牧區鄉村振興項目化運作現狀、困境及其對策探究

其其格　鮑娜仁高娃

摘? 要：項目化運作的主要特點是各級政府部門自上而下的資源配置和供給的條線體制運作，是我國推進鄉村振興戰略的重要方式之一。項目化運作集中了項目制的優點，整合資源優勢和優化區域發展布局，為推進鄉村振興提供了暢通的渠道和機制，同時也豐富了鄉村多元化的公共服務資源供給。但通過調查發現，牧區項目化運作機制一定程度存在頂層設計和論證不足、參與主體職責權限不明、項目同質化現象嚴重、急功近利傾向顯著、“政績工程”現象突出、“精英俘獲”和“馬太效應”明顯、參與者主體性被弱化等諸多現實問題。在未來發展中，應注重牧區鄉村振興項目的科學規劃與因地制宜分配、提升項目利益協調能力、提高參與主體積極性和能動性、強化項目管理和監督是不斷完善牧區項目化運作的有效途徑。

關鍵詞：生態安全體系? ? ?生態安全能力? ? ?實踐路徑

項目化運作打破了我國傳統科層制的局限，突出了國家層面對鄉村的治理政策、治理手段和治理邏輯，為整合體制內資源自上而下的鏈條式輸送到鄉村基層提供了特殊渠道和機制。項目制有利于調動各級政府、企業、社會組織、農牧民在內的多元主體以更高的積極性投入到鄉村振興行動，也有利于促進脫貧攻堅項目向鄉村振興項目的有序銜接。對廣大牧區而言，鄉村振興戰略是促進牧區現代化和實現共同富裕遠景目標最有效的手段和保障，同時也為加快構建牧區新發展格局、產業轉型和實現高質量發展指明了新的方向。習近平總書記在黨的二十大報告中提出：“要堅持以推動高質量發展為主題，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，加快建設現代化經濟體系，著力提高全要素生產率，著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，著力推進城鄉融合和區域協調發展，推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長”。可見，在未來很長一段時期內，牧區鄉村振興戰略主要以傳統畜牧業的轉型升級和綠色、高質量發展為主方向。

對于欠發達的廣大牧區而言，鄉村振興戰略的順利推進離不開政府部門的大力扶持和社會力量的廣泛參與，而這一切最終都是以項目化運作的形式在牧區落地實施。因此，牧區振興項目的頂層設計、概念策劃、路徑選擇、論證實施、利益協調和管理監督等微觀環節是決定牧區項目化運作成敗的關鍵，也是牧區鄉村振興戰略能否順利推進的決定性因素。鄉村振興項目化運作，不同于脫貧攻堅時期的項目入戶，而是以增強農村牧區集體發展能力、壯大鄉村集體經濟為主要發展對象。基于此，牧區鄉村振興戰略的發展對象和受益群體不只限于原來的貧困戶等特殊群體，而應當是區域內的全體農牧民。隨著各級政府面向鄉村振興項目的財政投入進一步強化，鄉村發展實際上已邁進了一個項目資源主導型的發展過程。與此同時，鄉村成為項目化運作落地實施過程中的“最后一公里”，其科學性和合理性、公平與公正、項目的設計運營以及農牧民的參與機制等核心問題成為社會關注的焦點。

一、牧區項目化運作的現狀與困境

目前，牧區鄉村振興戰略尚處于初步探索、規劃和試點運行階段，具體振興項目也正在設計、論證和有序落地。通過調查發現，牧區精準扶貧、牧區現代化推進的項目化運作與鄉村振興項目有一定的相似性和延續性，都是資源自上而下注入鄉村的重要方式。但鄉村振興項目具有一定的特殊性，其區別在于它并不側重于向特殊群體傾斜，而是強調在特定空間區域內實現所有人的均等化和同質化發展，從而實現“共同富裕”的終極目標。然而，從牧區現狀看，無論是牧區現代化項目，還是牧區鄉村振興項目的落地實施，在項目化運作過程中不同程度存在爭資跑項、項目同質化、精英俘獲、急功近利、政績工程和牧民參與機制不完善等一系列問題，這些問題都不容忽視。

