鄉村文化振興背景下村規民約建設的困境與策略研究

吳 蓉

(中共江蘇省委黨校社會和文化教研部，江蘇 南京 210009)

習近平總書記指出，鄉村振興，既要塑形，也要鑄魂。鄉村文化振興是鄉村振興的“魂”之所在，村規民約建設則是鄉村文化振興的重要抓手之一。村規民約在鄉村治理體系中發揮著維護鄉村社會秩序、提高村民思想道德水平及法治意識的積極作用[1]。2018年民政部等多部門聯合出臺了《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》，時至2021年，中國鄉村已近乎實現了文件中“2020年村規民約‘全覆蓋’”要求，廣大鄉村地區普遍將村規民約建設作為推動鄉村文化振興的重要手段。然而，當下我國鄉村社會所開展的村規民約建設是否符合文件中所提出的“務實管用”標準，實則不盡然。當下村規民約建設存在功能顯著、問題顯然的困境，并于近2年愈發突出，因此新時期必須著重關注村規民約建設。

國內學界關于村規民約的研究可追溯至晚清民初時期，直至20世紀80年代后才得以進一步發展。現有相關研究主要集中于探討村規民約的價值、功能、問題、對策等方面，不少學者認為，村規民約依托村民普遍認可，國家法律認同，以及村規民約自身變革調適機制、懲戒監督機制、價值導向機制等[2，3]，可有效發揮教化鄉民、傳承文化、穩定秩序等多元功能，使得村規民約在當代仍然是實現鄉村治理現代化的重要途徑[4]。但是，由于村規民約自身建設問題和政府過度干預等諸多緣由[5]，造成當下村規民約建設存在內容不當、執行偏差等問題[6，7]。對此有學者提出，若任由此下去可能導致村規民約在鄉村治理中面臨被削弱甚至被隱退的境況[8]。圍繞如何化解村規民約建設困境，不少學者提出相應的對策，如確保村規民約與相關法律法規、道德要求彼此“回應與互動”[9]，充分發揮村民求榮避辱的道德心理機制[10]，并且注重拓展村規民約的宣傳路徑等[11]。

通過梳理目前研究發現，學界關于村規民約的研究已取得豐富成果，為本研究奠定了一定的理論基礎。但現有研究存在2點不足：較為注重村規民約制定與執行環節的研究，而以全過程視野審視村規民約建設，尤其是關于村規民約自身革新，以及相應配套體制機制等環節的探究則有待深化；學界關于2018年后全國掀起的村規民約建設熱潮關注不足。本文立足于鄉村振興戰略的新時期背景，基于筆者對江蘇省蘇南、蘇中、蘇北村規民約建設實踐調研和相關新聞報道資料，剖析當代村規民約建設是否仍然具有治理功能，面臨的建設困境及原因，應采取的策略。本文通過對以上問題做詳細分析，為新時代推動鄉村文化振興提供理論借鑒和實踐參考。

1 鄉村文化振興背景下村規民約建設的價值分析

作為優秀傳統文化載體的村規民約，其可依托自身所擁有的整合國家意志與鄉土意志，優化基層民主與村民行為，承替優秀傳統與現代理念，完善治理工具與治理體系等優勢，發揮其契合鄉村社會治理需求和國家治理愿景的“治村”功能。

1.1 整合國家意志與鄉土意志

以法律法規為化身的國家意志是當下鄉村治理創新的基本準繩，但是鄉村社會自身所蘊藏的能動性也在一定程度上直接關系著國家意志能否在鄉村社會中得以接納與貫徹，使得以國家意志為準繩的鄉村基層治理如何合理有效地尊重與融合鄉土意志成為當代中國鄉村治理的關鍵問題，而村規民約則為此提供了良好的應對之策。

