邁向鄉村治理現代化的內生困境與實現機制

李兆欣

(中國海洋大學國際事務與公共管理學院，山東 青島 266100)

1 問題的提出與文獻回顧

鄉村治理現代化是國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分。黨的第十九大提出的鄉村振興已成為實現社會主義現代化的重要戰略，而鄉村治理現代化是鄉村振興戰略的有效保證和重要抓手。2022年2月中共中央、國務院頒布的《關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中進一步強調鄉村治理需要在基層組織建設、精神文明建設與維護農村社會平安3個層面突出實效并穩步實現鄉村治理現代化。但在鄉村治理實踐中卻發現，鄉村的內生困境導致鄉村在治理過程中存在許多難以突破的窠臼，雖然我國成功在2020年打贏了脫貧攻堅戰，并繼續在脫貧攻堅的基礎上推動鄉村振興，但鄉村振興卻與脫貧攻堅有很大不同，脫貧攻堅戰略從組織上來看，具有從中央到地方，自上而下的層層展開，對鄉村來說，具有很強的外部推動力。但鄉村振興卻更多地需要從鄉村本身尋找內生出路，同樣，對于鄉村治理現代化來說，缺乏自上而下的外部推動，自下而上的倒逼機制也寥寥無幾，鄉村治理的現代化之路阻力重重。那么，阻礙鄉村邁向治理現代化的內生困境究竟是什么，如何打破鄉村治理內生困境，實現鄉村治理現代化的治理機制。

鄉村治理現代化的研究并非一個全新的話題，過往的研究主要從3個方面展開。從多重視角審視鄉村治理現代化，即鄉村治理現代化是什么，學者分別從歷史演進的視角[1]、協同共治的視角[2]、指標評估的視角[3]、數字賦能的視角[4]以及倫理之道的視角[5]去闡釋鄉村治理現代化的內涵和其重要價值；實現鄉村治理現代化所必須面對和解決的議題，即鄉村治理現代化的實現具體包括什么，這些議題包括合村并居問題[6]、傳統鄉村的宗族和地權穩定性的問題[7]、農村宅基地的改革問題[8]以及農村新生勞資關系的影響[9]等，學者研究的這些議題是邁向鄉村治理現代化道路上無法回避也必須解決的現實問題；如何實現鄉村治理現代化，即怎么辦，現有學者的研究有從組織結構出發，提出“簡約治理”的鄉村治理模式[10]，有利用法律約束，將傳統的德治與新時代法治相結合，形成鄉村治理的“三治結合”[11]，也有學者從黨員駐村幫扶實現鄉村治理現代化，以超越傳統鄉村治理存在的“運動式治理”難題[12]。現有研究雖從鄉村治理現代化“是什么”“有什么”“怎么辦”3個方面都展開了深入研究，但對鄉村治理現代化實現道路上遇到的阻礙研究還不足，尤其是有關內生困境產生的理論邏輯還少之又少；鄉村治理現代化的實現路徑大多數都是從單個方面提出，但鄉村治理現代化是一個復雜的社會科學，系統性的實現機制還有待挖掘。因此，本文將從4個方面分析阻礙鄉村治理現代化的內生困境，并相對應描繪出鄉村治理現代化的實現機制，以增強對鄉村治理現代化的全面認知，并為鄉村治理現代化提供可借鑒的工作機制。

