數字政府背景下政務服務質量評價：以浙江省為例

關鍵詞：數字政府，政務服務質量，指標體系，WSR方法論，AHP-FCE模型

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.05.018

1 引言

隨著數字時代的來臨，數字技術已經成為推動經濟社會發展、提升治理現代化水平的重要手段和工具。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確提出“提高數字化政務服務效能”。當前我國數字政府進入深化探索、穩步推進的快速發展時期，各級地方政府積極探索如何有效借助數字信息技術加快變革政務服務方式、完善服務環節進而提升政務服務質量。例如：浙江、上海、江蘇、貴州等地區分別推出“最多跑一次”“一網通辦”“不見面辦理”和“一窗通辦”等政務改革策略。截至2021年底，全國一體化政務服務平臺用戶超過8億人，國家政務服務平臺總用量338.9億次，政務服務取得了階段性成效。

提高數字化政府服務質量，有助于緩解公眾辦事“急難愁盼”等問題，對提升公眾公共服務信任感和滿意度具有重要意義[1]。然而，我國數字化政務建設不斷完善的同時，也存在重管理需求、輕用戶體驗，重單渠道推進、輕多渠道協同等現象[2]，尚未形成明晰的數字化整合服務模式，與“放管服”改革要求尚有一定差距。如何有效改進政務服務質量，成為當前各級政府工作的重點。而對政務服務質量進行全面、科學地評價，是精準提升數字政府背景下政務服務質量的前提。現有政務服務質量的相關研究大多探討理論創新模式、營商環境等因素的優化機制等，缺乏針對信息技術支持和多渠道整合模式下政務服務水平的全面評價。因此，本研究擬基于物理-事理-人理（WSR）理論框架構建數字政府服務質量評價指標體系，利用探索性因子分析（EFA）確定指標體系構成，并以浙江省為例，通過層次分析法和模糊綜合評價法（AHP-FCE）對其政務服務質量進行綜合評價。

2 政務服務相關文獻回顧

2.1 政務服務質量評價體系研究

政務服務質量是用戶對政務部門提供的多渠道服務內容的整體感知與主觀評價。學者對政務服務質量的評價大多從用戶角度構建以政府門戶網站、政府、技術、組織和環境為主體的評價模型。例如：張輝[3]從數字政務服務過程出發，強調政府參與的重要性，構建以網站、公眾和政府為主體的政務服務質量評價模型；丁依霞和郭俊華[4]從體驗質量的角度，強調政務服務環境中用戶體驗和服務環境的重要性，認為網上政務服務平臺的運行環境、運行速度、頁面布局和政務平臺與用戶之間的互動反饋是影響政務服務體驗質量的重要因素；湯志偉和周維[5]提取了技術、組織和環境的具體維度，構建了包含移動應用端、政策重視程度、市場化環境、公共需求規模等因素的政府服務能力提升路徑框架。此外，服務過程體驗和結果履行情況也是政務服務中的重要構成維度，Shareef等[6]的研究表明電子政府服務質量包括交互的便利性、履行性、可信度和客戶服務。廖福崇[7]認為服務方式完備度、服務事項覆蓋度、辦事指南準確度和在線服務成熟度是數字政府的主要構成要素。

2.2 政務服務質量的影響因素研究

制度環境和數字技術對提升政務服務質量起重要推動作用。制度環境能夠顯著提升政府互聯網服務能力，具有智能化和移動化特征的數字技術為政務服務創新提供有效的技術支撐[8]。陸敬筠和朱曉峰[9]側重數字政務的技術、結果、功能和過程，依據卡諾模型得出網站質量、信息服務過程、事物服務過程和參與服務過程是影響政務服務質量的4個要素。張曉娟等[10]從用戶滿意度角度構建政務服務質量評價模型，認為公眾的感知成本、綜合評價、服務方式等因素會影響政務服務質量。韓娜娜[11]通過對省級政府網上政務服務能力的生成路徑分析，發現省級政府的網上服務能力受到技術、組織、環境因素的共同作用。韓嘯和湯志偉[12]指出數字政務服務的低使用意愿和失敗因素主要取決于系統質量、可靠性、安全性、信息質量、交互性和響應能力。

