派出所布置臨時性工作任務,并且通常限定完成時間,否則予以通報扣分。

當前,基層民警普遍存在怕考核、怕通報、怕追責的心理,只能將下村走訪等群眾工作靠后安排。有基層社區民警反映：“現在每季度有數十項考核指標,在完成考核任務的情況下,還要跟其他社區民警競爭排名,內卷嚴重,壓力很大。”此外,部分公安機關對社區民警業務規定過細。比如,在內容考核方面,要求社區民警每月完成80戶走訪任務、開展4次警民懇談會,每戶走訪時間不超過30分鐘等;在程序考核方面,有的規定走訪必須全程用執法記錄儀記錄,有的需要使用警務通設備在群眾家門口定位打卡,有的需要與被走訪人員合影制作臺賬等,雖然這些規定能在一定程度上督促社區民警落實工作,但是,更多社區民警認為,這也造成社區警務工作逐漸模式化、流程化。有民警直言：“入戶走訪還要和群眾拍照合影,部分群眾是反感的。”這說明公安機關考核規定的剛性執行與群眾法治意識提高、隱私觀念增強之間存在一定矛盾。

(四)表彰獎勵有待完善

相較于辦案民警,“鄰家警察”的工作短期內很難取得成績,更需要久久為功、綿綿用力。維護轄區安全穩定、服務群眾等工作的成效也不如打擊犯罪、偵破案件等工作的成效體現得那么直觀,對“鄰家警察”工作成效的評價體系還不夠完善。

以矛盾糾紛化解為例,在實際工作中,“鄰家警察”即便付出巨大精力成功化解了一起極有可能引起“民轉刑”甚至惡性案件的糾紛,但由于惡性結果沒有出現,也無法預測糾紛發展的后果,缺乏科學有效的評價機制,“鄰家警察”也難以藉此立功授獎。盡管《公安機關人民警察獎勵條令》明確規定,對于“密切聯系群眾,熱情為群眾服務,成績突出的”集體或個人,應當給予獎勵。但實際中,公安機關在立功授獎、表彰獎勵時,更側重執法辦案或專項工作突出的先進個人,而對“鄰家警察”的關注較少。這都導致“鄰家警察”的獲得感、榮譽感不足,進而導致有理想、有干勁的年輕民警不愿從事社區警務工作,甚至有的年輕民警認為被分配到社區民警崗位是組織對自己的一種“放棄”,工作積極性受到打擊而選擇“躺平”。

為培養更多扎根基層、愛崗敬業、忠誠履職、深受百姓信賴的優秀派出所民警,公安部相關文件規定“定期評選社區警務先進工作者和社區民警、派出所輔警先進典型”,為各地公安機關完善社區民警表彰獎勵機制提供了指引,對照“楓橋式公安派出所”,“鄰家警察”可以成為社區民警的一種榮譽。

四、培育“鄰家警察”的初步思考

(一)堅持以新時代“楓橋經驗”為引領

黨的二十大報告提出要“在社會基層堅持和發展新時代‘楓橋經驗’”,這一要求被置于“推進國家安全體系和能力現代化,堅決維護國家和社會穩定”章節中,標志著新時代“楓橋經驗”已成為中國式基層社會治理現代化的重大經驗,“楓橋經驗”被賦予了新的使命任務。“鄰家警察”是新時代“楓橋經驗”最直接的踐行者,其工作必須堅持以新時代“楓橋經驗”為指引,推動新時代“楓橋經驗”在農村、社區、企業、學校和機關等基層各個領域落地生根、開花結果。

要深刻認識新時代“楓橋經驗”是以人民為中心,不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感,順應人民對美好生活向往的經驗,(3)參見“楓橋經驗”聯合蹲點調研組：《社會治理的典范 平安和諧的綠洲——楓橋鎮提升推廣新時代“楓橋經驗”調查報告》,《公安學刊(浙江警察學院學報)》2018年第3期。引領“鄰家警察”始終堅持走好黨的群眾路線,堅持人民主體地位,順應歷史發展和時代要求創新群眾工作理念、思路、方法,切實做到一切為了群眾、一切依靠群眾,努力實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益。

