新時代“楓橋經驗”：從治理方案走向治理范式

蔣建森 邵 安

六十載薪火相傳,一甲子歷久彌新?！皸鳂蚪涷灐睆母脑臁八念惙肿印钡臉影?到成為社會治安綜合治理的典型經驗,再到基層社會治理的典范,書寫了一部中國基層治理實踐的創新史,繡出了一幅“中國之治”的畫卷。特別是黨的十八大以來,在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下,新時代“楓橋經驗”成為全面推進依法治國的重要制度安排,是國家治理體系和治理能力現代化的有機組成部分。

時代是思想之母,實踐是理論之源。2023年是毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”60周年暨習近平總書記指示堅持發展“楓橋經驗”20周年,也是“八八戰略”實施20周年。在這繼往開來的歷史節點,進一步提煉總結新時代“楓橋經驗”的理念方法,縱深推進新時代“楓橋經驗”的理論創新,為下一步基層社會各領域平安建設提供理論支撐、路徑參照,具有重要的理論意義和實踐意義。

一、新時代“楓橋經驗”是具有中國特色的治理范式

范式是一種對本體論、認識論和方法論的基本承諾,是共同體成員接受的一組假說、理論、準則和方法的總和。(1)參見〔美〕托馬斯·庫恩：《科學革命的結構》,金吾倫、胡新和譯,北京大學出版社2012年版,第8頁?！皸鳂蚪涷灐贝┰綍r空、跨越領域,它不再僅僅是特定地區的工作做法,也不只是指某一個具體的制度政策,(2)參見邵安、胡望洋：《“楓橋警務”評估指標體系構建》,《中國人民公安大學學報(社會科學版)》2021年第4期。而是因具備完整的理性知識體系、制度規范體系、實踐適用體系,逐漸成為具有中國特色的治理范式。不同于以往將“楓橋經驗”視為做法模式、治理方案等,治理范式論對“楓橋經驗”理論研究具有統攝性功能,對“楓橋經驗”創新發展實踐具有現實的解釋力。

(一)新時代“楓橋經驗”的理性知識體系

經過多年的實踐探索和理論創新,新時代“楓橋經驗”創造了諸多主體性、原創性、標識性的概念和觀點,形成了體系化的價值、原則、領域類別、工作方法,建立健全了理性知識體系,集中體現了我們黨對社會治理規律認識的深化和拓展。

1.核心價值。以習近平同志為核心的黨中央提出以人民為中心的發展思想,堅持一切為了人民、一切依靠人民?！皠撔律鐣卫?必須著眼于維護最廣大人民根本利益,最大限度增加和諧因素,增強社會發展活力,提高社會治理水平,全面推進平安中國建設,維護國家安全,確保人民安居樂業、社會安定有序?！?3)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,人民出版社2013年版,第49頁。新時代“楓橋經驗”的靈魂在于“以人民為中心”,始終堅持把“群眾高興不高興、答應不答應、滿意不滿意”作為一切工作得失的根本標準,與時俱進地契合不同時代的治理需求,不斷推陳出新基層治理實踐。

進入新時代,各地各單位積極探索訴源治理、全科網格、村社議事廳、在線矛盾化解平臺等創新做法,其根本出發點就是為了解決人民群眾的“急難愁盼”問題,滿足人民群眾最直接最現實的利益訴求。立法機關建立完善立法工作向社會公開征求意見的制度,確保每一部法律法規草案、每一條款均體現出社情民意的最大同心圓。在犯罪打擊與社會治安領域,公安機關深入開展“凈網”“獵狐”“云劍”“昆侖”等專項行動,持續推進掃黑除惡常態化。(4)參見吳超：《新時代社會治理的探索與創新》,《北京黨史》2022年第5期。在司法訴訟領域,各級人民法院積極開展“我為群眾辦實事”活動,減少當事人訴累;(5)參見黨振興：《九項舉措全面推進基層法院訴源治理工作》,《學習月刊》2022年第3期。檢察機關加強和規范公開聽證、行政爭議實質性化解等工作。(6)參見高景峰：《堅持立破并舉 深化司法體制綜合配套改革》,《紅旗文稿》2023年第8期。在法律服務領域,各地司法行政機關不斷健全基層公共法律服務體系,著力滿足群眾多元化的法治需求。

“以人民為中心”蘊含著堅持人民主體地位、共建共治共享、群眾首創精神、“人人有責、人人盡責、人人享有”“時代是出卷人,我們是答卷人,人民是閱卷人”“人民是我們黨的工作的最高裁決者和最終評判者”等諸多原創性概念和論斷,引領著新時代“楓橋經驗”的創新發展。與此同時,中國大地上的治理實踐不斷印證與凸顯上述概念論斷的科學性和哲理性,不斷滋養著“以人民為中心”的時代內涵,不斷豐富著“以人民為中心”的知識合集。從知識體系角度看,“以人民為中心”是新時代“楓橋經驗”發展實踐的價值導向,也是其理性知識構建的核心價值,更是理性知識體系的邏輯起點。

2.基本原則。在長期實踐中,“楓橋經驗”逐漸形成了“堅持群眾路線、矛盾柔性化解、風險源頭預防”三大基本原則。

首先,堅持黨的群眾路線原則。堅持黨的群眾路線這一原則貫穿于“楓橋經驗”發展始終。這也是三大基本原則中最重要的一條。紀念毛澤東同志批示“楓橋經驗”50周年大會召開之際,習近平總書記作出重要指示,指出“把‘楓橋經驗’堅持好、發展好,把黨的群眾路線堅持好、貫徹好”。(7)王比學：《習近平就創新群眾工作方法作出重要指示強調 把“楓橋經驗”堅持好、發展好 把黨的群眾路線堅持好、貫徹好》,《人民日報》2013年10月12日,第1版。這清楚地表明,堅持黨的群眾路線是“楓橋經驗”永恒不變的基本原則。“楓橋經驗”之所以誕生,之所以能有效發動和依靠群眾,關鍵和根本是黨的領導。1963年6月,中共浙江省委組成“社教運動”工作隊,在諸暨楓橋區開展社會主義教育運動的試點工作。一部分基層干部和積極分子提出要對“四類分子”“武斗一遍,逮捕一批”。浙江省委工作隊組織當地干部和群眾學習中央關于對壞人壞事“必須以教育為主,以懲辦為輔”的意見,引導他們敞開思想,展開辯論。通過大討論,大多數基層干部和群眾形成了“‘武斗’斗皮肉,外焦里不熟;文斗擺事實,講道理,以理服人”的統一認識,共同創造了“楓橋經驗”。由此,在中央決策部署下,在省委工作隊的引導下,在基層干部的帶領下,在廣大群眾的參與下,“楓橋經驗”才得以誕生?？梢哉f,“楓橋經驗”是在黨的領導下,堅持黨的群眾路線的重要成果。

習近平總書記強調,中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導,中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。進入新時代,基層社會治理面臨的形勢更加復雜、任務更加艱巨、人民群眾的要求更高。全國各地堅持把黨的基層組織作為創新社會治理的“主心骨”,堅持創新“黨建+”模式,始終把黨的群眾路線貫穿于基層矛盾化解的各主體、各領域、全過程,確保基層治理的正確方向,推動形成“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系。

