美國“印太戰略”框架下南海問題的小多邊合作問題

王聯合

從美國西海岸到印度西海岸的廣袤區間被美國稱為“印太地區”。這一地區是世界上最具影響力的單獨區域，而南海恰恰居于其中心位置。在美國戰略家看來，美國在南海的利益正在受到中國的“侵害”，因為中國正在仿效美國19世紀末20世紀初在加勒比海的行為方式——通過在其相鄰海域建立戰略主導權進而控制該地區——來尋求完全掌控這一海域。

如果說中國已被美國定義為“競爭對手”，那么，南海則被其視為中美兩國全面競爭關系的最典型表征。可以說，“印太戰略”的出臺因應了中美關系格局的轉變。作為一個“全政府”的國家戰略，“印太戰略”必將把南海視為其中最關鍵的一個安全考量，因為該戰略意在通過重組地緣戰略力量來重新塑造地區格局，標志著美國顯著加大了與中國的戰略競爭力度。

近年來，隨著美國深度卷入南海爭端以及中國地區影響力的上升，棘手的當代地緣政治矛盾和沖突逐漸滲入到了十分復雜的歷史問題之中。這片海域因此被認為是最有可能成為21世紀亞洲危險的“火藥桶”和中美交鋒的“第一條戰線”。“印太戰略”出臺后，美國不僅提升了其在南海開展“航行自由行動”的頻率和強度，而且還以“小多邊聯合行動”的方式加強了其與盟國和伙伴國在南海問題上的協作配合，試圖從外交和軍事兩個方面掌控地區安全議題的主導權。鑒于“印太戰略”將其主要目標和手段定位于“應對來自中國的競爭”，南海問題有脫離地區框架、走向更大范圍、進入更加復雜博弈格局的趨勢，“南海小多邊外交”也由此成為亞太地區日益引人矚目的一個國際政治變量。小多邊主義是指數量盡可能少的一小組成員（通常是三個或四個，具體的規模則根據議題的不同而不同）以靈活的方式匯集在一起，既不受正式雙邊條約的約束，也不會形成“機制化”的規則和長期承諾，而是力圖發揮一種具有強烈針對性的功能。小多邊安排通常被認為因成員國數量有限而更易尋找到共同的利益并達成共識，從而能夠更加有效地開展行動，但同時也常常因具有“非民主性和排他性”的特點而加深成員之間的猜疑和分裂。

一般而言，小多邊主義聯盟是一種“更聰明、更有針對性的方式，在解決一個特定問題時，將盡可能少的必要的國家匯集在一起以產生最大可能的影響”。隨著美國“印太戰略”的實施，小多邊安全合作形態在南海問題上正在發生以下三個方面的變化：

（一）“美國+普通國家”小多邊合作形式正在發展成為“美國+關鍵國家”小多邊合作形式

早在“印太戰略”出臺之前，美國即已不斷加強與地區海洋國家的雙邊軍事同盟關系，輔之以打造其與部分“關鍵國家”的關系，從而培育了由雙邊向三邊或四邊防務對話與合作機制升級的趨勢。一是三邊形式，即美日印或美日澳三國間形成的安全合作關系。三邊主義是處于雙邊關系和更廣泛的多邊安排之間的最小的多邊主義形式，始于1992年的美印雙邊軍事演習，因日本的加入而開始成為一個制度性的三國海上聯合軍事演習。自此以后，美日印三國海上聯合軍事演習的關注點不斷向東延伸。顯然，美國主導的三邊安全行動采取非正式戰略聯盟的形式，將焦點對準南海，其實質是從外交和軍事兩個層面來輔助美國的“印太戰略”目標。

二是四邊主義形式，即四個國家之間通過開展不間斷的對話和實質性的合作（如軍事演習或人道主義救援和災難救助等）而形成的穩定的合作關系。自2017年“自由和開放的印太”概念提出后，美、日、澳、印四國立即宣布重啟“四邊安全對話”，聲稱就亞洲的基本規則秩序、航海與公海上空飛行自由、尊重國際法、加強連通性、海上安全、朝鮮問題以及不擴散、恐怖主義等議題進行探討。一是四國集團的合作領域一開始就把重點放在了南海；二是四國集團時常以“航行自由”為名派遣軍艦在南海島礁12海里內巡航；三是四國集團還不時以所謂“南海軍事化”為借口來干擾和阻止中國在南海的島礁建設活動。可見，四國集團不僅是美國推行“印太戰略”的一個重要支柱，而且也是其用來借助亞太國家力量來制衡中國的地緣政治工具。

