生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)過(guò)程中的瀆職犯罪研究

摘" "要：本文以江西生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)為例，探討了生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)內(nèi)瀆職犯罪司法實(shí)踐的現(xiàn)狀，針對(duì)司法實(shí)踐存在法條之間不協(xié)調(diào)、瀆職犯罪案件分布不均衡、執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)與刑事司法銜接不足、刑事處罰總體偏輕、生態(tài)法益保護(hù)不足等難題，提出了完善刑法之間的協(xié)調(diào)性、對(duì)執(zhí)法過(guò)程實(shí)施全方位監(jiān)管、完善執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)與司法銜接機(jī)制、適當(dāng)加重刑罰懲罰、全面適用生態(tài)修復(fù)非刑罰措施等對(duì)策。

關(guān)鍵詞：江西生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)；瀆職犯罪；法條競(jìng)合；生態(tài)修復(fù)

中圖分類(lèi)號(hào)： D924.3" " " " " " " " " " " " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：" A" " " " " " " " " " " " "文章編號(hào)：2095-9699（2023）02-0116-06

為完善我國(guó)生態(tài)文明制度體系，自2016年以來(lái)，我國(guó)批復(fù)了福建、江西、貴州、海南等四個(gè)省份作為生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)。各生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)承擔(dān)著為我國(guó)探索生態(tài)文明模式的重要使命，在其轄區(qū)范圍內(nèi)積極試點(diǎn)各項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)工作，取得了豐碩的成果。為了保證生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)能夠順利完成探索任務(wù)，司法機(jī)關(guān)利用法律手段打擊各類(lèi)環(huán)境犯罪，穩(wěn)定了生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)秩序，保障了生態(tài)文明建設(shè)的順利進(jìn)行。

一、生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)過(guò)程中瀆職犯罪案件的現(xiàn)狀

本文以江西生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的瀆職犯罪案件情況為例來(lái)探討刑事司法對(duì)生態(tài)文明建設(shè)秩序的保障作用。江西生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)經(jīng)過(guò)相關(guān)管理部門(mén)及其工作人員努力，積極開(kāi)展各項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)工作，在污染防治、自然資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域的生態(tài)文明相關(guān)指數(shù)均處于全國(guó)前列，且許多經(jīng)驗(yàn)做法獲得了國(guó)家肯定。然而，考察本生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的管理行為，仍可見(jiàn)諸多不和諧因素，部分執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中濫用職權(quán)、玩忽職守或徇私舞弊，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重污染破壞。江西生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的司法機(jī)關(guān)始終堅(jiān)持將保障生態(tài)文明建設(shè)作為中心工作之一，積極打擊此領(lǐng)域的瀆職犯罪行為，有關(guān)刑事處罰情況具體如下：

（一）案件發(fā)展趨勢(shì)漸趨平穩(wěn)

根據(jù)圖1，從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，本試驗(yàn)區(qū)內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件呈波浪形狀：2017年此類(lèi)瀆職犯罪案件數(shù)97件，達(dá)到峰值；在2018-2022年呈不斷下降趨勢(shì)。從發(fā)生原因看，主要在于江西生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)對(duì)此類(lèi)瀆職犯罪打擊十分嚴(yán)厲，隨著打擊力度不斷增強(qiáng)，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域執(zhí)法行為的規(guī)范性也不斷強(qiáng)化，故自2018年以來(lái)此類(lèi)瀆職犯罪行為開(kāi)始逐漸減少，2021年、2022年皆為1件。

（二）涉案罪名以玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪最多

從表1所涉具體罪名來(lái)看，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的瀆職犯罪包括濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、徇私舞弊罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪、非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪，以及非法批準(zhǔn)征收、征用、占用土地罪。在此7個(gè)罪名中，前三個(gè)罪屬于一般性的瀆職罪，后四個(gè)罪為生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?qū)俚臑^職犯罪。從案件數(shù)分布看，319件案件中涉案罪名不均衡，專(zhuān)屬于生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的瀆職犯罪案件只有10件，違法發(fā)放林木采伐許可證罪6件，環(huán)境監(jiān)管失職罪3件；非法批準(zhǔn)征收土地罪的案件數(shù)為1，非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪的案件數(shù)為0。