2 邁向鄉村治理現代化的內生困境

2.1 傳統“皇權不下縣”的思維桎梏影響深遠

在我國封建時代，皇室掌權者的根本目的是維護自身的合法統治，而合法統治的有效手段即對地方行使征稅與征丁的權力，相對應的義務則是對地方進行治理和保護以維護自身征稅與征丁的可持續性，但是對于縣以及縣以下地區來說，縣以下的治理與維護需要消耗巨大的人力和物力，但稅收卻無法做到平等回報，因此治理的責任皇權不會行使，而是交給縣及以下地方的村民和鄉紳進行自治，久而久之，“皇權不下縣”的思維就深深的烙印在我國鄉村群眾的心中。此外，有助于皇權統治的儒家思想在封建時代占據主流，但在百姓生活的民間，傳統道家思想一直有著巨大的影響力，尤其是在鄉村，農民相信“日出而作，日落而歸”的自然哲學，“小國寡民”的道家思維讓村民相信自己的事務就應該交給自己治理，只有自治不能處理的事務才會找官府幫助解決，如調解宗族沖突、抗擊災難等，而對于封建王朝來說也非常樂意見到這樣的局面，只要鄉紳、宗族定期向王朝上繳賦稅即可，不僅穩固統治而且節約了成本。“皇權不下縣”也成為中國歷代封建王朝統治的默認規則。但這看似合理的宗族、鄉紳自治，明面上是村民自己的事自己說的算，實際上是給少數地方權威控制和統治鄉村提供了合法性的外衣，鄉村治理成為與國家治理割裂的“單軌局面”，由于鄉紳宗族對鄉村基層擁有信息優勢，導致中央對地方自治的依賴性擺脫不掉，這些鄉村的地方權貴從自治中謀取個人利益，加之村民的排外性，導致外部推動力很難嵌入鄉村，使得鄉村整體社會利益只掌握在鄉紳、宗族等少數人手里。“皇權不下縣”的思維桎梏阻礙了鄉村治理現代化。鄉紳宗族自治的根基在于血緣，但計劃生育制度減弱了血緣紐帶的人際圈，很難再像傳統依靠宗族的血緣關系進行治理，并且傳統“人治思維”嚴重，缺乏法律意識，不符合我國強調的依法治國理念，因此鄉村自治已經無法有效化解新時代發展所面臨的突出矛盾，鄉村治理需要找到一個新的思維價值引領其走向現代化。

2.2 農民原子化導致鄉村社會資本的長期缺位

農民原子化形容鄉村中的農民呈現一種分散化態勢。造成這樣的原因是中國農民身上具有“善分不善合”的特點，中國社會長期以小農經濟為基礎，其封閉性的特征使得農村社會帶有濃厚的鄉土氣息，熟人社會成為鄉土氣息下形成的天然屬性，以血緣、地緣形成的鄉村差序格局導致農民無法形成鄉村共同體意識，彼此間缺乏平等協商的精神，因此集體合作難以達成，無法為爭取共同利益而形成自發組織，只能各自為戰，分化為單一的利益個體，利益的分化致使農村社會資本羸弱。社會資本理論是由美國學者羅伯特·帕特南提出，其認為信任、規范及網絡等社會組織特征能夠有效促進合作以提高社會效率[13]。但農村社會卻很少存在這些社會組織特征，這是由于村民集體存在“搭便車”現象，個人追求自身利益的行為對集體產生不良影響，信息不確定性和缺少規范化的制度設置致使集體行動陷入到兩難之中。對于信息不確定性，鄉村自治排斥民主協商，導致村民對自身的需求是否得到有效解決無法得到準確落實，自然對鄉村治理的信任程度降低；對于缺少規范化的制度設計，農村自組織都是以家庭化、血緣化為基本單位，只有熟人才會互相依賴并組織起來，“排他性”的熟人社會使得外部自組織無法進入，村民之間的規范與網絡更加無法建構起來，鄉村中的社會資本微乎其微，鄉村治理陷入集體行動的困境。

2.3 治理權力“內卷化”致使資源整合與群眾動員乏力

新時代鄉村治理的實踐中，治理權力存在“內卷化”現象，行政化、半行政化以及自治性等多種組織相互之間角色重疊、職權疊加、規則與利益疊加，多重權力的疊加重復造成權力邊界不清和定位不明[14]。這種邊界不清與定位不明主要體現在橫向和縱向2個維度。在橫向維度上，無論是村黨委還是村委會，在鄉村治理之中都需遵循體制運行的規則，即科層邏輯，但由于科層制在規則與程序運用中過于剛性，“條塊”分割的體制下，科層制的基本特征導致部門出現各自為政，盡可能讓自己利益最大化，職能部門之間樹立起無法打破的壁壘；另外，科層制的自身缺陷也限制了行政體制推動自我變革的可能；但鄉村治理問題的復雜化，是以效率、專業為基礎的科層制無法解決的，暴露了本身結構存在分散化和碎片化的問題。在縱向維度上，上級向下級委派任務的單一“委托—代理”模式在鄉村治理中存在“一收就死、一放就亂”的現象，這是因為上級政府作為委托人總是希望代理人盡可能完成委托任務并以最小的代理成本實現最大的利益價值，同時，又希望代理人能夠全面的、不折不扣的執行上級委派的任務；但與之截然相反的是，代理人并不愿意承擔更多的風險和責任，同時，代理人又希望在決策和管理上擁有更多的自主權；二者目標的差異性必然導致委托人與代理人之間總是存在一種難以消除的隔閡，呈現出一種非合作、非效率傾向。正如周黎安指出那樣，政府間下級需要向上級匯報信息，但匯報信息存在策略選擇、信息扭曲的問題，最終導致信息失真[15]。橫向分割、縱向分層的權力組織結構，導致了資源無法有效整合，無力回應村民利益的需求，村民也無法有效動員起來，共同治理自己生活的鄉村家園。