（一）項目競爭激烈，落地過程復雜

對于地處偏遠的草原牧區基層社會而言，掌握的資源越多就意味著掌握了發展的主動權。事實上，一個牧業嘎查村可獲取項目資源的資金規模和數量決定著其自身發展空間的大小，同時也是反映基層干部在群眾心目中的能力評價標準和衡量政治業績的關鍵所在。一個項目的成功落地，給基層社會帶來有形的物質性資源的同時，也為基層干部帶來無形的政治資本。另一方面，對于交通物流、基礎設施和公共服務等主要經濟發展要素相對欠發達的牧區而言，爭取更多的項目資源成為牧區基層組織主動謀求自身發展的必然選擇。

自鄉村振興戰略出臺以來，“爭資跑項”抓項目成為地方政府的一項重要工作和目標任務之一。在牧區，鄉村振興項目的競爭可分為兩類，一類是旗縣級政府向上級或跨級“爭資跑項”而不同旗縣之間的激烈競爭；另一類是在同一個旗縣內的不同蘇木、鄉鎮之間的項目“爭奪戰”和一個蘇木內不同嘎查、村莊之間的競爭。資源的總體有限性和稀缺性造成了牧區的項目爭奪變得格外激烈，一個項目的最終落地，要經歷激烈的層層競爭才得以實現，其主要原因是目前牧區項目種類少且數量不多，而偏遠牧區對政府項目和資金的需求和外部依賴卻日益強烈。此外，通過調研發現，在牧區項目的爭奪過程中，為爭取各類項目在各自的蘇木鄉鎮和嘎查村落地，有些基層領導干部動用各種人脈關系或特殊渠道獲取項目的現象不在少數。對基層領導而言，引進更多的項目既有為一方百姓辦實事的考慮，更重要的是通過鄉村振興項目來創造政治業績，從而獲取政治資本。然而，其結果往往是關系和人脈強的嘎查村能獲得更多的項目，而一些真正需要政府項目來推進鄉村振興的偏遠嘎查村卻容易被忽略，由此產生了項目資源配置的失準，直接或間接導致不同區域間發展變得更加不平衡。

（二）項目同質化嚴重，急功近利現象突出

牧區現階段引進的鄉村振興項目大致可分為現代化養殖類項目（專業合作社、涉牧企業等）、都市近郊類項目（畜產品加工企業、亮點工程等）、資源開發類項目（旅游景點、休閑娛樂等）等三大類。

以畜牧業為支柱產業的偏遠牧區，鄉村振興項目的可選范圍并不多，主要以成立牧民專業合作社、涉牧企業和社會化服務類集體產業為首選類型，其結果是項目同質化現象較為嚴重。以養殖類合作社為例，有些牧業嘎查成立了多個同類養殖合作社，生產模式和經營方式也基本相同。然而，從現狀看，多數同類合作社之間并非是良性競爭和協作關系，更不是聯盟式協同發展關系，而是相互拆臺，甚至是惡性競爭關系。此外，有些牧業嘎查為了拿項目，甚至盲目申請并不適合在本地發展的所謂“特色產業”，從而難以形成科學合理、因地制宜的區域發展布局。

除了政府項目以外，有些社會資本也參與到部分牧區項目的建設和運營。與政府項目不同的是，社會資本項目在落地和實施過程中具有較強的靈活性，可以通過市場化的方式進行運作。社會資本首先關注的是項目所在地的地理位置、交通物流、特殊資源和基礎設施等外在條件以外，當地政府的優惠政策、配套服務及市場、消費能力、勞動力等多方要素。因此，都市近郊項目和資源開發類項目是社會資本比較愿意介入的投資領域。事實上，進入牧區的社會資本大多來自于原來的礦產企業、房地產商或民營企業等資金雄厚，盈利能力強但又亟需轉型的傳統行業。然而，追求利益最大化是他們的本質，在短期內回收成本實現盈利是投資方的主要目標，從而出現急功近利現象也是必然的結果。現實情況是，有些投資方在項目建設和運營過程中存在項目逐利和執行變通、違規圈地、房地產化和破壞性開發等個別現象，甚至在征地拆遷和牧民參與機制等重要環節上還出現損害牧民合法權益等問題。

（三）“精英俘獲”與“馬太效應”