（三）土地、林業(yè)資源保護(hù)領(lǐng)域的瀆職犯罪案件居多

根據(jù)表2，本實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件數(shù)有關(guān)情況如下：

1.污染防治領(lǐng)域的瀆職犯罪較少。在319件案件中，涉及污染防治領(lǐng)域的案件較少，合計(jì)為41件，占總案件數(shù)的12.9％。從案件年度發(fā)生情況看，從2014年至2019年的案件數(shù)分別為4件、6件、11件、12件、7件、1件。自2020年以來(lái)，此類(lèi)案件數(shù)為0?？梢?jiàn)，本生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)內(nèi)污染防治領(lǐng)域的瀆職犯罪案件少，且近年來(lái)漸趨于無(wú)。

2.自然資源保護(hù)領(lǐng)域的瀆職犯罪多且不均。自然資源保護(hù)領(lǐng)域的瀆職犯罪，呈現(xiàn)如下兩個(gè)特點(diǎn)：（1）總數(shù)多，在319件案件中，涉及自然資源保護(hù)領(lǐng)域的瀆職犯罪，合計(jì)為278件，占所有案件總數(shù)的87.1％。可以看出，污染防治領(lǐng)域與自然資源保護(hù)領(lǐng)域中的瀆職犯罪案件數(shù)差距甚大，前者不到后者的七分之一。（2）自然資源保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)部案件分布不均，其中以土地資源、林業(yè)資源領(lǐng)域的案件居多，分別為111件、98件，合計(jì)209件，約占案件總數(shù)四分之三。除了這兩個(gè)領(lǐng)域外，其余自然資源保護(hù)領(lǐng)域的案件不多，水資源保護(hù)領(lǐng)域的案件數(shù)為47件，礦產(chǎn)資源保護(hù)領(lǐng)域的案件數(shù)為17件，其他自然資源保護(hù)領(lǐng)域的案件數(shù)僅為5件。

（四）生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)案件增多

鑒于執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)案件的數(shù)據(jù)大都不公開(kāi)，故難以掌握生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)案件的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。從網(wǎng)上檢索相關(guān)案件的情況，數(shù)據(jù)也較為零散。此處主要是以中央環(huán)保督察及反饋所涉及的案件情況為依據(jù)，中央第四環(huán)保督察組在2016年、2018年、2021年三次對(duì)江西生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了督查，并將案件督查情況反饋給了江西生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)根據(jù)督察存在的問(wèn)題對(duì)違法違紀(jì)的執(zhí)法人員進(jìn)行了問(wèn)責(zé)處理。根據(jù)處理情況，主要如下：（1）違法違紀(jì)行為呈上升態(tài)勢(shì)。針對(duì)中央環(huán)保督察組在2016年的督察情況，相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)106名執(zhí)法人員進(jìn)行了政務(wù)處分；[1]針對(duì)中央環(huán)保督察組在2018年的督察情況，相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)111名執(zhí)法人員進(jìn)行了政務(wù)處分；[2]針對(duì)中央環(huán)保督察組在2021年的督察情況，相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)140名執(zhí)法人員進(jìn)行了政務(wù)處分；[3]三次處理人員合計(jì)達(dá)到357人。（2）被問(wèn)責(zé)處理干部的級(jí)別較高。從被處理人員的級(jí)別看，廳級(jí)干部處理人數(shù)達(dá)到了38人，處級(jí)干部達(dá)到了156人，科級(jí)干部及以下為163人。與之相對(duì)應(yīng)，司法機(jī)關(guān)判處的386名瀆職犯罪人基本都是科級(jí)以下干部。（3）被問(wèn)責(zé)干部的處理結(jié)果較為嚴(yán)厲。從處理的結(jié)果來(lái)看，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的比重非常高，達(dá)到194人，占比為54.3％；其次是誡勉談話，為99人，占比27.7％；免職及調(diào)離崗位共65人，占比18.2％；另通報(bào)批評(píng)1人。總體而言，江西生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)對(duì)此類(lèi)案件的執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的力度確在日益加大。

二、生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)過(guò)程中瀆職犯罪案件存在的問(wèn)題

（一）刑法條文之間存在不協(xié)調(diào)