“楓橋經驗”60年的輝煌歷程推動黨的群眾路線在基層社會治理領域逐漸形成一套完整的理論體系,不斷揭示出具體機理和科學規律。比如,基層社會治理涉及眾多治理主體,可被視為一個復雜的組織間網絡,而黨組織就是居于核心位置的“樞紐型”組織。通過發揮黨組織的政治優勢,能夠有效協調政府部門、民主黨派、群團組織、自治組織、社會組織、市場組織等治理主體,更能充分調動廣大人民群眾的參與積極性。由此,多地持續探索完善“樞紐型”黨組織創建活動。再如,如何發動和依靠群眾?如何創新群眾工作方法?這些問題催生了一系列關于群眾工作的規律性知識。由此可見,堅持黨的群眾路線是踐行“楓橋經驗”永恒不變的的第一原則,也是構建新時代“楓橋經驗”理性知識體系的原則性知識單元。

其次,堅持矛盾柔性化解原則?！皸鳂蚪涷灐钡淖畲筇卣髟谟谑冀K堅持以柔性方式去解決矛盾糾紛。在社會主義建設時期,堅持“要文斗不要武斗”的倡議,以說理斗爭的形式把絕大多數“四類分子”改造成為新人,實現了“捕人少、治安好”。今天,“楓橋經驗”的柔性治理理念不斷被嵌入司法訴訟、信訪工作、行政執法等領域,創新了綜合調解、多元化解、柔性執法等制度機制。

最后,堅持風險源頭預防原則。“楓橋經驗”始終堅持風險源頭預防,始終堅持抓基層、打基礎,是“矛盾不上交、就地解決”的典型經驗?！靶∈虏怀龃濉⒋笫虏怀鲦偂弊畛蹙褪窃醋砸晃换鶎痈刹康奶岱?之后被賦予更豐富的內涵和更深刻的道理。

總體上,在60年的發展歷程中,基層群眾的樸素認識、領導干部的理性思辨、專家學者的科學論證合力推動形成與完善了“矛盾柔性化解”“風險源頭預防”兩大知識單元。

3.領域類別。在三大基本原則的指引下,“楓橋經驗”在群防群治、人民調解、說理教育、幫教幫扶、村規社約、社會心理服務、群眾參事議事、柔性執法等領域類別中持續創新深化,在不同方面揭示了基層社會治理的內在規律和機理成效,形成了具有方法論價值和普遍性意義的系列知識單元。比如,村規社約是如何經過村居成員集體協商后達成的?程序性內容與實體性內容該如何兼顧?對道德引領的作用有何成效?村規社約是怎樣被擴散應用于各種基層共同體,延伸形成行業規章、團體章程等社會規范的?(8)參見邵安：《守正”楓橋經驗”,創新治理范式,領航平安浙江建設新篇章》,2023年4月15日,載微信公眾號“之江策”。2023年9月20日訪問。這種“軟法之治”的多年實踐被不斷總結提煉,逐漸形成抽象的概念表述,進而轉化為理論答案與理論知識。又如,人民調解被譽為“東方經驗”,不僅形成了操作規范體系和組織保障體系,而且上升為法律制度,成為一個顯性的法學研究問題。再如,柔性執法不僅形成了操作規范與工作指南等應用性知識,而且促推關于非強制性執法問題的法律研究。這也啟示我們,堅持和發展新時代“楓橋經驗”,不是要求模仿表面形式和具體做法,而是要將“楓橋經驗”知識單元中的抽象性知識、一般性規律輸送至各個具體治理場景。(9)參見葉阿萍：《論新時代“楓橋經驗”的法治化進路》,《法治研究》2023年第5期。

4.工作方法。楓橋等地在矛盾糾紛預防化解領域先后探索出20世紀90年代后期的“四前”工作法(10)“四前”工作法是指“組織建設走在工作前,保證預防化解工作有人抓、有人管。預測工作走在預防前,建立一個反應靈敏、能及時發現矛盾糾紛的預警體系。預防工作走在調解前,努力減少矛盾,盡可能避免糾紛。調解工作走在激化前,力爭把矛盾糾紛解決在萌芽狀態”。、21世紀初的“四先四早”工作法(11)“四先四早”是指“預警在先,苗頭問題早消化。教育在先,重點對象早轉化?？刂圃谙?敏感時期早防范。調解在先,矛盾糾紛早化解”。,在幫教幫扶領域總結出“三幫三延伸”(12)“三幫三延伸”是指“幫人要幫心,幫人要幫富,幫人要幫到底,幫教進監獄、事先向監獄延伸,幫教重實效,事先向生產生活延伸,幫教講長效,事后向鞏固提高延伸”。等工作法。2002年,楓橋人民法庭把人民調解與法院審判相結合,提出在訴前、訴時、訴中、訴后四個階段全方位指導人民調解工作的“四環”指導法(13)“四環”指導法是指訴前環節普遍指導、訴時環節跟蹤指導、訴中環節個別指導、訴后環節案例指導。。2003年,楓橋派出所樹立“立足預防、化解矛盾、維護穩定、促進和諧”的警務理念創建了“四大警務”工作法(14)“四大警務”工作法是指“基礎信息口袋式工作法、警務前移零距離工作法、警務服務超市式工作法、基礎管理四勤工作法”。,把大量矛盾隱患解決在基層、消除在萌芽狀態。近年來,諸暨市公安局全力打造出“123456”楓橋警務模式。而且,全國各地不斷涌現出一個個從“楓橋經驗”衍生而來的基層社會治理工作方法,例如遼寧沈陽牡丹社區的“三零”工作法,福建明溪縣“僑鄉楓橋”解紛工作法,四川成都武侯區的小區物業矛盾“信托制”解紛工作法等。這些“楓橋式”工作法緊緊圍繞“楓橋經驗”的核心價值和根本原則,有效解決了各自領域的諸多難題,形成了較高抽象性的精煉表達,進而集成為一個個工具性、應用性知識單元。

楓橋式基層單位創建是上述工作方法的集成應用場景。近年來,楓橋式系列創建活動如火如荼開展。楓橋式派出所、楓橋式法庭、楓橋式檢察室、楓橋式司法所、楓橋式交警中隊、楓橋式監所、楓橋式稅務所、楓橋式鄉鎮(街道)、楓橋式村(社區)等創建單位不斷涌現。特別是2023年,浙江省紹興市出臺了《關于堅持發展新時代“楓橋經驗”開展“楓橋式”系列建設的指導意見(試行)》,旨在通過常態化開展“楓橋式”系列建設,引導各級各單位準確把握新時代“楓橋經驗”的歷史方位、核心內涵和工作方向。粗略地講,“楓橋式”是指集中體現“黨的群眾路線、矛盾柔性化解、風險源頭預防”基本原則的工作方式?！皸鳂蚴健毕盗袆摻ɑ顒颖仨毨卫螆猿趾屯伙@“楓橋經驗”的根本宗旨和基本原則,確保將“楓橋經驗”的規律性知識貫穿移植于各個基層組織機構的工作場景。

綜上,核心價值、基本原則、領域類別、工作方法等理性知識單元,從抽象到具體,從概念到機理,層層遞進,基本構成了一個系統完備、科學規范的新時代“楓橋經驗”理性知識體系。本研究探索性地將其制作成知識架構圖,(見圖1)以期拋磚引玉。知識體系的建構不應盤桓于學術概念之間,而是必須堅持耕植于中國本土實踐。在推進中國社會治理現代化的新征程中,不斷出現亟待解決的新問題、亟待理論闡釋的新現象,這為更新和豐富新時代“楓橋經驗”的理性知識體系提供了機遇。