2.4 技術落后造成多元主體難以集體參與鄉村治理

新中國成立后為了自力更生，必須大力發展和健全工業體系，但由于國外對工業技術的全面封鎖，我國的工業化原始資本積累只能以犧牲農業利益為代價，將農業的利潤轉化為工業資本，致使原本小農經濟格局發生了很大變化。改革開放后中國工業的積累已經具有強大的實力，但農業的經濟產業不足、技術落后的局面似乎成了“理所應當”，工業集團的既得利益者仍然通過廉價使用農業資源發展工業，打造城市經濟。沒有技術的支撐，鄉村治理現代化就無法實現，當前我國鄉村基礎設施落后、公共服務不足，加上人才短缺，導致鄉村治理從“根”上就落后于城市地區。而農村技術的發展存在3大難題。數字鄉村治理發展成本較高，如數字技術的購買、運行及維護成本都需要大力的財政支持，但農村的財政收入根本無力承擔；農民對數字技術的認識缺失，真正會用想用的農民少之又少，同時農業領域既懂農村治理又懂數字化的跨界融合型人才十分有限；農村數字技術投入多偏向于農村集體經濟的發展，產業鏈中的其他環節信息化投入不足，尤其是農民需求端數字技術的應用還亟待提升。在缺少技術治理的支撐下，鄉村治理的成效根本無法惠及全體農村利益人群，這嚴重削弱了集體參與鄉村治理的意愿，嚴重影響了鄉村治理內生性資源的挖掘與發揮，限制了多元主體共同扎根于鄉村。

3 邁向鄉村治理現代化的實現機制

鄉村治理的內生困境已成為鄉村邁向現代化道路的荊棘。“皇權不下縣”的思維桎梏、空白的社會資本、“內卷化”治理權力以及落后的鄉村治理技術的鄉村治理內生困境已嚴重阻擋鄉村治理邁向現代化的前進腳步，若想改變這一鄉村治理的內生困境，必須從政治引領、鄉村居民需求、治理資源整合和科技技術支撐4個方面著手推進鄉村治理發展的機制建設。以黨建引領激發政治勢能提升政治引領力；以民主協商在居民需求側暢通表達渠道；以“條塊”聯動在資源供給側促進資源整合；以科技支撐搭建平臺提升鄉村治理效能，這4個方面組成的治理機制可以有效推進鄉村治理邁向現代化，見圖1。不僅契合黨的十九大提出的“共建共治共享”新格局，而且找到一條具有中國特色的鄉村治理現代化道路。

圖1 鄉村治理現代化的實現機制

3.1 以黨建引領激發政治勢能

政治勢能指某一政治組織或政治團體本身所具有的、在其政治生活和政治斗爭中所呈現出來的發展態勢和影響能量[16]。政治勢能幫助黨在建設和改革進程中實施對國家和社會的支配性治理[17]。黨的政治權威性和合法性可以有效改變鄉村熟人治理的傳統，通過黨建引領激發政治勢能，從而形成高位推動的力量，引領多元主體參與鄉村治理，使得政策得以有效執行，提升政治引領力。鄉村治理現代化的根本目的是讓鄉村集體人民走向共同富裕的道路，因此，廣大農村群眾思考發家致富需要依靠誰的時候，自然是以結果為導向進行判斷，傳統的“皇權不下縣”思想雖然根深蒂固，但在集體經濟發展緩慢，農民生活質量不斷下降的事實面前不得不尋找到更為有效的治理方式，而這種有效治理方式正是黨的政治優勢所能達成的，共產黨傳統的組織與動員優勢，黨書記帶頭抓經濟發展、鄉村治理，不斷深化農村改革，壯大農村經濟，走向共同富裕。現實中不斷呈現的優秀鄉村治理案例使得中國廣大農村自治的傳統思想發生變革，這一切都要歸結于中國共產黨的初心和使命。