要深刻認識新時代“楓橋經驗”是以黨建為引領,多元主體共同參與治理,自治、法治、德治相結合,推動基層社會治理體系和治理能力現代化的經驗,(4)參見“楓橋經驗”聯合蹲點調研組：《社會治理的典范 平安和諧的綠洲——楓橋鎮提升推廣新時代“楓橋經驗”調查報告》,《公安學刊(浙江警察學院學報)》2018年第3期。引領“鄰家警察”積極融入基層社會治理,最大限度整合各類社會資源,充分調動和發揮各種治理主體,特別是基層社會組織的積極作用,推動完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制,實現治理重心下移基層、基層社會多元共治。

要深刻認識新時代“楓橋經驗”是促進社會平安和諧、高水平建設平安中國法治中國的經驗,引領“鄰家警察”聚焦平安和諧的目標追求,不斷提高風險防范水平和化解能力,更好地借助和運用大數據、云計算、人工智能、移動互聯網等科技信息化手段,履行好維護社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業的職責,使人民的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

(二)優化“鄰家警察”培育理念

培育“鄰家警察”是為了積極改進基層社會治理方式,促進社會安定,提供優質服務,構建和諧警民關系,提升群眾安全感和對公安工作的滿意度。新時代“楓橋經驗”要求公安民警在增強矛盾糾紛化解“看家本領”的同時,更加突出群眾觀點、服務理念,(5)參見本報評論員：《堅持好發展好新時代“楓橋經驗”——八論學習貫徹習近平總書記考察浙江重要講話精神》,《浙江日報》2023年10月6日,第2版。把更貼心、更暖心的服務送到基層,送進群眾心坎。因此,將更多的社區民警培育成“鄰家警察”是大勢所趨。

首先,要優化民警警務工作理念。通過開展主題教育、“我為群眾辦實事”活動等多種途徑,讓民警深刻認識到當前警察角色的多維性、警察職能的多元化以及群眾需求的多樣性、社會治理的復雜性等現實情況,強化“寓管理于服務”理念,強化“柔性治理”理念,從以往帶有較強剛性力量的“管控者”角色,轉變到如今柔性色彩更多的“服務者”角色,(6)參見葉阿萍：《論新時代“楓橋經驗”的法治化進路》,《法治研究》2023年第5期。有效回應人民群眾的期待和要求,以基層社會“共治理”的達成為目標開展各項警務工作。

其次,為培育“鄰家警察”創造必要條件。繼續推動警力下沉、保障下傾,嚴格落實公安部、省公安廳關于派出所社區民警數量占比要求。同時,警務站(室)作為服務群眾的“最后一米”,在空間上嵌入群眾生活,為“鄰家警察”開展工作提供了必要保障。要加強警務站(室)建設運行,因地制宜打造兼具工作、生活功能的“鄰家警務室”,開通流動警務服務車等,拉近“鄰家警察”與群眾的空間距離。目前,紹興市柯橋區共有343個警務站(室),全部與村級社會治理中心合署辦公。

再者,要優化對“鄰家警察”的績效考核。公安部多次強調要全面清理涉及派出所工作的不科學、不合理指標,為派出所集中精力落實標準、執行規范創造良好環境。對“鄰家警察”的考核,要從“指標導向”轉向“民意導向”,把呼應民意、陽光警務、群眾滿意度等作為衡量工作的主要指標,(7)參見邵安、胡望洋：《“楓橋警務”評估指標體系構建》,《中國人民公安大學學報(社會科學版)》2021年第8期。用科學合理的考核督促“鄰家警察”立足轄區、深耕轄區,圍繞要素管控、治安防范、維護穩定、服務群眾等開展工作。堅持從實際出發,尊重地域差異,實行差異化考評,破除“唯績效論”思維,推動績效考評從“重痕跡”向“重實績”轉變,更加注重結果性考評,盡量減少或取消過程性考核指標。對于“鄰家警察”的考評,不追求面面俱到,而要選取能反映工作成效的關鍵指標進行考評,同時更多將其他非重點業務的考評指標設置為加分項目,以正向激勵鼓勵民警對標先進、比學趕超。對一些專項工作,可以單獨設置考評指標,避免專項工作過多占用社區工作的時間。

(三)賦予“鄰家警察”更多自主權

對“鄰家警察”“要做什么、該怎么做”不能規定得過多過細,否則將束縛“鄰家警察”手腳。例如,對入戶走訪時間的限制性規定等應當予以取消,因為無論是矛盾化解還是收集民情,都有可能存在無法在規定時間內完成的情況。又如,走訪必須拍照留痕等規定,將工作過度模式化,容易導致運動式走訪、任務式走訪,造成形式主義。在工作內容上,應當賦予“鄰家警察”更多自主權。