圖1 新時代“楓橋經驗”的理性知識體系

(二)新時代“楓橋經驗”的制度規范體系

范式必須具有一定程度的公認性。一直以來,社會治理共同體成員高度接受和認同“楓橋經驗”的價值取向、管理方式、規則偏好。一方面,“無訟”“和為貴”“以德服人”等優秀傳統文化思想深深嵌入中國老百姓的內心,“楓橋經驗”的基本精神、內涵要義、價值方法與這些優秀傳統文化思想完全契合,使得老百姓對“楓橋經驗”有天然的親近感。“澆花要澆根,幫人要幫心”“摘掉一頂帽,調動幾代人”“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”,這些朗朗上口的語言早已家喻戶曉、口口相傳。另一方面,“楓橋經驗”在各行各業生根發芽,在基層自治領域開花結果。實踐中,一次次成功的調解化解避免了打官司帶來的精神耗損和經濟成本,更實現了“事結心了”。“春江水暖鴨先知”,身處一線的基層干部最了解基層情況,最熟悉工作業務,最理解群眾的需求。而“楓橋經驗”正是在解決基層矛盾糾紛中不斷成長完善,成為基層干部解決工作難題的重要法寶、做好群眾工作的金字招牌。隨著時間的沉淀,廣大干部群眾認同擁護“楓橋經驗”逐漸成為一種顯性的集體共識。

黨的十八大以來,基層對“楓橋經驗”直觀樸素的集體共識不斷上升至黨和國家正式領域。在黨的意志上,新時代“楓橋經驗”接連被寫入黨的十九屆四中全會《決定》、黨的十九屆五中全會《建議》、黨的十九屆六中全會《決議》、黨的二十大報告,以及《中國共產黨農村基層組織工作條例》,這標志著新時代“楓橋經驗”逐漸成為中國共產黨治國理政的標識性話語概念。在國家意志上,《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》《信訪工作條例》《中共中央、國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》《法治中國建設規劃(2020—2025年)》等國家政策法規均強調要堅持和發展新時代“楓橋經驗”。在地方性法律規范上,《浙江省平安建設條例》明確將堅持和發展新時代“楓橋經驗”作為開展各項平安建設工作的根本原則。2022年,浙江紹興出臺了《紹興市“楓橋經驗”傳承發展條例》,這是全國首部以“楓橋經驗”為旗幟的創制性地方性法規。2023年9月28日,浙江省第十四屆人民代表大會常務委員會第五次會議通過《關于堅持和發展新時代“楓橋經驗”的決定》,這是全國首部有關“楓橋經驗”的省級人大決定。

總體上,從地方到中央,從黨的意志到國家意志,新時代“楓橋經驗”不但成為廣大人民群眾的集體共識,也已被各地黨政干部內化為自覺踐行的治理觀,更重要的是建立健全了一系列楓橋式制度規范。這也是新時代“楓橋經驗”成為治理范式的必要條件。

(三)新時代“楓橋經驗”的實踐適用體系

1.新時代“楓橋經驗”立足基層社會治理。黨的二十大報告指出：“在社會基層堅持和發展新時代‘楓橋經驗’,完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制?！?15)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,人民出版社2022年版,第54頁。這開宗明義地強調了新時代“楓橋經驗”的定位與重心是在鄉村、社區等基層社會治理領域。(16)參見葉阿萍：《論新時代“楓橋經驗”的法治化進路》,《法治研究》2023年第5期?；A不牢,地動山搖?；鶎由鐣卫硎菄抑卫淼闹匾獌热?具有極端重要性。“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”“小事不出網格、大事不出社區、難事不出街道、矛盾不上交”等提法均形象地點明,堅持發展“楓橋經驗”就是要最大程度把矛盾風險化解在基層、解決在萌芽狀態。從更廣泛的視野看,這里的“基層”不僅是指縱向府際關系角度下的鄉鎮(街道)、村(社區)、片區、網格等地理單元,而且可拓展至各行各業的基礎工作單元。比如在大學,“基層”可指學院系部里的教研室、教研小組;在生產企業,“基層”可指生產車間、生產小組等。

基層社會治理事關自治領域,“楓橋經驗”倡議的群防群治、眾事眾議就是注重激發基層自治活力,實現“群眾事情群眾辦”。基層社會治理也往往涉及微觀治理的“真空地帶”,國家法律難以及時有效介入,而“楓橋經驗”通過風俗習慣的教化、鄉規民約的約束等填補了“微觀治理空白”。由此,新時代“楓橋經驗”主要適用于基層社會治理領域。在新時代“楓橋經驗”的語境中,基層社會治理不再僅僅依賴上級壓力推進,而是主要依靠群眾自覺的行為規范,特別是在一個個微觀單元中形成的民間契約精神。從這個角度而言,新時代“楓橋經驗”就是人民群眾在基層社會各領域有效自治的生動實踐。

2.新時代“楓橋經驗”面向人民內部矛盾。黨的二十大報告明確了新時代“楓橋經驗”主要面向人民內部矛盾,而不是具有對抗性的敵我矛盾。在社會主義教育運動中,“楓橋經驗”通過教育人、改造人,促使消極因素轉化為積極因素,從而服務于社會主義建設大局。“楓橋經驗”在全國推廣發揚后,扭轉了當時一些干部習慣于按照革命時期的經驗辦事、用類似處理敵我矛盾的辦法處理人民內部矛盾的狀況,極大地鞏固了政治安定團結。毛澤東同志多次強調,解決人民內部矛盾,只能用民主的、說服教育的“團結—批評—團結”的方法去解決。習近平總書記指出：“對人民內部矛盾,要善于運用法治、民主、協商的辦法進行處理。”(17)聞言：《堅持以人民為中心的發展思想 努力讓人民過上更加美好生活——學習〈習近平關于社會主義社會建設論述摘編〉》,《人民日報》2017年10月11日,第6版。隨著我國社會主要矛盾的歷史性轉變,人民內部矛盾絕大部分是非對抗性矛盾。實踐證明,說理教育工作做得好,就能順利化解非對抗性矛盾,也能將少數對抗性矛盾轉化為非對抗性矛盾;否則,一些鄰里糾紛可能轉化為治安或刑事案件,一些行政決策可能會引發政社對立。(18)參見孔祥濤：《堅持和發展新時代“楓橋經驗”的三個向度》,《中國黨政干部論壇》2019年第12期。

基層矛盾糾紛具有日?；?、瑣碎化、個性化等特征,往往難以用法律技術和剛性規則進行合理解決。比如,因鄰里糾紛而“打官司”,不僅費時、費力、費錢,而且容易埋下糾紛當事人之間的怨氣恨意。相關數據顯示,一些民事糾紛得不到及時調?；?進而成為“民轉刑”案件。新時代“楓橋經驗”強調綜合運用說理、教育、調解等柔性方式,打開當事雙方心結,就地徹底解紛,這就是為了最大限度減少因人民內部矛盾所引發的不穩定因素。

作為一種治理經驗,必有其清晰內涵與特色優勢;作為一個治理范式,總有其外延與邊界。由此,立足基層社會治理和面向人民內部矛盾這兩條軸線勾勒出新時代“楓橋經驗”的實踐適用坐標系,(見圖2)明確了新時代“楓橋經驗”的基本適用范疇。而立足于“預防、調解、法治、基層”這“四大梁柱”,做到預防在前、調解優先、運用法治、就地解決,進一步明晰了新時代“楓橋經驗”的適用范疇,進一步指明了堅持和發展新時代“楓橋經驗”的工作要求和主要發力點。正是這一適用范疇凸顯了新時代“楓橋經驗”的辨識度和生命力,可以有效防范或糾偏“楓橋經驗”的泛化空化現象,從而使得新時代“楓橋經驗”治理范式在眾多社會治理經驗中熠熠生輝、歷久彌新。