3 基于WSR框架的數字政府服務質量維度探索

3.1 WSR方法論

“物理-事理-人理”系統方法論（Wuli-Shili-Renli system approach， WSR）是中國學者顧基發研究員和朱志昌博士共同研討提出的一種東方系統方法論[13]，其實踐準則是懂物理、明事理、通人理[14]。管理學領域中WSR被廣泛用于關鍵因素確定和評價模型構建的研究中。金占勇等[15]利用WSR方法論，構建了包含網絡空間、數據資源、制度建設、服務實現等維度的智慧校園可持續發展綜合評價指標體系。楊洋洋和謝雪梅[16]在構建政府輿情治理評價狀態分析框架時，提出物理維度和人理維度是提高政府輿情治理水平的關鍵指標。

3.2 WSR框架下數字政府服務質量評價體系構建

數字治理背景下，政務運行是政府部門和用戶通過政務平臺進行良好互動的復雜過程，需要基礎平臺構建（物理）、政府部門科學運作（事理）和用戶感知服務水平（人理）達到協調統一。WSR框架有助于從技術、組織和用戶體驗角度全面評價我國數字政務服務水平。

物理維度強調事物的客觀性和科學性，側重政務服務的基礎網絡設施測評。安全穩定的網絡系統、高效便捷的操作界面、智能便民的搜索設計等是政府提供數字政務服務的必要條件。然而，在建設數字政府的過程中，政務部門在硬件配置上追求高性能，忽視網站基礎建設，致使數字政務平臺信息更新滯后、信息檢索未能精準滿足用戶實際需求。因此，本研究將系統質量、界面設計質量、信息質量和檢索質量作為政務服務質量評價體系的物理因素。

事理維度強調邏輯分析，注重從系統管理角度出發，研究政務服務的多渠道整合、政策制定以及組織內部政務協同運行機制等問題。以往文獻對政務服務質量的測評多以網站質量和公眾持續使用意愿作為研究對象，對政府參與作用的研究鮮有涉及。然而，研究表明政府特征對政務服務質量發揮重要影響[17 ]。政府政策脫離用戶現實需求、評價渠道不暢和業務辦理協作機制缺乏等問題會嚴重降低公眾對政府服務質量的感知[18]。因此，本研究將渠道整合質量、制度環境質量和政務協同質量作為政務服務質量評價體系的事理因素。

人理維度注重人文分析，側重從用戶感知視角評價政務服務成效，考察服務提供過程中服務人員基于情感和態度與用戶的互動情況、服務實現效果以及后續問題跟進情況。政務部門服務能力的專業性水平、對于用戶需求的響應速度、承諾事項的履約比例、投訴渠道的便利程度等方面是用戶評價政府服務質量的重要組成部分。然而，當前數字政務服務對用戶隱私安全、投訴反饋意見等問題的重視程度不足，難以及時有效地兌現承諾事項，致使政府公信力面臨嚴重挑戰。因此，本研究將互動質量、結果質量和補救質量作為政務服務質量評價體系的人理因素。

綜上，本研究基于WSR方法論構建以物理、事理、人理3個維度為一級指標的數字政府服務質量評價模型（如圖1所示）。

3.3 初始量表設計

為了獲得原始評價指標，本研究首先整理服務質量、政務服務、WSR等相關文獻，結合數字政務的特點，建立了包含67個題項的數字政府服務質量原始評價體系指標庫，并參照WSR方法論對初始題項進行整理，形成包含三級指標的多維多層數字政府服務質量評價模型；其次，邀請公共服務研究領域的3位學者和2位具有豐富經驗的政府部門工作人員進行面對面訪談，對上述數字政府服務質量測評指標體系進行審查，剔除不符合實踐背景的指標、增加重要但遺漏的指標及對每個指標進行定義；最后，為了保證指標體系的內容效度，邀請5位政務網站的資深用戶和2位管理學博士對題項的語義進行修改。最終本研究保留了67項指標中的42項用于后續的探索和凈化（見表1）。

3.4 量表簡化

基于上述評價模型設計數字化政務服務質量調研問卷，將“您是否有訪問/使用數字化政務服務的經歷”作為篩選問題，排除不具有該經歷的參與者，并通過設置答題次數防止重復回答。采用Likert七分打分法進行測量，其中1分代表非常不同意，7分代表非常同意。調查于2022年6月至2022年8月進行，采用問卷星平臺和微信等社交媒體對全國范圍內的政務服務用戶展開線上調研，共發放1，500份問卷，回收856份，剔除無效問卷后得到可用于后續分析的有效問卷594份。在594名參與者中，男性326人（54.88%），女性268人（45.12%）；70%以上的參與者年齡在20～35歲，54.92%擁有學士學位，67.56%的工作性質為企事業員工。