在牧區，各類鄉村振興項目的落地和實施過程中，不同程度存在有影響力、能力和權威的少數鄉村精英（如致富能手、鄉村干部和產業帶頭人等）對項目資源俘獲的現象，導致牧區有些項目成為“少數人受益，多數人不滿”的結果。牧區的鄉村精英普遍具備較強的政治資本、經濟資本和社會資本，這個群體能夠憑借自身優勢對鄉村治理以及項目化運作產生較大的影響。在調研中發現，有權力、有財力、有能力的人成為牧區項目資源的主要獲取方，從而剝奪了本該屬于普通民眾的項目資源實現個人利益最大化，而多數牧民則被排除在項目的受益范圍之外。因此，牧區項目化運作中“精英俘獲”現象的存在容易導致普通民眾獲得感的減弱，使項目利益難以惠及全體牧民。除此之外，由于有些地方政府出于規避風險的考慮，在項目分配過程中更愿意把項目發包給有能力、有財力和有經驗的鄉村精英或有實績的鄉土企業或合作社，而這種現象進一步導致多數牧區項目最終落入到少數人手中。當然，牧區的集約化、產業化發展和傳統畜牧業的轉型升級需要一批優秀的鄉土人才和鄉賢能人的積極參與和帶頭引領。但是，上述精英們通過自身優勢和影響力，采取特殊的手段和策略影響鄉村振興項目的資源分配和政策實行，進而容易造成“贏者通吃”和“富者越富”現象的產生。另外，從牧區的現狀來看，在交通物流、公共服務和硬件設施等方面比較完善的城市近郊嘎查村往往更容易得到項目指標的重點傾斜，進而不斷獲得各層級政府的疊加投入，容易產生強者恒強的馬太效應，這個現象有悖于鄉村振興項目實現所有人的均等化、同質化發展以及共同富裕的遠景目標。

（四）多元主體的合作機制有待完善

鄉村振興項目是公共服務提供的重要方式，也是實現“共同富裕”目標的主要載體。牧區項目的落地實施，將涉及牧戶、嘎查集體、合作社、開發商和投資者等多個主體。但是在項目運作過程中，多一個主體，其關系復雜程度也呈幾何級數增加。實際上，不同參與主體之間的合作模式、利益分配、運行機制和主導權等參與機制是項目成敗的關鍵因素。此外，因項目攜帶著大量資源，在整個運作和發展過程中容易出現各主體通過項目謀求自身利益的情況。比如，有些項目主導者通過權力、人脈等個人優勢，將項目產生的經濟收益轉化為個人收益，其結果是導致其它參與方利益受損，從而容易產生內部矛盾。再如，以牧民聯合申請落地的養殖類項目，項目資金大部分投入到棚圈、廠房等固定設施和基礎建設上，但這些資產的最終權屬有些模糊。由于基礎建設的選址通常選定在項目帶頭人的承包地（草場、宅基地等）內，一般情況下上述固定資產最終由項目帶頭人占為己有。這也是目前在牧區名不副實的“空殼”合作社數量眾多，導致少數人受益、多數人不滿，使部分牧民對合作經營理念的信任度下降的主要原因。

二、完善牧區項目化運作的路徑探索

畜牧業是牧區的支柱產業，也是牧區鄉村振興戰略的主要發展主體和扶持對象。牧區鄉村振興強調牧區的全面振興以及實現牧區和傳統畜牧業現代化的長遠目標，注重牧區項目的均等性、持續性和長遠性，也更加突出發揮牧民在鄉村振興項目中的主體性。要完善牧區項目化運作機制，必須從項目的規劃、運作和監督等項目制的完善方面入手，還需要從集體經濟的發展角度科學制定多元主體的參與機制和強化利益各方的協調機制。