圖2 新時代“楓橋經驗”的適用坐標系

二、新時代“楓橋經驗”治理范式的特色優勢

黨的二十大報告指出：“我們要拓展世界眼光,深刻洞察人類發展進步潮流,積極回應各國人民普遍關切,為解決人類面臨的共同問題作出貢獻,以海納百川的寬闊胸襟借鑒吸收人類一切優秀文明成果,推動建設更加美好的世界?！?19)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,人民出版社2022年版,第21頁。新時代“楓橋經驗”在習近平法治思想的指引下,始終深植于中國基層法治實踐,堅持把傳承中華優秀傳統法律文化和借鑒國外法治有益成果緊密結合起來,形成具有鮮明特色的“共同治理、柔性治理、源頭治理”理念,呈現出“群眾唱主角,干部來引導,德法加智治,有事當地了”的新時代特征。(20)參見《浙江省人民代表大會常務委員會關于堅持和發展新時代“楓橋經驗”的決定(2023年9月28日浙江省第十四屆人民代表大會常務委員會第五次會議通過)》,《浙江日報》2023年9月29日,第5版。

(一)共同治理：從黨的群眾路線到社會治理共同體

1.發動和依靠群眾。毛澤東同志認為“楓橋經驗”回答了兩個問題：一是群眾是怎樣懂得這樣做的,二是依靠群眾辦事是個好辦法。習近平總書記多次強調,要把“楓橋經驗”堅持好、發展好,把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。“楓橋經驗”誕生之初就是發動和依靠群眾就地解決矛盾的經驗。(21)參見張文顯：《新時代”楓橋經驗”的核心要義》,《社會治理》2021年第9期?！皸鳂蚪涷灐北M管在不同的歷史階段有不同的表現形式,但是萬變不離其宗,堅持走黨的群眾路線,相信群眾、依靠群眾,凝聚群眾的共識,激發群眾的力量,實現共建共治共享。共同治理的理念內涵隨著時代的發展而不斷豐富。黨的十八大以來,新時代“楓橋經驗”的共同治理理念愈發顯性地體現在方方面面?！斗ㄖ紊鐣ㄔO實施綱要(2020—2025年)》強調,要“充分調動全社會各方力量采取多種形式參與法治社會建設,進一步發揮公民、企事業單位、人民團體、社會組織等在推進法治社會建設中的積極作用,形成法治社會建設最大合力?！比珖鞯厝鎻娀h建引領,建強基層黨組織,推動涌現出各種形式的“社區議事廳”“鄉賢參事會”等群眾自治模式,打造了“紅楓義警”“烏鎮管家”“武林大媽”“朝陽群眾”等一大批知名的平安類社會組織。縱觀全國各地,群眾參與身邊人、身邊事的調處化解,群眾自發組成志愿團隊、愛心服務、治安巡邏等社會組織,群眾主動自愿參與抗疫防疫工作,共同治理理念把社會治理變成億萬人民共同參與的生動實踐。

2.社會治理共同體建設。2017年,黨的十九大報告正式提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。這不僅強調了每個社會成員都是治理主體,均有參與社會治理的責任與義務,而且莊嚴承諾人人共享社會治理成果。從此,“共建共治共享”成為新時代社會治理的發展方向和基本格局。黨的十九屆四中全會和黨的二十大先后提出建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。共同體是指個體、組織等基于相似的價值目標,自覺形成的相互關聯、相互促進且關系穩定的群體。(22)參見邵安、祝哲：《共同體視域下我國公共衛生應急風險溝通的政策演進與運行體系研究》,《浙江警察學院學報》2022年第3期。社會治理本身已經包含了多元共治的基本意蘊,將“社會治理”與“共同體”疊加使用,充分表達了黨中央的更高目標和更高要求,即實現“人人有責、人人盡責、人人享有”的大同愿景。(23)參見郁建興：《社會治理共同體及其建設路徑》,《公共管理評論》,2019年第1期。顯然,“社會治理共同體”是馬克思主義群眾觀、黨的群眾路線與中國實際國情相結合的產物,是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容。從人民性角度看,社會治理共同體與黨的群眾路線具有內在的一致性,兩者都是發揮群眾的主體作用、尊重人民首創精神、保障群眾的根本利益?？梢?社會治理共同體是在社會治理領域堅持黨的群眾路線的新時代成果。人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體不是遙遠的烏托邦,而是正在不斷快速實現的圖景?！吧鐣卫砉餐w”建設為新時代“楓橋經驗”踐行黨的群眾路線提供了具體的治理目標、形象的治理場景、可及的參與渠道,讓新時代“楓橋經驗”的共治理念以人民群眾可見、可觸、可感的方式呈現。

3.讓人民群眾做最終評判者。習近平總書記指出：“人民是我們黨的工作的最高裁決者和最終評判者?！?24)習近平：《習近平談治國理政(第一卷)》,外文出版社2018年版,第28頁。全國各地在堅持和發展新時代“楓橋經驗”過程中,大力推廣滿意度公開測評、群眾安全感第三方評估、新聞輿論監督團等做法,不斷提高群眾的獲得感、幸福感、安全感,讓人民群眾做基層社會治理工作的最終評判者。(25)參見葉阿萍：《論新時代“楓橋經驗”的法治化進路》,《法治研究》2023年第5期。2018年起,浙江向全社會公開發布全國首個省級層面平安指數,每月定期反映全省各地的平安建設情況。浙江每年委托統計部門和第三方調查機構,對群眾安全感滿意度及平安建設知曉率、參與度進行抽樣調查。國家統計局調查得出的2022年浙江群眾安全感指數高達99.28%,高于全國平均值1.13個百分點。(26)參見梁亮：《平安不平安,群眾說了算!2022年浙江群眾安全感為99.28%》,2023年4月17日,載騰訊網,https：//new.qq.com/rain/a/20230417A078LU00。2023年9月10日訪問。浙江被公認為國內最具安全感、幸福感的省份之一,在近五年全國平安(綜治)年度考核中一直位列前三名。據有關部門調查,浙江營商環境滿意度居全國各省區第一,法治環境在“五大環境”中得分蟬聯榜首。

總體上,新時代“楓橋經驗”不斷深化共治理念,不斷創新群眾路線的工作方式方法,大力拓展完善群眾參與的渠道,大力發展群防群治力量,呈現出“平安大家建”的生動局面,基本實現政府治理同社會調節、市場服務、居民自治的良性互動,推動社會治理現代化成為一場黨領導14億人民的集體行動。

(二)柔性治理：從民間說理幫扶到正式制度建設

2019年初,習近平總書記出席中央政法工作會議時指出：“‘楓橋經驗’依靠群眾就地化解矛盾,最重要的成果和最鮮明的特色就是實現自律和他律、剛性和柔性、治身和治心、人力和科技相統一,其生命力就在于基層治理創新?！?27)本報評論員：《努力建設更高水平的平安中國——二論學習貫徹習近平總書記中央政法工作會議重要講話》,《人民日報》2019年1月18日,第1版。這“四個統一”就是新時代“楓橋經驗”不斷發展中的四大辯證關系,內涵豐富、邏輯嚴密、體系完整。這一重要論述,進一步揭示了“楓橋經驗”的歷史貢獻、時代價值和基本精神,為加快推進社會治理現代化指明了方向。其中,剛性和柔性的辯證關系集中體現了“楓橋經驗”柔性治理的鮮明特征。具體而言,即“楓橋經驗”始終堅持以人性化的柔性方式去解決人民內部矛盾。