1.未能有效處理法條競(jìng)合關(guān)系。在《刑法分則》第九章瀆職罪中，第397條是關(guān)于瀆職罪的一般規(guī)定，包含了濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、徇私舞弊罪三個(gè)罪名，從第398條至第419條都是規(guī)定適用某一領(lǐng)域的特殊瀆職罪，涉及到生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的瀆職罪包括第407條的濫發(fā)林木采伐許可證罪、第408條的環(huán)境監(jiān)管失職罪、第410條的非法批準(zhǔn)征收、征用、占用土地罪和非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪。在《刑法分則》第九章瀆職罪中，第397條屬于一般條款，其與本章中的第398條至第419條之間屬于法條競(jìng)合關(guān)系。

其中，《刑法》第397條與第407條、第408條、第410條之間的競(jìng)合屬于特別關(guān)系的競(jìng)合，根據(jù)法條競(jìng)合適用原理，此處的法條競(jìng)合應(yīng)該優(yōu)先適用特殊法條。但是從江西生態(tài)文明建設(shè)試驗(yàn)區(qū)的司法實(shí)踐看，此種適用規(guī)則未能得到有效遵循。本試驗(yàn)區(qū)瀆職罪案件數(shù)合計(jì)為319件，適用《刑法分則》第397條的案件數(shù)達(dá)到了309件，占總數(shù)的96.9％，適用《刑法分則》第407條（林業(yè)資源保護(hù)領(lǐng)域）、第408條（污染防治領(lǐng)域）、第410條（土地資源保護(hù)領(lǐng)域）特殊瀆職罪的僅為10件，占比3.1％。而發(fā)生在污染防治、林業(yè)資源保護(hù)、土地資源保護(hù)等領(lǐng)域的案件數(shù)達(dá)到了250件，占比78.4％。由此可見(jiàn)，在處理此種法條競(jìng)合關(guān)系中，優(yōu)先適用不是特殊法條。鑒于特殊法條的適用才10件，占比不超過(guò)4％，可見(jiàn)三個(gè)特殊法條基本處于閑置狀態(tài)。①

2.污染環(huán)境罪與環(huán)境瀆職罪不協(xié)調(diào)。（1）兩罪對(duì)犯罪結(jié)果的要求不協(xié)調(diào)：《刑法》第408條環(huán)境監(jiān)管失職罪是1997年《刑法》規(guī)定的，迄今為止此條款未發(fā)生變化，該條與1997年《刑法》第338條的“重大環(huán)境污染事故罪”相對(duì)應(yīng)，兩罪都是結(jié)果犯，只有出現(xiàn)了法定的危害結(jié)果才可能構(gòu)成犯罪，即發(fā)生“重大環(huán)境污染事故”，故構(gòu)成環(huán)境監(jiān)管失職罪必須要求出現(xiàn)重大環(huán)境污染事故，具體表現(xiàn)為“人身傷亡或者公私財(cái)產(chǎn)重大損失”。隨著《刑法修正案（八）》將“重大環(huán)境污染事故罪”修改為“污染環(huán)境罪”，污染環(huán)境罪不再要求導(dǎo)致重大環(huán)境事故的結(jié)果發(fā)生，而環(huán)境監(jiān)管失職罪仍將“重大環(huán)境污染事故”作為犯罪成立的標(biāo)準(zhǔn)。（2）兩罪對(duì)于嚴(yán)重污染環(huán)境但無(wú)法確定損失的行為是否構(gòu)成犯罪不協(xié)調(diào)。污染環(huán)境罪將此種行為納入調(diào)整范圍，近10年來(lái)我國(guó)環(huán)境污染形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻，與之相適應(yīng)我國(guó)的環(huán)境刑法發(fā)生了重大變化，最突出的是《刑法》第338條的污染環(huán)境罪由結(jié)果犯變成了危險(xiǎn)犯，不再要求本罪發(fā)生“重大環(huán)境污染事故”，而是達(dá)到“嚴(yán)重污染環(huán)境”的程度即構(gòu)成犯罪。圍繞著何為“嚴(yán)重污染環(huán)境”，“兩高”在2013年出臺(tái)了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（2016年修正）對(duì)此做了詳盡規(guī)定。而環(huán)境監(jiān)管失職罪仍然堅(jiān)持重大環(huán)境事故的要求，即便是《刑法》第397條的濫用職權(quán)或者玩忽職守罪，也要求對(duì)人身或者財(cái)產(chǎn)造成損失。鑒于環(huán)境犯罪與環(huán)境瀆職犯罪某種程度上互為因果、相伴相生，在現(xiàn)有刑事法律規(guī)范能夠清晰設(shè)置犯罪圈的前提下，立法應(yīng)該體現(xiàn)相關(guān)的法律政策，并且保持一致性。[4]鑒于上游犯罪已經(jīng)發(fā)生變化，這也要求相應(yīng)的監(jiān)管領(lǐng)域的瀆職犯罪應(yīng)該做出相應(yīng)的修正。