相比于代表國家意志的法律法規而言，村規民約因貼近鄉土生產生活，體現村民意志和日常經驗而在鄉村治理中具有更強的適應性和靈活性。村規民約只需在不違背國家意志的前提下便可依托自身鄉土性和地域性特征而有效地整合國家與鄉土意志，進而通過一種制度化的方式形成契約型規約。可以說，國家借由村規民約而合理介入鄉村治理場域并確保自身相關理念予以地方化，同時鄉村亦借由村規民約而充分表達自身訴求以此將鄉土意志上升為一種國家認可的規范，從而確保基于理性設計的國家意志與基于集體經驗的鄉土共識得以彼此兼顧與平衡。

1.2 優化基層民主與村民行為

良好的基層民主必然有益于引導和約束村民行為的抉擇，而合規有序的村民行為也必然有助于促進基層民主的進步與發展。當下中國鄉村治理從行政性整合邁向契約性整合是一種趨勢[12]，使得依托契約性整合的村規民約可為優化鄉村基層民主和村民生產生活行為提供可行路徑。

在當代，村規民約經相關法律的正式授權，在遵循法律法規和地方習俗的前提下，以民主有序的協商方式明晰村民日常生產生活中的權利與義務，注重依靠道德力量教化和約束民眾行為、規范鄉土秩序[13]，使得村民彼此認同且樂于遵守的行為規約以文本的方式顯性化地呈現于眾，以此均衡鄉村社會各種利益關系和化解村民糾紛矛盾，進而沿襲村規民約作為鄉村治理規范的角色與功能。可以說，良好的村規民約對于村民乃至整個鄉土社會而言是一套清晰明確且愿于諾行的“權利義務書”和“道德準則”[14]，不僅優化基層民主效能，也規約著村民個體的行為抉擇和角色扮演。

1.3 承替優秀傳統理念與現代理念

維系穩定的社會秩序必然面臨如何解決發展過程中價值理念的“破舊”與“立新”問題，而此問題的實質是傳統與現代理念的歷史性問題如何在共時性的時代背景下得以融合與承替。當下現代化思想不斷重塑鄉村社會的價值理念，并且現代化思想在村民訴求中日益凸顯，村規民約依托自我調適的特性而具有化解鄉村傳統與現代理念矛盾、沖突的作用。

村規民約作為鄉村傳統文化的當代表現形式之一，使得村規民約治理功能的釋放深受其能否動態化地平衡鄉村傳統與現代文化關系，如此便倒逼村規民約必須適時地吸納現代化的價值理念以及推動傳統文化的現代化轉型。可以說，村規民約的功能釋放依托于對優秀傳統文化與現代價值理念的轉化與承替，在一定程度上使得鄉村社會與現代文明相互融合、共同發展。

1.4 完善治理工具與治理體系

村規民約憑借其鄉土性和草根性而成為鄉村自治、法治、德治“三治融合”的集中體現。由于國家法律主要著力于維護底線倫理而難以有效應對道德層面的現實矛盾[15]，再加上在現有的鄉村治理體系中基層政府權限被清晰明確地予以限定，使其在一定程度上對不違法卻有違道德的行為則無力管控，而向來注重遵循地方道德倫理的村規民約則可有效發揮“治村”作用，進一步優化鄉村治理工具的作用空間。

同時，面對眼下鄉村高流動性帶來的不可控性和復雜性，村規民約通過自身創造性的轉型和創新性的發展，已然成為鄉村社會健全治理體系的重要載體。當下，村規民約可有助于化解一些法律難以及時應對和有效覆蓋的新問題或新情況[16]，契合鄉村治理的動態化調整需求，是一種集聚地方特色和時代需求的新型治理規則的體現。

2 鄉村文化振興背景下村規民約建設困境的實踐表達與原因分析

村規民約是一種發掘于傳統文化資源并加以現代化建構以此試圖達成一種還“權”于民的鄉村治理創新，被國家和地方治理主體就推動鄉村文化振興和實現鄉村治理現代化而寄予厚望。但是，在中國幾千年封建傳統社會中發揮重要作用的村規民約卻在當代鄉村社會遭遇“滑鐵盧”一般的境遇。審視當下鄉村文化振興背景下村規民約建設現狀發現，村規民約建設主要存在“上墻標語”的虛置化，“顯隱條文”下的新舊之爭，“獨角戲文”下的“孤立化”等3種困境。