1.柔性治理是“楓橋經驗”的內在基因。一方面,一方水土養一方人。楓橋是著名的文化發達地方,楓橋人民深受儒家思想影響,有著深厚的傳統文化積淀。盡管楓橋文化內容十分龐雜,但概括起來講,這是一種“越”文化、“賢”文化、“和”文化的綜合。在“無訟”“尚和”等德治理念的熏陶下,楓橋人喜歡說理,服道理不服氣力。當地鄉賢樂于參與調解,在化解矛盾糾紛中發揮著重要作用。另一方面,與西方文化訴諸人的知性能力的“理本體”文化不同,以儒家文化為代表的中華傳統文化是一種“情本體”文化,(28)參見李澤厚、劉緒源：《該中國哲學登場了?》,上海譯文出版社2011年8月版,第60—71頁。以人內心深處蘊含的巨大的情感力量去生發出“善”的能量。(29)參見趙慧、高虎：《由”楓橋經驗”看中華傳統文化的現代價值》,《文化學刊》2019年第1期。這種“內化于心”的善治基因,通過“外化于行”的楓橋文化的濡養,深深嵌入“楓橋經驗”發展的全過程。因此,“楓橋經驗”的產生和發展彰顯了中華優秀傳統文化的現代價值,特別是其蘊含的精神品格和道德規范可以提高人們的道德修養,有助于協調社會關系,在社會治理中發揮柔性引導作用。

2.新時代“楓橋經驗”柔性治理之人民調解。在社會主義建設時期,“楓橋經驗”誕生之初就以說理斗爭的形式把絕大多數“四類分子”改造成為新人。在改革開放新時期,楓橋的干部群眾大力踐行“教育在先、調解在前、幫教在心”等工作理念方法,逐漸形成了融打、防、教、管集于一體的社會治安綜合治理經驗。(30)參見中國法學會”楓橋經驗”理論總結和經驗提升課題組：《“楓橋經驗”的理論構建》,法律出版社2018年版,第118—122頁。進入21世紀以來,“楓橋經驗”以調解為主要方式,以調和為目的,實質性化解各類矛盾糾紛。浙江各地積極構建黨政領導、部門參與、上下聯動、優勢互補的“大調解”格局,各地積極推進“警調對接”“檢調對接”“訴調對接”等聯合調解機制,積極培育出“老楊調解中心”“娟子工作室”“江大姐調解室”等品牌調解室,有效防范大量矛盾糾紛的復發與激化。

黨的十八大以來,新時代“楓橋經驗”的柔性治理理念逐漸被嵌入行政執法、訴訟、信訪等正式制度領域。人民調解機制是柔性治理的代表性成果。習近平總書記指出,要推動更多法治力量向引導和疏導端用力,完善預防性法律制度,堅持和發展新時代“楓橋經驗”,完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制。(31)《習近平在中央全面依法治國工作會議上強調 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》,《人民日報》2020年11月18日,第1版。2021年中央全面深化改革委員會審議通過的《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》,將民事調解設定為訴訟的前置程序,建立了調解前置制度。各級法院積極引導當事人選擇最適宜的方式解決糾紛,實現大多數糾紛在訴訟前端快速平和得以解決。(32)參見中國國際發展知識中心：《解碼中國之治》,人民出版社2022年版,第64頁。警調銜接是生動踐行“楓橋經驗”柔性治理的具體實踐。為加強人民調解、公安行政調解相互銜接協同,及時預防化解矛盾糾紛,浙江省公安廳聯合浙江省司法廳等部門出臺了《關于進一步推進“警調銜接”機制建設的意見》《浙江省“警調銜接”機制操作規程(試行)》等一系列規章制度。各地公安機關牢牢樹立“調解優先”理念,不斷探索依法依規化解糾紛的創新實踐,亮點紛呈,成效顯著。比如,黃巖公安機關建立了“陽光調解”體系,嵊泗公安機關創造出糾紛調解六步法,龍游公安機關試點“拘調銜接”機制就地化解矛盾糾紛。近年來,諸暨公安機關堅持和發展新時代“楓橋經驗”的基本精神,發揚幫教幫扶的好傳統,將“警暖少年”工作室作為重點項目,以“建、解、歸、回、促”五字訣為方法,主動柔性幫扶教育失足少年,對叛逆期的未成年人開展共教共治,工作成效顯著?？傮w上,全國各地不斷強化預防在前、調解優先、依法調解、實質調解的理念,持續健全人民調解、行政調解、司法調解、行業性專業性調解等各類調解協調聯動的工作格局。(33)姜佩杉：《陳文清在全國調解工作會議上強調 充分發揮調解基礎性作用 為中國式現代化營造和諧穩定社會環境》,《人民法院報》2023年10月9日,第1版。新時代“楓橋經驗”綜合運用說理、調解、教育、幫教等各種手段,通過“以理服人、以情動人、以德感人”,有效防范了矛盾糾紛的復發與激化,達到了根本性解決糾紛的目的。一個重要的原因是,柔性治理以“情感”為治理接口,通過說理溝通和換位思考以疏解負面情緒,能夠實質性化解矛盾,實質性解開雙方心結。當然,就某個具體的解紛行為而言,柔性治理有時需要付出很大的時間、精力、人力等治理成本,因此,各領域實務者要找準柔性治理與剛性規制的平衡點。

3.新時代“楓橋經驗”柔性治理之執法實踐。2014年1月7日,習近平總書記在中央政法工作會議上指出：“涉及群眾的問題,要準確把握社會心態和群眾情緒,充分考慮執法對象的切身感受,規范執法言行,推行人性化執法、柔性執法、陽光執法,不要搞粗暴執法、‘委托暴力’”那一套?！?34)《依法行政——政論專題片〈法治中國〉解說詞(第三集)》,2017年8月21日,載中國共產黨新聞網,http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/0821/c64387-29482140-2.html。2023年9月15日訪問。深化柔性執法旨在良法善治。柔性執法看似柔和,卻柔中帶剛,能起到四兩撥千斤之效。實踐證明,剛性的行政制度程序或強制性治理工具無法靈活適應各類具體執法情境。面對基層治理中層出不窮的新問題,傳統的機械式執法往往回應無力。執法過程中,找準尺度與溫度的平衡點,往往可以取得更好的教育成效,更好維護法律權威。對于輕微的失范行為,采取以批評教育為主、處罰為輔的方式,不僅是對失范者的及時提醒、循循善誘,也是對廣大群眾的一種善意的宣傳教育,可以實現文明執法與文明管理的雙贏,讓法治觀念更加廣泛地深入人心。(35)參見《柔性執法,有溫度更有力度》,2023年5月9日,載中工網,https：//author.baidu.com/home?from=bjh_article&app_id=1591737437006772。2023年9月16日訪問。

在行政執法領域,浙江積極探索“首違不罰”“教科書式執法”等柔性模式,優先運用提醒、警告、教育學習、責令改正等方式,教懲結合彰顯了執法力度與治理溫度相統一。公安機關對治安、禁毒、交管等日常業務不斷完善柔性執法中自由裁量權的實施準則,科學界定輕微違法的具體情形和一般要件,規范非強制性執法手段的適用條件,避免自由裁量權的濫用和不當使用。2023年以來,為積極響應浙江省委省政府提出的深入實施營商環境優化提升“一號改革工程”,浙江各地公安機關探索創新助企、惠企、安企措施。比如,針對企業行政違法行為,通過幫助企業建立健全內部管理機制,企業作出合規經營承諾并落實整改,經評估符合企業合規經營要求后,依法對企業減輕處罰或不予處罰。再如,在嚴格規范執法的基礎上,以法為據,優先運用警示提醒、責令改正等手段,引導企業自覺守法,避免“辦理一個案子,垮掉一個企業”。這種“有溫度的執法”促使柔性治理與剛性規制相輔相成,有助于發揮法律的教育作用,有助于長遠促進企業守法經營,特別是減輕小微企業負擔,避免因無心之失引發負面連鎖效應?？傮w上,執法機關不斷探索和創新各種柔性執法模式,不斷踐行和豐富新時代“楓橋經驗”的柔性治理理念。