3.同一條文下不同罪名的不協(xié)調(diào)。此種不協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)為《刑法》第408條，其第1款規(guī)定了環(huán)境監(jiān)管失職罪，其第2款規(guī)定了食品監(jiān)管瀆職罪。兩罪盡管在同一個(gè)條文，但是兩個(gè)罪名極為不協(xié)調(diào)：（1）根據(jù)法條規(guī)定，前者屬于失職罪，后者屬于瀆職罪；（2）前者主觀上為過(guò)失，后者包括故意和過(guò)失；（3）前者最高刑為三年有期徒刑，后者最高刑為十年有期徒刑。

（二）瀆職犯罪案件發(fā)生領(lǐng)域分布不均衡

江西生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件處于不平衡狀態(tài)，此種不平衡體現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）污染防治領(lǐng)域與自然資源保護(hù)領(lǐng)域的不均衡。在所有319件瀆職犯罪案件中，污染防治領(lǐng)域的瀆職犯罪案件才41件，自然資源保護(hù)領(lǐng)域的瀆職犯罪案件278件，兩者相比達(dá)到1：7，自然資源保護(hù)領(lǐng)域的瀆職犯罪明顯多于污染防治領(lǐng)域的瀆職犯罪。（2）自然資源領(lǐng)域內(nèi)部的不均衡。在278件自然資源保護(hù)領(lǐng)域的瀆職犯罪案件中，涉及土地資源管理的瀆職犯罪案件111件、森林資源領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件98件，合計(jì)有209件，占比達(dá)到75.2％。前者瀆職犯罪高發(fā)的原因可能在土地出讓等環(huán)節(jié)涉及高額的利潤(rùn)，因此瀆職犯罪等行為高發(fā)。后者瀆職犯罪高發(fā)的原因主要在于江西森林資源發(fā)達(dá)，林業(yè)執(zhí)法任務(wù)較重，且此種執(zhí)法涉及環(huán)節(jié)眾多，林業(yè)執(zhí)法人員涉及面廣、任務(wù)重，相對(duì)而言瀆職機(jī)會(huì)較多。

（三）執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)與刑事司法銜接不足

盡管執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的具體案件數(shù)難以掌握，但是根據(jù)公開(kāi)資料，仍然可以看出二者的不完全對(duì)應(yīng)，例如江西生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件從2014年開(kāi)始案件逐步增多，自2017年達(dá)到峰值后開(kāi)始逐漸減少，如今是漸趨于無(wú)。然而，從執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)情況看仍處于高位狀態(tài)，僅以中央第四環(huán)境保護(hù)督察組近三次督察情況為例，三次督察引起的執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)案件分別為106人、111人、140人，且涉案級(jí)別越來(lái)越高，廳處級(jí)干部合計(jì)為194人，占總涉案人數(shù)比為54.3％。可見(jiàn)，執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)追究的案件不僅逐漸增多，而且所涉及當(dāng)事人的級(jí)別也越來(lái)越高。然而司法機(jī)關(guān)判處的瀆職犯罪案件所涉及的犯罪人，級(jí)別普遍較低，在涉案的近400犯罪人中，沒(méi)有廳級(jí)干部，處級(jí)干部只有7人，占比1.7％；其余犯罪人均為科級(jí)及以下。由此可以看出執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)與司法打擊兩者存在的不均衡。