2.1 “上墻標語”下的虛置化

所謂村規民約的虛置化困境是指因基層政府或村級組織過于重視國家意志而在一定程度上忽略鄉土訴求，造成村規民約文本內容鄉土性、日常性式微，難以真正予以執行，從而使得村規民約逐漸虛置化，并淪為“上墻標語”。

2.1.1 少數地區村規民約因鄉土性式微而面臨虛置化困境

村規民約內容與鄉土生產生活實際需求存在一定的脫離，導致村規民約逐漸虛置化。目前，大多數村規民約的文本內容以近期國家發展目標和鄉村治理愿景為準繩加以制定。但是少數地區村規民約在實踐中受到行政力量的較大干預[17]，使得一些村規民約主要內容以宏觀性話語為主，導致村規民約在一定程度上與農民日常生產生活銜接性較弱。也正是因為一些村規民約抹除了鄉土性而淪為形式化條文范本與墻上裝飾品[18]。如，江蘇蘇北某些鄉村地區為了契合國家主流話語而將中國夢、社會主義核心價值觀、社會主義榮辱觀、共同富裕等宏觀政治性話語作為當地村規民約的主要內容，這些內容確實是所有華夏兒女都應予以信守和踐行的標準規范，但必須承認的是，如果村規民約的主要內容過于脫離村民日常生產生活中的實際問題或脫離鄉土特色風情民俗，則在一定程度上導致村規民約難以真正得以實施。

除此之外，一些地區農民對村規民約的認同程度較低。由于少數地區未重視民主合意，甚至村規民約的一些內容與鄉土集體訴求相違背卻被強行列入村規民約，使得少數村規民約缺乏民眾認同基礎而淪為一種“無根”之約。如，江蘇蘇北某村村規民約要求“結婚不亂貼紅紙，多掛彩旗中國結”“文化看戲不出莊”，然而該村不少村民對此條文并不予以遵行，最終該條文成為虛文一條。

2.1.2 少數地區村規民約因缺乏實際操作化標準而面臨虛置化困境

一些地區的村規民約并沒制定相應的操作化指標，使得這些村規民約難以在鄉村治理過程中予以真正實施。在調研時發現，大部分村規民約主要以掃黑除惡、婆媳鄰里、生態環保、移風易俗等通用性較強、宣傳性較高的內容為主，相關內容缺乏具體評判的標準，抑或籠統地編撰成“十講十做”“十不準”等文體類型，造成村規民約文本內容操作性較差。

2.2 “顯隱條文”下的新舊之爭

當前少數地區村規民約存在一種新舊之爭的問題。鄉村治理主體按照國家法律規定而對村規民約加以優化，剔除一些不合法、不合規的內容，而少數被剔除的條款內容卻頗受部分村民支持，使得村規民約在發揮其鄉村治理作用過程中不得不面臨所謂的現行的“顯性文本”和過去的“隱性文本”之爭。

而造成少數鄉村地區還存在所謂的“新舊之爭”，主要原因是由于在鄉村市場化過程中權利話語和民主話語發生程度不一的變異，以至于很多農民契約精神逐漸消弭。與此同時，當下村民利益訴求更趨向于多元化，使得村規民約的制定合意成本顯著提高[19]。而這些少數地區受其自身強凝聚力的群體意識影響，相關治理主體在治理惰性的驅使下，為規避因強硬執行“新”條文而引致不穩定事件的可能性，故而將村規民約“新舊之爭”予以擱置而不加以化解，從而使得“新舊之爭”往往難以遏制。如，在一些地區原先“出嫁女不分地”“出嫁女不分紅”變相演化為被少數鄉村隱性認可的“出嫁女分不好的地”“出嫁女少分紅”，即便此類條文已無法在村規民約中得以呈現，卻依舊出現在少數鄉村的日常“治村”過程中。