4.新時代“楓橋經驗”柔性治理之軟法規范。軟法是指那些不能運用國家強制力保證實施的但又具有約束力的法規范或自治規范。(36)參見韓春暉：《社會主義法治體系中的軟法之治——訪著名法學家羅豪才教授》,《國家行政學院學報》2014年第6期。其最大特征是對特定成員具有較強的心理強制力,(37)參見于語和：《民間法》,復旦大學出版社2008年版,第3頁。并且能較好地介入基層社會的自治領域和微觀的基層治理問題。(38)參見韓春暉、陳吉利：《社會主義法治體系中的軟法之治——“黨的十八屆四中全會精神與軟法之治”學術研討會的延伸思考》,《行政管理改革》2015年第2期。在規范性和功能性上,軟法和“楓橋經驗”兩者具有高度的契合性?！皸鳂蚪涷灐眱群浄ㄖ卫淼墓δ芘c手段,通過運用村規民約、替代性糾紛解決機制、地方性知識等本土資源進行柔性干預,不但促進多元主體之間的對話、協商與合作,也有效地填補國家法因為各地差異、社會快速發展造成的微觀治理“權力真空”。(39)參見蔣建森：《充分發揮新時代”楓橋經驗”推進良法善治的獨特作用》,2022年11月17日,載光明網,https：//theory.gmw.cn/2022-11/17/content_36167330.htm。2023年9月20日訪問。

村規民約是“楓橋經驗”軟法之治的典型方式。1978年,諸暨楓橋的檀溪公社泉四大隊就制定了《治安公約》。面對經濟社會發展帶來的新問題,諸暨當地干部群眾制定并不斷更新《楓橋鎮新農村招贅協議書》《楓溪村慈善協會章程》等村規民約,較好地預防和解決了當時的一些矛盾問題。一方面,干部和村民廣泛參與制定,充分發表意見,一大部分矛盾風險隱患在協商民主過程中就得以消解;另一方面,在統一集體認識的基礎上形成的文本化村規民約,對集體成員有較強的道德引領力和行為約束力。

黨的十八大以來,新時代“楓橋經驗”的軟法之治道路越走越寬。以習近平同志為核心的黨中央高度重視發揮市民公約、鄉規民約等基層規范在社會治理中的作用,不斷完善包括市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程在內的社會規范體系。(40)參見《多部門聯合出臺〈關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見〉》,2018年12月27日,載中華人民共和國中央人民政府網,https：//www.gov.cn/xinwen/2018-12/27/content_5352672.htm?eqid=a96f0c8400003c6c0000000664 785a3f。2023年9月27日訪問。2018年,民政部、中組部、全國婦聯等7部門聯合出臺《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》。浙江等地制定省級地方標準《村規民約制修訂工作規范》,不斷健全基層創制軟法規范的準則、守則、指引,實現了全省近3.2萬個村社全覆蓋。與此同時,各地不斷提升村規民約的精細化、規范化、體系化。例如,浙江省浦江縣充分挖掘“江南第一家”鄭義門168條家規的文化底蘊,科學制定《好家風評價體系獎懲細則》及“5+1”的評價指數?！?”為基礎分,包括遵規守紀、鄰里和睦、環境整潔、家庭和諧、誠信致富等五個方面;“1”為附加分,將相關中心工作與評價工作相結合,按照正反向相應加扣分。通過“事事一起干、好壞大家判、獎懲有決斷”落實雙向激勵。比如正向激勵的“紅榜”可提供最高60萬元免擔?！昂眉绎L信用貸”、免費停車等8項優惠政策,負向“黃榜”設置了對“好家風指數”落后的農戶張榜通報,并落實相關失信懲戒措施?！昂眉绎L指數”現已成為入黨審查、資格聯審、征兵政審以及各類評優評先的重要依據。(41)參見朱盈盈：《金華市浦江縣以千家萬戶好家風涵養社會好風尚》,2022年1月4日,載澎湃新聞客戶端,https：//m.thepaper.cn/baijiahao_16145431。2023年9月27日訪問?？梢?類似“好家風指數”的村規民約不再僅僅是“掛在墻上的擺設”,而是真正融入群眾生活的方方面面,切實發揮道德引領和行為規范作用。

可以說,柔性說理是“楓橋經驗”與生俱來的內在基因,這是永恒的“不變”,“變”的是根據新情況運用不同的柔性工作形式解決不同類型的矛盾糾紛。更重要的是,新時代“楓橋經驗”側重柔性治理理念,這并不是說要摒棄剛性規制,而是致力于推進人民調解、柔性執法等制度機制與剛性的司法訴訟、行政程序相輔相成,進而構建剛柔并濟、標本兼顧的治理體系?？傮w上,新時代“楓橋經驗”以“和為貴”的優良傳統為理論源頭,創新發展了“矛盾柔性化”的特色理念,不斷推動說理教育的規范化與制度化,持續深化了村規社約等軟法規范,開辟了推進良法善治的獨特視角,加快完善了具有中國特色的軟硬并濟的治理體系。

(三)源頭治理：從強基固本到風險防范

毛澤東同志首次聽取關于“楓橋經驗”的匯報后認為,這就是“矛盾不上交,就地解決”。(42)浙江省公安廳等：《“楓橋經驗”志》,中國人民公安大學出版社2023年版,第29頁。習近平總書記在多個重要場合中強調,堅持和發展“楓橋經驗”,從源頭上預防減少社會矛盾。2023年9月,習近平總書記在浙江考察時再次強調;“要堅持好、發展好新時代‘楓橋經驗’,堅持黨的群眾路線,正確處理人民內部矛盾,緊緊依靠人民群眾,把問題解決在基層、化解在萌芽狀態?！?43)《習近平在浙江考察時強調 始終干在實處走在前列勇立潮頭 奮力譜寫中國式現代化浙江新篇章》,《人民日報》2023年9月26日,第1版。這清楚地表明,風險源頭治理是“楓橋經驗”始終不變的應有之義和價值功能。細分來看,可以從縱向府際視角下基層基礎工作和事件過程視角下化解在萌芽狀態雙重維度對源頭治理理念進行分析。

1.筑牢平安建設的基層基礎?！翱たh治,天下安”。對于國家“大廈”而言,縣域就是基層?；鶎又卫淼煤?“大廈”底座就穩固。1963年初,中共中央決定在全國農村開展社會主義教育運動。“楓橋經驗”就誕生于農村基層工作,服務于試點工作一線?！靶∈虏怀龃?、大事不出鎮、矛盾不上交”,這句表述就是基于行政層級角度和行政區域角度,指出“楓橋經驗”的價值功能在于就地化解矛盾,防范矛盾升級和風險蔓延。

黨的十八大以來,全國各地高度重視強基固本,持續探索出諸多先進做法和創新實踐。浙江頗具代表性,堅持全省“一盤棋”、市級抓統籌、縣級負主責、基層強執行的工作格局,切實加強縣級社會治理中心、基層治理四平臺、村(社區)網格規范化建設,完善“縣—鄉—村”三級聯動、左右協調的“一中心四平臺一網格”機制,健全基層矛盾糾紛多元化解工作體系?？h級矛調中心圍繞信訪生態建設,推動多中心為一中心,發揮出矛盾糾紛化解“終點站”作用,成為實現源頭治理的協同樞紐和制度載體。網格化管理是堅持和發展新時代“楓橋經驗”源頭治理理念的重大創新實踐。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》,黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》先后強調,要推行網格化管理和服務。國家標準《城鄉社區網格化服務管理規范》的出臺,讓社會治理的基層基礎工作做到了“有標準可依,有目標可循”。網格化管理的成功實踐,打通了基層治理的“最后一公里”,被形象地稱為“微事不出格”。