（四）司法機(jī)關(guān)判處刑事處罰總體偏輕

根據(jù)裁判文書(shū)網(wǎng)顯示，江西生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)各級(jí)法院在2014年至2022年判處的319件案件中，總體來(lái)說(shuō)處罰較輕：（1）濫用職權(quán)類(lèi)瀆職犯罪雖然大多判處了實(shí)刑，但是相較于其他領(lǐng)域的瀆職犯罪案件來(lái)說(shuō)，處罰更輕。在152件濫用職權(quán)罪（含徇私舞弊罪）中，土地資源領(lǐng)域?yàn)^職犯罪人的刑罰大多在三年左右；在森林資源領(lǐng)域?yàn)^職犯罪人的刑罰大多一年左右，且緩刑占比較高；其他領(lǐng)域的濫用職權(quán)罪判刑基本處于上述兩者之間。（2）玩忽職守類(lèi)的瀆職犯罪合計(jì)有157件，涉及犯罪人約190人，判處免予刑事處罰的大約98人，占比51.6％，加上判處緩刑的60多人，近90％的犯罪人判處了免予刑事處罰或者緩刑。①?gòu)姆ㄔ好庥栊淌绿幜P或者緩刑的理由看，大多是自首、坦白、初犯等。

（五）刑事司法未直接保護(hù)生態(tài)法益

我國(guó)當(dāng)下環(huán)境刑事司法實(shí)踐中，對(duì)犯罪人適用生態(tài)修復(fù)非刑罰措施已經(jīng)成為常態(tài)，但是生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的瀆職犯罪卻基本不會(huì)判處生態(tài)修復(fù)非刑罰措施。經(jīng)過(guò)檢索中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)，全國(guó)適用了生態(tài)修復(fù)非刑罰措施的瀆職犯罪案件不足20件，江西僅1件，即南豐縣法院判處的王某玩忽職守案②。然而，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪行為盡管未必直接對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生危害，但是會(huì)間接導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受到損害。鑒于此種瀆職行為會(huì)造成生態(tài)環(huán)境損害，對(duì)其刑事處罰必須考慮到對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的危害，即在法官裁定瀆職犯罪人的量刑時(shí)必須根據(jù)其在生態(tài)環(huán)境損害中的作用來(lái)確定相應(yīng)的生態(tài)修復(fù)措施。

三、規(guī)制生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)過(guò)程中瀆職犯罪的對(duì)策

（一）完善刑法條文之間的協(xié)調(diào)性

1.考慮到瀆職罪第397條與第398—419條之間的法條競(jìng)合關(guān)系，在立法過(guò)程中必須兼顧一般法條與特殊法條的關(guān)系，作為特殊關(guān)系的競(jìng)合，要明確條文之間的關(guān)系及適用，具體來(lái)說(shuō)：（1）考慮生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的特殊法條與一般法條的均衡性，即特殊法條的立法必須包容該領(lǐng)域的所有瀆職犯罪行為，且刑罰設(shè)定必須考慮實(shí)際危害來(lái)確定，最高刑期不得低于一般法條所設(shè)定的刑期。（2）針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中瀆職犯罪行為高發(fā)的領(lǐng)域，應(yīng)該分離出來(lái)單獨(dú)成罪，尤其是《刑法》第407條的森林資源保護(hù)領(lǐng)域、第408條污染防治領(lǐng)域、第410條土地資源保護(hù)領(lǐng)域。

2.完善特殊法條的立法形式：（1）將《刑法》第407條改為：“森林資源管理部門(mén)的國(guó)家工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使森林資源破壞情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金；致使森林資源破壞情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上五年以下有期徒刑，并處罰金?！保?）將《刑法》第408條改為：“負(fù)有污染防治職責(zé)的國(guó)家工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致嚴(yán)重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金；造成特別嚴(yán)重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”（3）將《刑法》第410條改為：“負(fù)有土地資源管理職責(zé)的國(guó)家工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使土地資源破壞情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金；致使土地資源破壞情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！盵5]