基層情況千差萬別、群眾工作復雜多樣,想要通過一套完整的制度來規定“鄰家警察”工作的開展方式是難以實現的。相較于制度制定部門,“鄰家警察”對轄區情況更為熟悉。如今,社區民警作為社會風險隱患的直接管理者、排查者,對風險隱患的消除往往沒有話語權,只能根據指令落實核查,導致風險隱患的管控壓力有增無減。部分民警因無法做到全面、細致核查,存在“靠天吃飯”心理,主動發現問題的積極性不高。基層還存在這樣一個“怪圈”：基礎工作過多的“留痕”要求,加重了民警的工作任務和壓力,導致民警為了應付而開展工作。一旦發生類似“民轉刑”案件,需要倒查責任時,留存的工作痕跡在一定程度上給民警提供了保護,可以證明民警開展過相關防范工作。但沒有將工作做到位的事實卻被這樣的“痕跡”掩蓋,成為民警不擔當、不作為的掩飾。

因此,給“鄰家警察”更多的自主權,就是要發揮“鄰家警察”對轄區底數清、情況明、信息靈的優勢,由“鄰家警察”自主決定開展哪些工作、怎么開展工作,需要建立哪些工作臺賬、怎么建立工作臺賬。上級公安機關負責提供指引、指導,不能僅以考核“指揮棒”推動工作,而要相信“鄰家警察”的自覺性和責任心。同時,要通過完善責任追究機制、依法履職保障和容錯糾錯機制等來推動“鄰家警察”工作的實然性落實。比如,上級公安機關不對“鄰家警察”工作臺賬作硬性要求,但若發生事故或引起不良后果,民警必須提供已經開展相關工作的證明,否則進行嚴肅追責。若民警能夠提供具有足夠證明力的證明,不論形式,都能證明民警依法履職,以此可逐步提高民警主動作為的積極性。

(四)提高“鄰家警察”的榮譽感

當前,“楓橋式公安派出所”已經成為先進基層派出所的代名詞,是一項崇高的榮譽。事實證明,榮譽對工作的激勵作用是巨大的。“楓橋式公安派出所”創建活動全面鋪開以來,派出所的基礎設施建設、隊伍建設、能力建設等均有大幅提升,基層基礎工作進一步落實落細。“鄰家警察”是新時代“楓橋經驗”的踐行者,公安機關要使其成一種社區民警向往的榮譽,在基層形成“學習鄰家警察、爭當鄰家警察”的濃厚氛圍。

從群眾視角看,相較于“楓橋式社區民警”等提法,“鄰家警察”更加通俗易懂。走訪調研過程中,群眾表示可以接受“鄰家警察”這一稱謂,并可以準確把握其要點：“鄰家警察”就是和鄰居一樣親切,在群眾身邊“看得見、叫得應”的警察。

從公安工作看,當前缺少一個能專門代表優秀社區民警的榮譽。及時將“鄰家警察”設置為一種榮譽,一方面可以完善公安機關表彰獎勵體系,增強受表彰者的榮譽感、自豪感、獲得感,進而吸引更多優秀年輕民警加入社區民警隊伍,提高社區民警隊伍的年輕化、專業化、職業化水平。另一方面,通過樹立“基層出干部”的選人用人導向,在提拔使用干部時適當向“鄰家警察”傾斜,暢通社區民警職務晉升通道,激勵社區民警想干事、能干事、干成事。例如,浙江省公安廳牢固樹立表彰獎勵傾斜基層派出所的鮮明導向,在記功嘉獎、重大表彰、先進典型培樹等方面優先考慮派出所。浙江省有關表彰獎勵的文件明確“派出所獎勵應占年度獎勵總數的35%以上”,近三年派出所及其民警獎勵數占年度獎勵總數比例分別為35.2%、35.6%、35.9%,保持連續增長的態勢。2022年“三能榜樣·最美浙警”推選宣傳活動中,有125個集體(個人)來自派出所,占比近42%。全省各地先后涌現出阮林根、沈云如、田安樂、陳飛、陳建如等一批在推進基層社會治理創新工作中作出重大貢獻的先進典型,引領帶動了更多愿意扎根基層、耕耘基礎的優秀派出所民警,有效激發了基層派出所民警、輔警的斗志和士氣,增強了派出所的工作吸引力。