鄭州基層法治化政府建設的短板弱項及解決思路

摘 要：縣鄉政府在最基層，處在依法行政最前沿，是法治政府建設的基礎性細胞，其法治建設水平直接關系到人民群眾切身利益，也代表著法治政府建設的整體水平。鄭州作為國家中心城市，河南省省會，堅持將縣鄉法治政府建設作為建設“法治鄭州”的關鍵環節抓緊抓實，取得了明顯成效，但也存在一些亟待完善的問題，需要從強化人才培養、加強矛盾糾紛多元化解、嚴格落實主體責任等方面進一步提升鄭州基層法治化政府建設水平。

關鍵詞：法治化；法治政府；法治社會

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。”基層政府直接面對群眾，是國家治理體系的神經末梢，建設好基層法治政府，對全面落實依法治國基本方略具有重要意義。黨的十八大以來，特別是《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》貫徹落實5年來，鄭州市多措并舉、改革創新，法治政府建設取得積極成效。

一、鄭州推進縣鄉基層法治政府建設現狀

（一）依法行政制度體系更加完善

一是各基層政府及相關部門制定行政規范性文件嚴格按照《鄭州市行政規范性文件管理規定》，執行評估論證、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、向社會公開發布等程序。二是嚴格落實行政規范性文件備案審查制度，備案情況及存在問題實行一季度一通報。三是健全行政規范性文件動態清理工作機制，及時清理不適應改革和經濟社會發展要求的行政規范性文件。

（二）行政執法責任制落實更加全面

一是2019年鄭州市在全市范圍內推行行政執法“三項制度”，各區、縣（市）政府均制定了全面推行行政執法“三項制度”的實施方案，供政府部門、各鄉（鎮）政府參考實施。二是根據《河南省行政執法證件管理辦法》，嚴格行政執法人員資格管理，每年舉辦一次行政執法人員法律知識培訓，業務水平和法律素養得到了較大提升。三是每年舉辦一次行政執法案卷評查活動，對評查過程中發現的問題進行通報并要求整改。

（三）矛盾糾紛化解更加高效

一是健全市、縣、鄉、村四級公共法律服務平臺，融合人民調解、法律咨詢、法治宣傳、法律援助等法律服務資源。二是全面深化行政復議體制改革，創新辦案方式，加大實地調查、公開審理力度。鄭州市組織各基層政府開展行政復議精品案件評選活動，提高辦案質量，提升行政復議公信力。三是嚴格落實行政應訴工作機制，認真做好答辯舉證和出庭應訴工作，積極履行人民法院生效裁判，自覺維護司法權威。

二、鄭州基層法治化政府建設存在問題

（一）機構改革不徹底

2019年機構改革“三定方案”規定，將原司法部和國務院法制辦公室職責整合，重新組建司法部，作為國務院組成部門。司法部下設行政復議和行政執法監督兩個部門，承擔原法制辦主要職責。省級《黨政機構改革方案》中，同樣將原司法局和法制辦職責進行了整合，新組建成立司法廳，不再保留法制辦機構。市縣改革方案中，和部委、省廳一一對應組建，成立司法局，撤銷法制辦。實際情況是各縣市區執行標準不統一，多數地方職能劃轉不徹底，仍保留了政府法制辦規范性文件審查等職能，將行政復議和行政應訴只能劃轉到司法局。有的地方雖然進行了劃轉，但人員轉隸率低，只能重新選派人員，法治力量薄弱，難以保證法治政府建設組織、指導、協調、監督等工作有效開展，短期內造成地區之間法治政府建設發展的不均衡。一些鄉（鎮）政府無專人對接法治建設工作，工作落實不到位，法治政府建設發展緩慢。