利用SPSS軟件進行探索性因子分析（EFA），結果顯示KMO（Kaiser-Meyer-Olkin）的值為0.861，Bartlett球形度檢驗卡方值為15，898.4，說明適合進一步做EFA分析。進而對42個變量進行Varimax正交旋轉主成分分析，10個因子的特征值均大于1，總方差為78.947%。經過10次因子分析和信效度分析迭代，共剔除系統流暢性、界面設計專業性、檢索操作易用性、檢索結果全面性、內容相關性、渠道結合成熟度6個因子載荷小于0.5的指標，最終保留36項題項。此外，與初始評價指標對比，屬于系統質量維度的“用戶需求響應性”，經過旋轉后載荷到互動質量維度上、屬于信息質量維度的“內容覆蓋度”和屬于互動質量維度的“服務推送智能性”，經過旋轉后分別載荷到檢索質量和系統質量維度上，最終形成包含10個二級指標和36個一級指標的政務服務質量測量量表（見表2）。

4 基于AHP-FCE模型的政務服務質量評價

本研究借助Ya a hp軟件，采用層次分析法和模糊綜合評價法（Analytic Hierarchy Process - FuzzyComprehensive Evaluation，AHP-FCE）對數字政府服務質量評價指標體系進行評價。

4.1 基于AHP法的評價指標權重確定

邀請8位專家，通過兩兩比較的方法確定相同層次指標之間的相對重要性，對各級指標進行1～9分打分，計算各級指標相應權重并進行一致性檢驗，得到數字政府服務質量各級評價指標權重（見表3）。

4.2 基于模糊綜合評價法的評價過程

本研究首先以國際標準中的平均主觀意見分（Mean Opinion Score，MOS）所劃分的五級評語“差”“較差”“一般”“較好”“好”作為評價集，分別對應1～5分，根據用戶對評測表打分結果建立評語集。

其次，采用多級模糊評價法逐層計算各級指標的模糊隸屬度。三級指標模糊隸屬度通過百分占比統計法獲得；二級指標模糊隸屬度由三級指標權重和三級指標模糊隸屬度結合計算獲得；相同方法可獲得一級指標的模糊隸屬度。

5 浙江省政務服務質量模糊綜合評價

5.1 對象選取與測評

浙江省近年來以“互聯網+政務服務”為抓手，以“最多跑一次”改革為總牽引，以一體化數據平臺為關鍵支撐，政府數字治理取得顯著成效，具有很好的代表性。此外，浙江省因其地理位置優勢，在經濟發展、政治改革上取得了顯著成果，在全國具有一定的示范作用。因此，本研究以浙江省為例，對其數字政府政務服務質量進行綜合評價。

確定三級指標模糊隸屬度。利用50名具有浙江省數字政務服務體驗的用戶對各級指標的打分，計算各三級指標對應打分人數與總打分人數的百分比確定其模糊隸屬度（見表3）。

確定二級和一級指標模糊隸屬度。基于得到的三級指標模糊隸屬度和相應指標權重體系構成各模糊隸屬度矩陣，利用模糊算子，計算出二級指標的模糊隸屬度。同理得出一級指標模糊隸屬度（見表4）。

數字政府政務服務質量綜合評價。由一級指標模糊隸屬度及相應指標權重得出政務服務質量的綜合評價結果。由結果可知，“差”的隸屬度為0.0353，“較差”的隸屬度為0 .16 89，“一般”的隸屬度為0.3654，“較好”的隸屬度為0.3743，“好”的隸屬度為0.0561。根據加權平均原則，對評價結果按照1～5分進行賦分，得出浙江省政務服務質量的量化分數為3.2469（滿分為5分）。

5.2 結果分析

根據AHP-FCE評價結果，浙江省數字政府服務質量整體較好，但仍存在一定的提升空間。按照最大隸屬原則，浙江省數字政務物理維度和人理維度的服務質量評價均為“較好”，而事理維度的服務質量評價為“一般”。本研究從物理維度、事理維度和人理維度對此次評價結果分析如下。