2.3 “獨角戲文”下的“孤立化”困境

當前部分村規民約面臨一種孤立化現象。所謂村規民約的孤立化困境是指，村規民約因缺乏相應的保障機制而與其他鄉村治理機制銜接性不強，陷入“獨角戲文”的困境。不少鄉村治理主體缺乏治理工具體系化的思維，存在就村規民約而論村規民約，對村規民約相關配套機制和銜接機制重視不足，使得村規民約難以有效融入當地鄉村治理體系之中。

2.3.1 由于忽視村規民約自身所需的配套機制建設而造成“孤立化”困境

一些鄉村地區就執行村規民約的相關工作停滯不前，片面地認為優化與完善村規民約的內容便可確保村規民約“治村”作用的發揮，與此帶來的便是忽視了村規民約相關配套機制的建設工作。如，在調研走訪中發現，雖然江蘇省不少鄉村以“積分激勵”機制而推進村規民約的實施，但普遍存在難以長效化維系的問題，這是因為缺乏其他激勵約束機制而僅依靠物質激勵，難以對大部分村民特別是中青年村民產生吸引力，由此反映出村規民約“治村”相關配套機制欠缺問題。

2.3.2 因忽視村規民約與其他治理制度合理銜接的工作而造成“孤立化”困境

不少鄉村治理主體并未真正重視村規民約與其他治理制度的銜接工作，故而不可避免地造成村規民約“孤立化”的境地。如，在調研中發現，江蘇南京某村村規民約建設與新時代文明實踐站的工作制度銜接僅僅限于“夜話會”“談話會”層次，缺乏更深層次的機制互動。除此之外，一些鄉村地區盡管注重了村規民約的相關配套機制建設，但是村民對此銜接機制仍存在質疑。如，浙江省衢州市某村將“公筷公勺”使用情況跟個人在當地農商行的征信額度、貸款利率等掛鉤。這種看似較好地完善了村規民約懲戒機制，但是卻依舊難以有效規制那些不需貸款、難以貸款的中老年群體，并且部分年輕村民并不認同此類所謂的激勵舉措。

3 鄉村文化振興背景下村規民約建設困境的紓解策略

針對村規民約建設所存在的困境及其緣由，應通過重視執行、重視協商、重視銜接等3大紓解策略加以積極應對，以此有效提升新時代下的村規民約建設效能。

3.1 重視執行：政府有限介入與培育執行組織

面對當下村規民約建設面臨的虛置化困境，應采取有限介入和培育組織加以化解。

3.1.1 基層政府以轉變治理理念和合理讓渡權力達成有限介入

在符合相關法律法規規定的前提下，基于村民的共識而產生的約束力是村規民約的重要基石[20]。基層政府應積極踐行“以人為本”的治理理念，宏觀把控村規民約的備案審查、監督評估等程序性事務，充分尊重農民主體性地位，確保廣大村民和鄉村基層組織成為村規民約建設的主導力量；通過采取一系列宣傳講解、案例示范、動員參與等方式讓農民和村兩委等鄉村主體意識到村規民約建設價值與作用，使其形成“為自己制定”“為自己搭臺子唱戲”的認知，強化農民對鄉村社會的價值認同，注重培育村民民主自治的能力，以此激發農民的主體意識和自治意愿，確保村規民約在尊重相關法律法規的前提下與鄉村生產生活、鄉土風俗習慣、廣大農民群體意愿相銜接。

3.1.2 成立合理的村規民約執行組織和制定權責機制

鄉村社會應成立權責分明的村規民約執行組織，并受村兩委管理，其中組織成員應由各村民小組組長和其他自愿參加的村民共同組成，并制定權責分明的機制以此規制組織行為。并且，由鄉村執行組織收集和反饋村規民約執行情況，依據當地實際情況定期優化村規民約操作性標準，如此才能從根源上解決村規民約可操作性的問題，從而通過一系列“組合拳”提升村規民約的民眾認同水平和可操作化水平。