（二）法治力量配比不足

縣鄉兩級政府承擔大量行政管理和執法職責，特別是隨著審批執法權限下放后，鄉鎮（街道）執法任務更加繁重，但于繁重執法任務相對應的是當前基層法治力量配比嚴重不足。突出表現在基層司法所力量薄弱。基層司法所是司法局派駐在各鄉鎮、街道的機構，負責具體組織實施和直接面向廣大人民群眾開展基層司法行政各項業務工作，是基層司法運行機制中不可缺少的重要組成部分，在基層法治建設中發揮著不可替代的作用。但調研中發現，不少偏遠的司法所工作人員嚴重不足，甚至一些司法所僅有一名工作人員，無法妥善完成法治宣傳教育、人民調解、社區矯正、安置幫教等重點工作，司法所長不進鄉鎮、街道班子，不能充分發揮相關職能，司法所長沒有級別，多數人愿意留在局機關不愿到司法所直接面對群眾。此外，基層缺乏有效的法治隊伍考核管理和待遇激勵機制，造成基層法治隊伍不穩定，留人難、人員流動性大等問題十分突出。另外，雖然已經做到了政府法律顧問全覆蓋，但對政府法律顧問的有效利用有待提高。

（三）行政執法水平仍需提升

縣鄉兩級是行政敗訴案件的重災區，行政復議案件也可以反映出行政執法水平不高，長此以往，透支的是政府的公信力。各縣市區行政執法不規范、選擇性執法時有發生，行政執法“三項制度”執行不夠深入、規范、具體，行政執法“最后一公里”問題仍需大力解決。行政執法人員的業務能力和法治素養仍需進一步提高。

三、加強鄭州基層法治化政府建設的思路

（一）強化人才培養，暢通晉升渠道

增強基層法治力量是迫在眉睫的工作，前文已提到，基層司法所在基層法治建設中發揮著不可替代的作用，但基層司法所是司法局的派出機構，在鄉鎮或街道辦公，相對偏遠，且要承擔法治宣傳、人民調解、社區矯正、安置幫教等繁雜工作，且各鄉鎮、街道對司法所的重要性認識不足，缺乏鼓勵激勵措施，難以吸引到專業人才，缺乏專業人才導致法治力量不足，不能有效指導鄉鎮、街道的依法行政相關工作，繼而無法引起鄉鎮、街道政府的重視，如此周而反復，導致司法所力量積貧積弱。經了解，南方省份已經開始對司法所長能力建設、打通晉升渠道、提升司法所工作政治地位和社會影響力的行動。

（二）加強矛盾糾紛多元化解

堅持“三調”聯動，充分發揮各自職能優勢，推動行政調解、人民調解、司法調解有效銜接。實現縣、鄉、村三級公共法律服務平臺的提檔升級，揉合行政復議、人民調解、律師調解、法律援助、公證、司法鑒定、法律咨詢、法治宣傳、律師代理等更多法律服務資源，加強基層律師、法律服務工作者等社會法律服務中堅力量的培育，將更多的優質法律服務資源向基層傾斜，發揮好村（社區）法律顧問的作用，傳播法治理念、傳授法律知識、提供法律幫助、解決法律問題，真正實現“小事不出村、大事不出鎮”。發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用，合理配備編制資源，確保相關機構設置、人員配備、物質保障與所承擔的工作任務相適應。嚴格執行《河南省行政機關負責人出庭應訴工作規定》，強化和規范行政機關負責人出庭應訴工作。

（三）嚴格落實主體責任

從行政敗訴案件、行政復議案件頻發、高發、易發的情況入手，嚴格落實鄉鎮（街道）的法治政府建設主體責任，推動黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責在鄉鎮（街道）一級的有效落實。鄉鎮（街道）黨（工）委書記要履行好推進法治政府建設領導職責，鄉鎮長（街道辦主任）要履行好推進法治政府建設主體責任。落實好法制建設納入鄉鎮（街道）領導班子和領導干部政績考核標準體系，完善鄉鎮（街道）第一責任人年度述法工作，并不斷提升法治考核的分值權重；建立鄉鎮（街道）政府主要負責人向鄉鎮人代會（街道議事會）報告法治政府建設情況制度，接受評議、開展整改，通過解決“關鍵少數”問題有效解決鄉鎮（街道）法治政府建設的突出問題和人民群眾反映強烈的問題。對行政敗訴案件進行考慮分析，對敗訴多的地區和部門負責人進行約談，對因不履責、不盡責、不作為或者故意違法引發的行政敗訴案件，對責任人要實質性落實行政執法責任過錯責任追究、敗訴責任追究。同時，市級給縣級、縣級給鄉鎮（街道）下達各項任務時，應統籌考慮相關法律規定，避免法律程序不到位、時限規定不合理。