3.2 以民主協商暢通需求表達

民主協商是多元主體間協調、商議解決問題的關鍵機制[18]。在鄉村治理中，多元主體的需求能否得到有效暢通是推進鄉村治理現代化的關鍵所在。通過為多元治理主體搭建形式多樣化的民主協商議事平臺。先鋒黨員定期了解村民的具體訴求，并鼓勵居民積極參與到鄉村治理現代化的建設中來，多元主體參與民主協商討論，讓鄉村主體盡可能參與其中，協商議事平臺以“基層黨建+社會組織”為主要抓手，將社會組織的工作方法與基層黨建工作相結合。保障多元主體合法權利的同時，使其“急難愁盼”的問題得到有效解決，暢通需求表達，確保民主協商機制推動鄉村治理現代化。同時，對協商結果開展公開、審議、監督制度，在民主協商的過程中，還伴隨著對協商過程的監督、決策執行與結果的及時反饋。對協商結果進行全公開，對協商結果不滿可以隨時在黨群之家等互聯網板塊進行線上評價和反饋，工作人員將對鄉村民眾不滿意的結果和多次督辦未處理的事項進行公開公示，并邀請律師顧問和專家團隊對村民未能解決的需求進行答疑解惑，并提供切實可行的建議，確保民主協商結果得到真正落實，確保村民群眾的需求得到有效解決。鄉村治理現代化的民主協商機制通過匯聚多方力量，形成利益、情感和行動的共同體，充分回應鄉村多元主體的利益訴求。在新時代，民主協商作為鄉村治理現代化實現的重要機制被賦予了新的時代使命，民主協商暢通需求側表達培養了鄉村治理的內生動力，暢通了村民協商訴求的渠道，構建起民有所需，黨有所應的工作格局，為鄉村治理現代化找準了方法，指明了道路。

3.3 以“條塊”聯動促進資源整合

鄉村治理現代化需要實現居民需求側與服務供給側相對平衡，民主協商機制為需求側提供了便利的表達渠道，但面對鄉村中治理要素的“碎片化”，服務供給側需要找到整合資源的力量來破解碎片化困境。在鄉村治理現代化場域中，不同的治理主體擁有不同的資源優勢，凝聚治理主體力量形成治理合力，圍繞鄉村治理現代化達成治理共識。面對鄉村基層政府存在的縱向分層、橫向分割的局面，“條塊”聯動可以分別在“塊塊”聯動和“條條”聯動上形成協同力量，共同推進鄉村治理現代化。在“塊塊”聯動上，建立上下聯動組成三級黨建議事平臺，統合整體利益打破縱向分層，通過黨的政治勢能統合各層級政府自身的利益，通過協調議事平臺有效化解“塊塊”之間的矛盾。三級黨建協調議事平臺不僅使得黨建工作血脈暢通，而且促進黨群干部的緊密連接。同時，議事平臺還發揮著頂層設計的作用，“塊塊”協同達成利益一致，通過多種舉措相互耦合，同頻共振，將政治勢能貫穿至鄉村網格黨支部，直達鄉村治理的“最后一公里”，引領鄉村治理現代化的建設。在“條條”聯動上，打破職能部門界限，建立部門協同合作關系。堅持黨建引領形成的政治勢能，基層政府內部各職能部門之間建立黨建聯系會議機制，統合部門之間的力量和資源，通過部門之間的聯系會議機制，解決“你干你的，我干我的”相互避責和推諉的問題，有效避免政策執行的重復和治理資源的浪費。“條塊”聯動打破科層制的壁壘，通過打破部門內部之間的業務界限，打通上下層級的政策流通，使得資源可以有效整合起來，創新流程再造，協同聯動提升鄉村治理效能，鄉村治理從之前的各管一攤到如今的協同配合，“條塊”聯動發揮了巨大作用。