（二）對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程實(shí)行全方位監(jiān)管

針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)各具體領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件不均衡的問(wèn)題，需要從如下方面改善：（1）紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)必須全面介入生態(tài)文明建設(shè)管理領(lǐng)域。從橫向來(lái)說(shuō)，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)必須將生態(tài)文明建設(shè)的各領(lǐng)域都納入嚴(yán)格監(jiān)管范圍，包括水、大氣、土壤等污染防治領(lǐng)域，土地資源、森林資源、水資源、礦產(chǎn)資源等自然資源管理領(lǐng)域，以及野生動(dòng)植物、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域。（2）針對(duì)單一環(huán)節(jié)全面介入。對(duì)于同一環(huán)境管理領(lǐng)域調(diào)查的深化，有其合理性，同一環(huán)節(jié)不僅牽涉多種公共權(quán)力的運(yùn)行中的瀆職，也可能涉及貪腐行為等違法犯罪行為，因此，調(diào)查人員必須具備開(kāi)闊的視野，善于全方位、多角度在同一環(huán)節(jié)深化調(diào)查工作。（3）針對(duì)所有環(huán)節(jié)全程介入。生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程監(jiān)管橫向涉及污染防治、自然資源保護(hù)等諸多領(lǐng)域，縱向涉及前段、中端、末端等諸多環(huán)節(jié)，在不同管理領(lǐng)域的不同環(huán)節(jié)，相關(guān)公共權(quán)力運(yùn)行環(huán)環(huán)相連，有的彼此交叉制約。有些瀆職犯罪案件不是單一環(huán)節(jié)即可完成，而是需要在多個(gè)環(huán)節(jié)才能形成，對(duì)此可以采取順查、逆查等方式方法深化調(diào)查。[6]

（三）完善執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)與刑事司法銜接機(jī)制

針對(duì)查辦生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?yàn)^職案件存在的難題，必須完善有關(guān)銜接機(jī)制：（1）加強(qiáng)與相關(guān)生態(tài)文明建設(shè)管理部門(mén)的銜接。生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪涉及“原案”問(wèn)題，“原案”通常是由生態(tài)文明建設(shè)直接關(guān)聯(lián)的行政管理部門(mén)等等進(jìn)行查處的，此種“原案”的有關(guān)事實(shí)是生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的必要組成部分，正因如此，相關(guān)生態(tài)環(huán)境部門(mén)、自然資源部門(mén)要及時(shí)固定、及時(shí)收集、保全關(guān)于環(huán)境污染或者破壞的證據(jù)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要及時(shí)獲取有關(guān)瀆職行為的證據(jù)?？梢?jiàn)，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪涉及紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、生態(tài)環(huán)境部門(mén)以及自然資源部門(mén)等多個(gè)部門(mén)，確保理順協(xié)調(diào)機(jī)制，以快速打擊犯罪。（2）加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的銜接。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查之后，其認(rèn)為已經(jīng)構(gòu)成此類(lèi)瀆職犯罪的，需要移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。為此，先行調(diào)查必須要達(dá)到事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)。作為承接案件的檢察機(jī)關(guān)與調(diào)查機(jī)關(guān)之間，客觀上會(huì)進(jìn)行一定程度的溝通，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)原有調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，判斷定罪的事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否充分、適用法律是否恰當(dāng)、有無(wú)遺漏罪行等，在此審查判斷過(guò)程中，需要雙方反復(fù)溝通，以便了解案情及查處情況，確定是否需要補(bǔ)充證據(jù)。在經(jīng)過(guò)溝通的基礎(chǔ)上，作出不起訴決定或者提起公訴決定。法院審判之際，需要了解案情或者需要通知相關(guān)人員出庭的，也需要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與法院配合，共同妥善審結(jié)案件，以便更快速高效地打擊生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪行為。

（四）嚴(yán)格司法機(jī)關(guān)的刑罰裁定

司法機(jī)關(guān)應(yīng)該從如下嚴(yán)格此類(lèi)瀆職犯罪人的刑罰裁量：（1）刑罰必須考慮生態(tài)環(huán)境損害程度。對(duì)生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中瀆職犯罪的刑罰裁量離不開(kāi)法定的危害后果。對(duì)于危害后果的理解，應(yīng)該對(duì)標(biāo)我國(guó)的環(huán)境犯罪，尤其是污染環(huán)境罪，以“生態(tài)環(huán)境損害程度”作為評(píng)判“危害后果”的標(biāo)準(zhǔn)。司法機(jī)關(guān)在對(duì)具體犯罪行為裁量刑罰時(shí)，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害程度低的瀆職犯罪行為量刑更重，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害程度高的瀆職犯罪行為量刑更重。（2）嚴(yán)格規(guī)范緩刑的適用。鑒于環(huán)境犯罪的法定刑較低，行為人主觀上多為經(jīng)濟(jì)利益而損害環(huán)境，與暴力犯罪、嚴(yán)重侵財(cái)犯罪的行為人主觀心態(tài)上有本質(zhì)區(qū)別，即行為人沒(méi)有動(dòng)力去抗拒偵查與審判，因此將緩刑條件無(wú)差別的適用于環(huán)境犯罪案件并不適當(dāng)，實(shí)施過(guò)程中極易成為被告人的“脫刑”利器。因此，有必要嚴(yán)格規(guī)范環(huán)境污染犯罪中緩刑的適用，將其與生態(tài)修復(fù)聯(lián)合進(jìn)行考察，使破壞環(huán)境者實(shí)實(shí)在在地感受到法律的威懾。（3）擴(kuò)大罰金刑的適用。作為環(huán)境犯罪，應(yīng)該充分適用罰金刑，綜合運(yùn)用罰金刑與自由刑，對(duì)于非必要科處自由刑的情況下，更應(yīng)充分發(fā)揮罰金刑的作用。這既可以達(dá)到有效懲罰的目的，也可以為修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境提供資金來(lái)源。