從府際視角看社會治理趨勢,各系統、各條線著力推動人力、物力資源下沉,為基層賦能授權,夯實社會治理根基。浙江紹興等地全面開展“楓橋式派出所”“楓橋式司法所”“楓橋式法庭”“楓橋式檢察室”等系列創建活動,以期通過建強最基層的組織機構來夯實平安建設的基層基礎。例如,起源于浙江的“共享法庭”,將調解指導、網上立案、在線訴訟、普法宣傳、基層治理等法治服務送到了群眾家門口,努力打造學習宣傳貫徹習近平法治思想的基層陣地和一站式訴訟服務、一站式多元解紛、一站式基層治理的最小支點。目前,浙江省建成共享法庭2.7萬個,覆蓋100%的鄉鎮(街道)、98%以上的村(社區),以及眾多行業協會、調解組織、社會團體等。(44)參見陳貞妃：《共享法庭怎么建?怎么管?這份省級標準明確了》,2023年6月27日,載潮新聞客戶端,https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1769820886805189755&wfr=spider&for=pc。2023年9月21日訪問。

從更廣義的系統視角,全國各地將完善城鄉基層治理體系作為強基固本的重要抓手。浙江省《關于堅持和發展新時代“楓橋經驗”的決定》指出,要“完善基層直接民主制度體系和工作體系,改進基層民主協商實現形式,豐富村(社區)民議事協商形式,加強村務監督,不斷提升基層自治組織治理能力水平”。(45)《浙江省人民代表大會常務委員會關于堅持和發展新時代“楓橋經驗”的決定(2023年9月28日浙江省第十四屆人民代表大會常務委員會第五次會議通過)》,《浙江日報》2023年9月29日,第5版。北京市東城區的“樓門小院議事廳”、杭州市余杭區小古城村的眾事眾商機制、湖州市德清縣的“鄉賢參事會”、蘇州市吳江區的“圓桌問計”等基層民主建設的實踐案例,從更廣泛的民主治理意義上詮釋了新時代“楓橋經驗”的風險源頭治理理念。

2.將矛盾風險化解在萌芽狀態。20世紀80年代,楓橋的干部群眾把預防、打擊犯罪和教育、改造違法犯罪人員有機結合起來,就地教育挽救違法人員,大幅降低了再犯、累犯、慣犯的數量,同時幫助多人成為各類專業戶,走上了勤勞致富的道路。這從根本上減少了犯罪,維護了社會穩定。1981—1989年,楓橋區年均刑事案件發案數和捕人數分別占總人口的2.96和1.64,明顯低于浙江省和紹興市的平均比例。之后,楓橋等地不斷創新出“四前”工作法、“四先四早”工作法、“四大警務”工作法等預防性工作法,把大量矛盾隱患解決在基層、消除在萌芽狀態。

進入21世紀,經濟體制改革不斷推動社會結構轉型,產生了各種群體性利益矛盾,引發了各種群體間的摩擦、對抗乃至沖突。例如,拆遷征地矛盾、環保矛盾、勞資矛盾,以及農村民辦老師等“七老”人員、軍隊復員轉業人員、上山下鄉知青等的歷史遺留矛盾。(46)參見朱力：《中國社會矛盾70年演變與化解》,《學?！?2019年第6期。此階段矛盾糾紛呈現出經濟利益化、主體多元化、疑難復雜化等特征。2004年6月,全國社會治安綜合治理工作會議在杭州召開。會上,時任浙江省委書記習近平同志代表浙江省委作題為《創新“楓橋經驗” 建設“平安浙江”》的發言,指出“發展是硬道理,是解決所有問題的關鍵;穩定是硬任務,是改革和發展的前提。富裕與安定是人民群眾的根本利益,致富與治安是領導干部的政治責任?！痹凇皸鳂蚪涷灐钡陌l祥地,楓橋鎮全力抓好經濟發展、共創治安環境、營造平等友愛的社會氛圍、培育鄉風文明,從更廣義的源頭去防范社會矛盾風險。(47)參見葉阿萍：《論新時代“楓橋經驗”的法治化進路》,《法治研究》2023年第5期。

黨的十八大以來,新時代“楓橋經驗”的源頭防范理念逐漸上升為一系列預防性法律制度。為了加強科學決策、民主決策、依法決策,我國不斷健全社會穩定風險評估機制,充分發揮重大決策社會風險評估機制的“牛鼻子”作用,堅持重大決策應評盡評,使其成為重大決策的法定前置程序。(48)參見孔祥濤、陳?。骸吨卮鬀Q策社會穩定風險評估與應對的風險溝通模式》,《中共中央黨校(國家行政學院)學報》2023年第2期。目前,已有20多個中央部委、32個省市制定了管理規范和實施辦法,重大決策社會穩定風險評估已形成一個完整的法律制度體系。公證制度、法律顧問制度、公職律師制度、公司律師制度等法律制度日臻完善,在預防矛盾糾紛方面發揮了重要作用。(49)參見潘劍鋒：《促進社會和諧穩定 完善預防性法律制度(有的放矢)》,《人民日報》2021年1月19日,第9版。2016年,“社會心理服務體系”試點建設在全國鋪開,浙江將其作為總結提升推廣新時代“楓橋經驗”六大工程之一。全省縣鄉心理服務平臺建成率達100%,心理輔導人員、社會工作者、志愿者等組成的心理衛生服務隊伍定期向轄區群眾普及心理衛生知識,提供心理咨詢和疏導干預服務?！缎旁L工作條例》強調,將著力點放在源頭預防和前端化解,要求基層組織堅持和發展新時代“楓橋經驗”,協調化解發生在當地的信訪事項和矛盾糾紛。為了貫徹落實“應對各種可以預見和難以預見的風險挑戰”的指導理念,各地建立風險排查晾曬常態化機制,主動識別和消除各種安全生產風險隱患,積極防范“民轉刑”案事件。在此基礎上,浙江等地研發“平安風險預測預警防控體系”,打通部門間的數據壁壘,構建風險監測“數據池”和“全景地圖”。

“消未起之患、治未病之疾,醫之于無事之前”。新時代“楓橋經驗”始終堅持“風險源頭治”優勢理念,創新運用文化、制度、科技等方式,不斷夯實平安建設的基層基礎,既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病,探索出一系列預防性工作法,建立了一系列預防性法律制度,創新發展了具有中國特色的風險源頭治理體系。

三、治理范式的實踐載體：“楓橋式工作法”

近期,中央政法委在全國范圍內評選出104家“楓橋式工作法”單位,從司法機關到黨政部門,從鎮街村社到地市縣域,在各個層面各個場景創造出具有推廣價值的矛盾糾紛預防化解工作方法。這104個全國“楓橋式工作法”亮點紛呈、各具特色,生動彰顯出新時代“楓橋經驗”的價值觀、方法論,尤其是三條極具“楓橋經驗”鮮明特色的主線貫穿始終。

(一)堅持共治理念,推進平安大家建的主線

全國各地在堅持和發展新時代“楓橋經驗”過程中,就地發動和依靠群眾,不斷探索創新出一個個矛盾糾紛預防化解共同體。例如,湖南省岳陽市岳陽樓區人民法院康王人民法庭的“群英斷是非”訴源治理工作法,按照“區級統籌、屬地牽頭、部門履職、法院聯動”原則,積極對接街道辦政法干部,聯合司法所、村干部、群眾代表、志愿者、網格員,組建了一支扎根社區(村)的“群英調解隊伍”。特別是通過行業組織成立涉金融、醫療、住建等行業性“群英譜”,特邀25名法學、醫學專家教授擔任專業調解員,實現“行業糾紛行業解”。岳陽市人民法院積極融入黨委領導的大平安建設格局中,著力發揮“法院聯動、法官帶頭”的示范協調作用,創新了新時代群眾工作方法,從更廣義的視域發動和依靠社會各方力量預防化解矛盾糾紛。而對廣大人民群眾而言,這種參與是“看得見、摸得著”的公平正義,是實實在在的獲得感,是就在“身邊的”民主法治。