3.4 以科技支撐提升治理效能

科技支撐以擴大基層群眾參與渠道，提升基層群眾參與能力，科技支撐通過對基層政府與群眾雙向賦能，有效提升鄉村治理效能[19]。“互聯網+”技術不僅創新了鄉村治理的手段，也引導鄉村治理的技術取向的轉變。科技支撐實現數據跑路代替群眾跑腿，政府通過政務信息的整合，實現信息互通、共享，與鄉村群眾息息相關的事務，實現一體化辦理、一鍵式服務，群眾通過移動設備可以隨時辦理、查看所需業務，真正實現數據跑路代替群眾跑腿；科技支撐實現數據及時傳遞以減少信息不對稱，鄉村黨委、村委會等單位建立自己的公眾號與微信群，第一時間將最新、最全的信息公布在公眾號和群公告里，讓群眾第一時間掌握最新情況，減少信息不對稱，實現鄉村治理由單一化逐漸轉變為整體化治理，提升治理效能，為鄉村治理現代化提供有利支撐。

科技的飛速發展正在深刻改變鄉村的治理形式，將現代科技與鄉村治理進行深度融合，不僅是順應時代發展的必然趨勢，同時也是鄉村治理現代化的一種必然選擇。通過科技支撐，鄉村治理擁有著邁向真正個性化治理的可能，通過匯集鄉村不同主體的利益訴求，對需求進行議題把關，并篩選出重要議題進行集體討論，隨后形成項目并推動實施，并對最終結果進行評估與及時反饋，設計出讓不同利益主體都滿意的鄉村治理方案，同時對于不同利益主體的個性化需求也有著精準有效的回應，增強鄉村治理的源動力。這一系列流程形成了完整閉環，確保及時、限時、有效辦理。同時，科技支撐為鄉村治理提供了強大的技術手段，借助“互聯網+社會治理”的形式，打通不同治理主體間的信息壁壘，推動治理主體間的資源整合，促進治理數據互認共享，實現精準感知鄉村治理中的風險，及時預警出現的異常情形以及快速處置鄉村治理中的突發事件，極大提升了鄉村治理效能，新時代“互聯網+”的建設必然會更加完善，朝著一窗受理，全科服務的目標不斷邁進，推進鄉村治理現代化。

4 總結與討論

鄉村治理現代化過程中，鄉村本身面臨著“皇權不下縣”的思維桎梏、空白的社會資本、“內卷化”治理權力以及落后的鄉村治理技術等內生困境，阻礙了鄉村治理現代化發展，而實現機制的提煉可以有效解決鄉村的內生困境，包括以黨建引領激發政治勢能，提升政治引領力；以民主協商在居民需求側暢通表達渠道；以“條塊”聯動在資源供給側促進資源整合；以科技支撐搭建平臺提升鄉村治理效能。鄉村治理現代化所面臨的內生困境不僅提供了問題導向，同時也為強化鄉村治理提供了良好契機。透過鄉村治理的實現機制，以內生困境等現實問題為導向，結合共產黨自身優勢和相關治理經驗，以習近平總書記所提出的關于鄉村治理的重要指示為依歸，增強鄉村治理現代化的理論認知和實踐路徑。

鄉村有效治理的最終落腳點放在能否解決村民需求的實際問題上，尤其是能否解決鄉村群眾愁難急盼的問題才是檢驗鄉村治理是否邁向現代化所需要的答案。鄉村治理離不開對村民心愿的有效關切和回應，只有始終站在以人民為中心的立場，堅持結果為導向，把集體村民滿不滿意、高不高興、答不答應作為衡量治理效能的根本標準，以此結果為標準對鄉村治理的效果進行評價，從而真正掙脫鄉村治理內生困境的窠臼，讓鄉村民眾真正獲得幸福感和安全感。

但也應該看到，由于新時代背景下中國社會主要矛盾轉化、黨的執政環境變化和社會治理情境復雜化等一系列背景，鄉村治理現代化進程仍面臨著諸多問題。這些問題不僅包括鄉村治理情境中可能弱化“黨建引領”政治功能的問題，部分治理主體之間的聯動和協同存在一定的障礙，還包括一些治理要素和資源之間的整合難度較高，不同治理場域中人員無法形成合作共治等。這意味著鄉村治理需要通過構建更具有靈活性的實踐路徑來應對現代化治理情境的多重挑戰。