（五）全面適用生態(tài)修復(fù)非刑罰措施

1.刑法上明確生態(tài)修復(fù)非刑罰措施。鑒于《民法典》第1234、1235條已將生態(tài)修復(fù)作為環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任方式之一，與之相對(duì)應(yīng)，《刑法》也應(yīng)該做出調(diào)整，即在環(huán)境犯罪的懲罰措施中加上生態(tài)修復(fù)相關(guān)規(guī)定，以彌補(bǔ)現(xiàn)行刑罰難以直接保障生態(tài)環(huán)境利益的缺憾，也有利于體現(xiàn)刑法維護(hù)生態(tài)文明建設(shè)的基本價(jià)值取向。因此，可以考慮增設(shè)生態(tài)修復(fù)作為非刑罰措施，具體可以修正《刑法》第37條，在此條款中增加“生態(tài)修復(fù)”方式，使之成為刑法所確定的非刑罰措施。

2.刑事司法過(guò)程中嚴(yán)格適用生態(tài)修復(fù)措施：（1）在環(huán)境犯罪的審查起訴及法庭審理過(guò)程中，生態(tài)修復(fù)效果作為認(rèn)罪認(rèn)罰的重要依據(jù)，是不起訴或者緩刑的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。在此判斷過(guò)程中，應(yīng)該堅(jiān)持專(zhuān)家意見(jiàn)原則，即對(duì)于生態(tài)修復(fù)的效果原則上要經(jīng)過(guò)專(zhuān)家評(píng)估，專(zhuān)家根據(jù)現(xiàn)有資料及現(xiàn)場(chǎng)考察等綜合判斷修復(fù)效果，此修復(fù)效果意見(jiàn)報(bào)送檢察院、法院，作為司法機(jī)關(guān)處理案件的重要依據(jù)。（2）執(zhí)行過(guò)程中嚴(yán)格監(jiān)督。司法機(jī)關(guān)在此類(lèi)瀆職犯罪案件過(guò)程中，將評(píng)估結(jié)果作審查起訴或者刑罰裁量的重要參考依據(jù)。通過(guò)鼓勵(lì)被告人自愿采取生態(tài)修復(fù)措施，并給予量刑優(yōu)惠，引導(dǎo)更多被告人采用修復(fù)方法，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上生態(tài)修復(fù)。[7]

注" 釋?zhuān)?/p>

①本數(shù)據(jù)根據(jù)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)整理而成。

②（2018）贛1023刑初88號(hào)刑事判決書(shū)。

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Abstract： Taking Jiangxi Pilot Ecological Civilization Zone as an example， this paper discusses the current situation of judicial practice of nonfeasance crime concerning ecological civilization experiment zones. In view of the problems existing in the judicial practice， such as incoordination between laws and regulations， unbalanced distribution of malfeasance cases， insufficient connection between enforcement accountability and criminal justice， light criminal punishment on the whole， and inadequate protection of ecological legal interests， the countermeasures are put forward here： perfecting the coordination among criminal laws， implementing all-round supervision over the law enforcement process， improving the mechanism for connecting the judicial accountability and enforcement， appropriately aggravating the punishment， and fully applying non-penalty measures for ecological restoration.

Key words： Jiangxi Pilot Ecological Civilization Zone; crime of dereliction of duty; concurrence of articles of law; ecological restoration