浙江省義烏市的“以外調外”涉外解紛工作法非常有特色。義烏市被贊譽為“世界小商品之都”,與全球230多個國家和地區有經貿往來,有1.5萬名外商常住義烏,每年入境流動人員超55萬人。因商貿經濟及文化、習慣、信仰等差異而引發的矛盾糾紛也不少見。對此,義烏市委政法委統籌,司法局牽頭,多部門聯動,設立全國首家涉外糾紛人民調解委員會,聘請在義烏經商的外商擔任“國際老娘舅”,創新“以外調外”工作法,把國際貿易帶來的涉外糾紛有效化解在市場、消解在萌芽。目前,義烏市已建立一支由13個國家、14名外籍調解員參與的涉外調解員隊伍,實現英語、德語、法語、俄語、西班牙語、阿拉伯語、韓語、羅馬尼亞語、漢語等九大語種全覆蓋?！耙酝庹{外”的基本思路在于發動密切相關的群眾力量,做到精準發動、精準依靠。

與“以外調外”有著相同邏輯的工作法還有很多,比如以老鄉管老鄉、鄉音鄉情化解外來人員糾紛、發動外地商會協助管理等。無疑,這些進一步豐富了堅持共治理念的時代內涵,并啟示我們,發動和依靠的群眾主體不同、來源不同、方式不同,可能是創新新時代群眾工作的重要突破口。

(二)堅持柔性治理理念,力促“事解心了”的主線

調解是“楓橋經驗”柔性治理的最重要載體。此次入選的全國“楓橋式工作法”,絕大部分都涉及調解工作。山西省晉城市沁水縣公安局嘉峰派出所創造的“趙樹理調解”工作法,一方面,當面闡明法理,教育其誠信立足的道理和可能引發的法律后果,改變當事人道理通透卻不執行、自知沒理卻不讓步的情況;另一方面,運用鄉情親情觀念,促其換位思考、認可同鄉情誼,不再寸步不讓。

同樣,安徽省桐城市人民法院創造的“六尺巷六步走調解”工作法頗具代表性,立足于鄉賢、鄉俗、鄉情等本土資源,在現代法治框架下充分詮釋了新時代“楓橋經驗”的調解優先原則和柔性治理理念。“聽、辨、勸、借、讓、和”這六步調解法,相互銜接,層層遞進,形成了一個完整高效的調解閉環。更重要的是,每一步均自始至終貫穿著“情”“理”“法”,通過“以情感人、以理服人、以法治人”,實現了“事解、人和、心順”。

上述這些“楓橋式工作法”呈現出一個鮮明特征,即在現代法治框架下開展調解工作,做到情理法理一體化推進?？梢哉f,法治框架大致界定了調解雙方的禮讓空間,避免任何一方權益的過度禮讓,同時又體現出強者適度主動禮讓的優先等級?？傮w上,柔性化解和剛性規則相輔相成,構成了剛柔并濟的矛盾糾紛預防化解體系,開辟了推進良善司法的新境界。

(三)堅持源頭治理念,實現處置在先、化解在小的主線

社會系統是動態發展,人與人之間有摩擦,經濟主體與主體之間有糾紛,實屬正常。尤其是我國正處于百年未有之大變局,改革攻堅進入深水區,新問題新矛盾的出現不可避免。由此,源頭治理的一個主要功能是將問題解決在基層、化解在萌芽狀態,這也是“楓橋經驗”最本質的價值功能。

從鄰里瑣事到治安事件、從民事案件到刑事案件、從小額糾紛到司法訴訟、從個體訴求演變為網絡輿情甚至群體性事件,在矛盾糾紛從無到有、從小到大的演變升級過程中存在很多推動風險升級蔓延的促發因素。近年來,多地數據顯示,近一半刑事案件屬于“民轉刑”案件,即由最初的民事糾紛轉化為刑事案件。同時,在矛盾糾紛的演變升級過程中,也存在諸多將問題處置在先的階段性機會。“楓橋式工作法”關鍵的一招是“將關口前移”,例如人民法院的訴源治理、公安的警源治理、信訪的訪源治理等。入選單位北京市西城區人民法院的“全周期”訴源治理工作法頗具代表性。其聚焦于“未訴先辦”、訴前調解等工作,通過在社區設立法官工作站、提供法律咨詢、指導調解等便民服務,積極引領街道、社區主動加強前端化解,助力將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。再如,河北省張家口市陽原縣人民法院著力推進源頭預防“抓前端”、非訴挺前“疏中端”、實質解紛“治末端”,探索出訴源治理“三端共治”工作法。

綜上,風險源頭治是目標維度,矛盾柔性解是方式維度,平安大家建則指向主體維度,三者構成了矛盾糾紛預防化解的立體化實踐體系,三者貫穿于每一個入選的“楓橋式工作法”,這有效證明了新時代“楓橋經驗”治理范式論的合理性和必要性。踏上新征程,面對多元交織的矛盾糾紛、動態出現的新型法律關系,必須處理好抽象與具體的關系、治理理念與治理場景的關系,將“楓橋式工作法”蘊含的“風險源頭治、矛盾柔性解、平安大家建”理念創造性地運用于新時代新課題。

四、結語

習近平總書記指出,我國哲學社會科學“學術命題、學術思想、學術觀點、學術標準、學術話語上的能力和水平同我國綜合國力和國際地位還不太相稱”。(50)習近平：《在哲學社會科學工作座談會上的講話(2016年5月17日)》,《人民日報》2016年5月19日,第2版。同樣,“楓橋經驗”理論研究的發展現狀也符合這個論斷。本研究系統梳理了“楓橋經驗”的發展歷程,開展了一系列實地調查和理論研討活動,較全面地總結提煉了新時代“楓橋經驗”實踐創新、制度創新、理論創新,特別是著力探尋近五年闡釋新時代“楓橋經驗”的新視角、新觀點、新工具?？傮w上,“楓橋經驗”的理論構建仍處于從局部淳樸的感性經驗到規律性理性認識的進化過程,仍需持續探索和科學提煉基層社會治理的內在規律,仍需加強“楓橋經驗”研究方法、概念和理論體系的反思與建構。(51)參見褚國建、馮興濤：《堅持和發展“楓橋經驗”：一種學術文獻史的考察》,《公安學刊(浙江警察學院學報)》2020年第3期。早在2018年,就有不少學者專家倡議,“‘楓橋經驗’理論構建切忌把現象當作本質,把具體當作現象,把經驗當作理論,從而影響我們把‘楓橋做法’和‘楓橋經驗’真正升華為系統化、科學化的‘楓橋經驗’”。(52)參見中國法學會“楓橋經驗”理論總結和經驗提升課題組：《“楓橋經驗”的理論構建》,法律出版社2018年版,第118—122頁。雖然近年來“楓橋經驗”理論研究蓬勃發展,文獻頗為豐富,但是,我們認為只有上升到理論范式層面,才能推動新時代“楓橋經驗”進一步超越現象走向本質,才能更好地被國際學術共同體接受和認同,才能為其他國家和地區的不同治理場景提供一般性規律和普適性知識。新時代“楓橋經驗”治理范式的確立,有助于科學回答中國社會治理現代化過程中一些“本”的問題,有助于助力構建中國自主的基層治理理論體系與話語體系。