（二）“美國+南海爭議國家”雙邊伙伴關系正在發展成為更具針對性的小多邊合作關系

自2018年以來，美國軍政高層官員頻頻造訪東南亞，尤其是印尼、越南和菲律賓，其目的不外乎是要協調彼此在“南海行為準則” （COC）等涉海問題上的立場，煽動這些國家在南海問題上與中國抗爭，并離間南海聲索國與中國的關系。

為了吸引與中國在南海問題上存在爭議的東南亞國家加入“印太戰略”，形成簡單易行的小多邊安全合作機制，美國著力從“威脅感知及應對”方面做文章，其中最重要的策劃就是進行精準的“威脅建構”。美國從“威脅感知及應對”方面做文章的另一個重要內容就是向對方提供誘人的物質刺激。目前，美國與越南共簽署了24份武器交易合約，價值大約7000萬美元。美國此舉意在攪渾南海局勢。在美越軍事合作的刺激下，其他南海聲索國紛紛開始增強其軍事防御能力，并表態歡迎美國海軍和其他軍事力量加強在該地區甚至其領土上的存在。此外，美國多家石油公司還與越南、菲律賓在南海海域進行非法石油勘探、開采工作。2019年統計數據顯示，美國目前系越南的第三大貿易伙伴，越南是美國的第六大順差國，從美國享受著順差帶來的紅利。

目前，此類開放型小多邊合作機制在很大程度上只是一種廣義上的安全合作形態，主要表現為聯合巡航，或在政治與軍事外交場合宣示一下“道義”上的支持，并不具有特定的安全目標指向。但是，這種新型的、開放式的小多邊聯盟和安全伙伴關系更具成長潛力，未來可能會更有效地呼應和滿足美國的戰略需求。

囿于種種內生性局限，小多邊安全合作形態無論在爭端的解決方向上還是軍事力量的平衡方面，都沒有改變南海問題的結構性因素。但是，鑒于小多邊勾連印太國家、混淆南海爭端的核心議題、惡化中國周邊安全環境的事實，中國在南海問題上面臨的壓力正在上升，因而需要慎重應對小多邊主義在南海問題上的發展。

1.密切關注小多邊合作形態的延展性。根據對諸種南海小多邊安全形態的分析可以發現，無論是成員國構成，還是涉及的安全合作領域和行動區域，小多邊安全合作形態都是高度動態和多變的，因此，其發展雖有趨勢但并非必然。基于其常常被詬病的“非民主和排他性的方式”這一理由，我們在國際政治中限制小多邊安全形態的成長仍然是可能的。為此，我們應同時在觀念上和物質上考慮如何通過加強與這些小多邊組合成員之間的合作來分化其內部合作關系，不僅僅是要為其提供物質上的刺激，更要在南海問題上提出對其有吸引力的觀念，如COC談判就是一個很好的分化小多邊的平臺；航行自由理念也非美國所獨有，印度、越南甚至日本在如何解釋這種自由方面更多與中國而不是美國相似，這也是我們可以加以利用的地方。

2.充分發揮中國的結構性優勢。盡管近幾年小多邊安全行動出現在南海及附近海域的頻次明顯增加，但其實質收獲仍然有限，中國可以利用自身擁有的結構性優勢——如地緣接近、經貿聯系廣泛、政策連貫性等——特別是“一帶一路”建設的大好時機，不斷強化與東盟國家之間的友好合作關系，積極推進構建地區命運共同體進程，通過培育利益的一致性來對沖美國主導的小多邊安全合作形態所產生的消極影響。

3.充分尊重東盟的地區領導地位。對小多邊的分化和抑制與支持東盟的團結性及其在地區多邊機制中的中心性相輔相承。東盟在與“他者”? （外部大國）的接觸中，更容易看到彼此共同的價值觀、思想和偏好，但是外部大國的地區影響力如果運用不當，勢必會分裂東盟，進而弱化其中心性和核心性。中美競爭已逐漸成為南海議題上的顯性因素，也是東盟國家對在地區安全議題中被迫“選邊站隊”的迫切擔憂。中美競爭的加劇使東盟無法在一個被寬泛界定的印太環境中施加決定性影響，其在地區安全合作機制中的中心性也會岌岌可危。未來，中國應在尊重東盟中心性的基礎上，倡導體現亞洲價值觀的真正的多邊主義合作。

（摘自《國際政治》）