3.2 重視協商：創新協商方式和構建評估機制

面對當下村規民約建設存在的新舊之爭，應以民主協商和機制優化為切入點加以應對。

3.2.1 創新多元主體協商機制

應以滿足村民合理的共性需求和問題為導向，積極采取多樣化、信息化、智能化的意見協商方式，針對村民普遍關注的諸如集體資產、土地整治、人際關系、非法集資等問題而給予積極回應，夯實村規民約的鄉土認同基礎。尤其是，面對當下大量村民外出務工的現實情況，鄉村主體可以創新采取“線上”“線下”相結合的協商溝通方式，力爭厘清廣大農民群體對村規民約的真實意見，剖析“舊”村規民約仍獲得村民支持的根源，并以此為基礎與相關村民精準協商溝通，徹底瓦解不合規、不合法的“舊”村規民約原有的民眾認同基礎。

3.2.2 構建共擔共責的動態內外部評估機制

積極推動基層政府、村委會、村民代表、村規民約評議會等主體動態化參與相關評估工作，尤其關注村規民約內容是否與時俱進，是否破舊立新，是否契合民情民意，并就此形成明確的評估意見。與此同時，身處鄉村社會外部的基層政府也應組建相關工作人員、專家學者等主體對本轄區村規民約進行評估，并給予一定的評估意見。最終綜合考慮內外部評估意見再決定村規民約是否需固守或革新。

3.3 重視銜接：優化配套與精準聯動

面對當下村規民約建設面臨的孤立化困境，應采取多維銜接策略，即優化村規民約自身的配套機制建設，并加強村規民約與其他鄉村治理機制的精準聯動工作，從而改善村規民約與其他鄉村治理機制銜接配套問題。

3.3.1 完善村規民約所需的配套機制

村規民約需要通過國家建構，在一定的條件和機制下才能轉換為鄉村社會的實質運轉秩序[21]。完善村規民約的制(修)訂工作規范，有條件的地區可以借鑒浙江省2020年出臺的《村規民約制(修)訂工作規范》，以此為轄區內村規民約“治村”工作的開展提供重要指導，同時可以引入鄉村法律顧問、鄉鎮基層協調員參與村規民約合法性審查工作，為村規民約工作提供專業的法律法規指導；創新村規民約宣傳載體和激勵懲戒手段，積極鼓勵利用戲曲、快板、說唱等貼近鄉土文化形式的方式宣傳村規民約，最為重要的是應明確在合理范圍內加以賦權村規民約建設所需的物質激勵和精神獎勵權限，對此可借鑒四川省民政廳出臺的“村規民約‘紅黑榜’”的鄉村治理創新舉措，通過遵循“知榜—評榜—管榜”治理方式加以有序推進。

3.3.2 精準推動村規民約與其他鄉村治理機制的多維聯動

基層政府需加強推進相關的機制聯動工作，針對多元機制聯動所涉及的職能部門，應樹立“責任在我”的意識，積極推動相應機制的聯動建設；積極加強相關的宣傳聯動，著力推動村規民約與鄉村民主議事會、道德評議會、鄉賢促進會、法治宣講課等“三會一課”活動平臺，以及“院落板凳會”、法治宣傳欄、鄉村微信群、微信公眾號等“線下”“線上”的宣傳聯動，不斷推動村規民約內化于民的層次；積極加強相關的組織聯動，村規民約建設可以與當地新時代文明實踐所(站)、當地司法所、律師事務所推行“所所聯動”，提高村民對村規民約的認同水平，并為村規民約提供法律保障。除此之外，村規民約評議組織還可以與老年促諧會、婦女維權服務工作站、書畫學習社等鄉村社會組織加以合作，鄉村社會組織可基于自身組織特性認領村規民約相應條款的宣傳與督促工作，以此實現鄉村多元社會組織聯動治理。