物理維度：總體來看，浙江省在數字政府服務平臺建設方面得到絕大多數測評用戶的高度認可，表明浙江省在打造數字政府的過程中，十分重視網站基礎建設，善于運用先進技術提高政務服務質量。只是在智能化服務推送、透明化政務信息和精準檢索信息方面的服務還需進一步提高；事理維度：從權重來看，事理維度雖占據重要地位，而在實際生活中，其服務質量還遠不能達到用戶的期望。無論是政府支持力度、規章制度建設、制度壓力，還是資源共享程度、聯合辦公程度，一半以上的受訪用戶認為其表現均為“一般”，這說明浙江省政府未能從組織和系統管理的角度出發，研究組織制度的制定以及組織內部政務協同運行等問題；人理維度：浙江省數字政府政務服務在人理維度的服務質量總體較高。八成左右的測評用戶對互動溝通時效性、用戶需求響應性、用戶處境同理心等評價指標表示滿意，表明政府更多的是站在用戶立場提供服務，注重提高與用戶的有效互動及加強對政務服務事項結束后用戶滿意度的回訪調查，而認為在問題處理主動性和用戶投訴直達性上表現一般，說明浙江省政務服務還存在服務意識不足、未能切實簡化用戶投訴建議渠道的非必要環節等問題。

6 基于WSR方法論的數字政府服務質量提升路徑

針對上述評價，基于物理事理人理之間的協同關系，本研究提出了數字政府政務服務的動態循環系統（如圖2所示）。一方面，在物理事理人理因素的共同作用下，形成“創新-優化-反饋”的數字政府政務服務的外在循環路徑：首先，政府部門基于自身內部建設，從線上線下渠道融合、制度環境改善、政務協同等方面，推進政務公開渠道建設、培養具有創新意識的政務人才、加快實現地方之間信息的互聯互通，為更好地建設數字政務平臺提供支持；其次，構建智慧化政務服務平臺，應注重從系統運行與維護、滿足用戶檢索信息的需求出發，持續優化用戶政務服務體驗；最后，在政民互動的過程中，用戶對政府提供的服務給予評價，根據用戶反饋，政府部門也更有針對性地展開政務工作。依此路徑，可達到數字政府政務工作的良性循環，最終形成政府和公眾的價值共創。

另一方面，政務服務中的物理、事理、人理內部也存在相互作用關系：（1）事理和物理維度形成S-W面。政府部門通過提供資金、技術以及政策等支持，為建設政府數字化服務的物理空間提供動力，而高水平政務服務平臺的成功建設及創新又為政府部門便捷地開展各項服務業務、提升“智慧化政府服務”形象提供了條件；（2）物理和人理維度形成W-R面，為了更好地服務人民群眾，政務服務平臺建設成果應切實落到實處，并提供實質上的便利。反之則是用戶評價政務服務的客觀標準；（3）人理和事理維度形成R-S面。用戶對政務工作的評價，為政府部門了解用戶實際需求，實現用戶反饋與針對性地開展政務工作的良好對接提供依據，進而逐步提升數字政府服務質量。

基于此，本研究分別從物理、事理、人理維度提出政務服務質量提升策略。

從物理維度，應提高數字政府政務服務平臺建設水平。政府部門應該在現有政務平臺建設的基礎上，側重從系統智能推送服務、精準檢索信息和透明化政務服務事項等方面進行改進和提高，充分利用網絡通信、大數據等技術提升政務信息收集與發布的高效快捷性，為打造數字政府、培育數字經濟以及構建數字型社會搭建基礎應用平臺。

從事理維度，建設數字型政府應從協同角度出發，實現政府服務的多角度協調運行：（1）渠道整合方面：統一線上線下辦理的服務標準，實現政務服務整體聯動、全流程在線，推動政務服務的多渠道深度融合；（2）制度環境建設方面：實施驅動型業務轉型戰略，深化各部門對政務數字化轉型的認識、重塑政府部門業務流程，構建扁平化和并行化的組織結構；（3）政務協同方面：政府部門應該打破傳統數字政務數據存在的“信息孤島現象”，充分利用一體化政務平臺以實現政務跨地區、跨部門、跨層級的互聯互通與業務協同辦理。

從人理維度，政府部門要從樹立政府形象的可靠性、提高業務技能的專業性和處理問題的主動性等服務型政府建設的基本要求上，逐步提升到為用戶定制個性化服務、及時響應用戶需求以及暢通政務服務投訴渠道等可提高政務服務價值和服務實現的高要求、高標準上。同時，要調動政府部門和政務人員的積極性和提高服務意識，堅持以用戶需求為導向，簡化企業和用戶辦事的繁瑣手續，降低辦事成本，為激發社會創造力、優化營商環境提供動力，積極與公眾保持交流溝通，最大程度地滿足公眾的期望與要求，真正落實政府的本職工作。