（一）強化項目的前期規劃、評估和后期監督

牧區項目的管理可分為落地前的評估審核和落地后的跟蹤監督，這是項目管理部門的主要職責。牧區生態環境脆弱，對項目建設的環保要求極高。因此，在項目的環評、土地使用和草地承載量等方面管理部門必須嚴把生態關。尤其對社會資本介入的資源開發類項目和生產加工類項目要進行嚴格的前期評估和后期跟蹤監督，做到任何項目不得碰觸生態紅線，這也是牧區項目落地實施的先決條件。此外，在項目的落地、建設和運營過程中，要結合當地的發展布局和定位、自然稟賦、實際發展需要和因地制宜等因素，努力做到牧區項目的精準性和合理性。首先，加強頂層設計和整體規劃，努力實現全民受益。牧區可選項目類型并不多，同質化現象較突出。因此，建議把項目重點放在畜牧業集約化、規模化發展和品牌化建設等領域。比如，打造一個知名的區域品牌，直接受益者是區域內的全體牧民，這個比扶持少數幾個合作社效果可能會更好、更長久。其次，加強信息公開制度，保證項目運作的公平與公正。采取項目建設信息定時上報制度，保證監督部門及時了解項目的實施情況。定期組織召開項目協調推進會，加強項目的日常督查與實地檢查。同時，及時反饋項目建設與督查信息，在整個區域內公布項目建設情況，以信息公開的方式加強管理部門與建設方的管理，使項目建設處于監督與建設并行的信息公開之下。再次，尊重牧民的主體性和鼓勵牧民有序參與是強化項目監督的重要力量。牧區項目絕不能把牧民排除在外，應積極培育牧民的參與意識和完善牧民的參與機制。只要牧民廣泛參與到鄉村振興項目當中，通過關注自身利益和權利，對項目的監督和管理將起到至關重要的作用。

（二）完善多元主體的參與機制和利益協調機制

現階段，牧區項目的主要參與主體由牧民（或牧民合作社）、嘎查集體、投資方（社會資本項目）和基層政府（管理監督部門）等組成。其中，最重要也是最復雜的是牧民的參與機制和利益分配問題。在調研中發現，牧民目前主要以草場、牲畜和勞動力等形式入股參與牧區項目。但是，牧民的股權、產權和分紅機制相對模糊，話語權也普遍不高。對此，應重點保障參與牧民的知情權、話語權和監督權，平衡與協調不同利益主體的利益關系，吸納不同主體的利益訴求，保證牧民的財產、利益和權利不受侵害。此外，發展嘎查集體經濟和集體項目落地實施中，應充分保障全體牧民的合法權益，保障項目利益惠及項目對象。同時，需要重點防范項目實施中套取、騙取、挪用、截留項目資金等違法行為的發生和項目腐敗行為的滋生。

（三）加強項目運作能力，實現“共同富裕”目標

對廣大牧區而言，項目的落地固然重要，但對項目的管理運營環節更為關鍵。鄉村振興戰略下引進的項目一般都是大體量、綜合性、長周期的投資，對管理運營的能力要求非常高，項目科研立項、頂層設計、概念策劃、規劃選址、建設施工、產業導入、創新升級、招商運營、管理監督和營銷宣傳等都需要專業的實操能力。在牧區，牧民對項目的管理、運作和盈利能力等方面特別關注，甚至有些懷疑和擔心。這可能與當前牧區項目的成功案例較少有關。項目的運營離不開高素質的專業人才，但牧區經營管理型人才嚴重短缺也是不爭的事實。對此，應加大牧區人才培養和引進力度，結合現代科技和先進營銷手段，與國內外市場有效銜接，做到科學管理牧區項目的健康發展。

三、結語

牧區項目化運作與農村有著較大的區別，這是因為牧區在自然條件、經濟能力、產業類型和市場化程度等多方面有一定的特殊性。針對牧區這個特點，應按照項目化運作機制，堅持規劃引領和制定切實可行的具體方案，并分步驟、分地域、分類型逐步實施。搞好試點先行，探索總結可復制、可借鑒、可推廣的牧區鄉村振興發展路徑和經驗。要抓好產業發展，按照中央和自治區政府的具體要求，深化畜牧業供給側結構性改革，推動牧區一二三產業融合發展，著力發展現代畜牧業，夯實鄉村振興戰略實施的堅實基礎。另外，要充分挖掘不同牧區的優勢和特色，遵循因地制宜，在頂層設計和運營管理上大膽探索和創新。同時，各個環節都可以和市場上優秀的專業服務機構強化合作，合力解決牧區鄉村振興項目發展中遇到的瓶頸問題。

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（作者單位： 內蒙古自治區社會科學院牧區發展研究所）

責任編輯：張莉莉

基金項目：本文系“內蒙古自治區高等學校人文社會科學重點研究基地—內蒙古鄉村建設研究中心”一般項目“牧區鄉村振興項目化運作現狀及其牧民參與機制調查研究”（項目編號：XC202212B03）階段性成果；國家社科基金項目“鄉村振興視角下牧區相對貧困問題與內生發展能力調查研究”（批準號：21XMZ071）階段性成果。