PPP項目融資模式研究

摘要：PPP項目是政府與社會資本合作開展商業性、公益性項目的建設與供給，本文在社會資本視角下研究PPP項目融資模式的選擇與應用，闡述對推動PPP項目持續、穩定實施的積極作用，結合PPP項目融資特點，梳理與分析融資模式，適時調整PPP項目的融資模式，同時在靈活使用融資工具的基礎上進一步優化PPP項目融資方案，合理管控項目融資風險，促使PPP模式穩定、可持續發展。

關鍵詞：PPP項目；融資模式；政企合作

根據中投產業研究院發布的《2019—2023年中國公私合作（PPP）模式深度分析及發展戰略研究報告》，受重大基礎設施短板、PPP項目政策傾斜等因素的影響，PPP市場的整體發展有回暖態勢。研究并分析PPP項目融資模式的選擇與應用，對促進PPP模式的持續化、穩定發展以及提高項目投融資效率等有借鑒參考價值。在PPP項目實施過程中，PPP項目融資可以解決項目實施過程中資金問題，有效保障投資項目正常開展，對社會資本在PPP項目融資中的收益保障有現實意義。但是PPP項目類型不同，融資方式也存在差異，因此，社會資本在參與PPP項目時，可借助政府機構參與方效應，降低融資風險，并在合理任務分工下有效控制項目成本，提高項目的綜合應用價值。

一、PPP項目融資含義

PPP模式是政府部門與社會資本為提供公共產品或服務而建立的合作關系，狹義層面上，PPP融資模式可以理解為項目融資的一系列方式。PPP項目不同，融資模式也存在一定差異。在PPP項目融資過程中，可以結合PPP項目的綜合發展需求，以項目為載體，開展融資活動，主要是根據PPP項目本身的預期收益、資產以及政府部門扶持力度等安排融資。項目經營的直接收益以及政府部門缺口補助是項目實現回報的主要資金來源，可以為PPP項目的參與方合理收益提供保障。在PPP項目融資推進過程中，應充分發揮政府部門的積極作用，協調聯動相關資源和要素，提高PPP項目融資整體效率。社會資本參與策劃PPP項目融資時，可利用政府的社會效應，降低項目融資風險，提高融資能力，在政府部門與社會資本共同參與下，完成PPP項目的建設、運營及投入使用等相關環節。

二、PPP項目融資模式特點

在分析PPP項目融資模式特性的過程中，要綜合分析PPP項目融資的主體、權益保障等。在融資主體視角下，PPP項目融資是在PPP項目實施過程中，獲得不同渠道的融資資金。融資主體的排他性決定了在PPP項目實施過程中債權人關注項目未來現金流量中可用資金、融資額度和成本結構等，與PPP項目的未來現金流量、資產價值等有直接關系。從權益保障的角度分析，PPP項目追索權具有一定的局限性，傳統融資方式，例如貸款、債權人在關注項目投資前景的同時，關注項目借款人的資信與現實資產，追索權具有完全性。但是在PPP項目執行過程中，債權人除了與簽約方之間建立關系外，不能追索項目以外任何形式的資產，所以PPP項目融資要充分考慮項目未來的投資強度。在PPP項目融資過程中，企業可積極對接內外部融資機構，拓寬多種融資渠道，建立融資機制。項目公司組建后，根據項目情況制定融資計劃，根據項目特征及需求，主要通過間接融資等方式，獲得項目建設需要的資金。間接融資主要是指通過銀行等金融機構獲得貸款等融資方式。PPP項目的外部融資額通常占項目投資總額的70%及以上，在獲得項目融資過程中，可通過商業銀行、資產管理機構以及保險資金等多種渠道取得融資資金。此外，部分項目在運營期可能會出現融資重組而改變原有資本結構的情況，即再融資。

PPP項目融資具有分散性，在PPP項目融資簽訂合同過程中，簽約的各方可以匯總、評估與分析各種風險因素以及相關收益等。與此同時，在確定各方參與者可承受的最大風險以及合作可能性下，利用現有PPP項目相關的優勢條件，設計最佳的融資方案，確保PPP項目資金充足。從項目信用的角度分析，PPP項目在執行過程中可以將多樣化的信用支持分配到PPP項目未來的風險中，以此減少項目的不確定風險。

三、PPP項目融資模式梳理分析

PPP項目不同，融資模式也存在一定的差異性。社會資本在策劃PPP項目融資方案時，常見融資模式主要以股東借款、銀行貸款、收益權質押借款及其他社會資本入股等模式為主。股東借款是從內部資金拆借的角度，通過股東投入資金，推動PPP項目前期及建設期的有序實施。社會資本參與PPP項目大多采用銀行貸款的融資方式，當取得股東資本金投入后，根據PPP項目的資本金出資比例，從銀行獲得相應融資資金，銀行會綜合評估企業的信用風險、項目抵押物及PPP項目收益率等，并根據評估結果進行放款。企業在開展PPP項目融資工作時，可通過收益權質押借款的方式，將項目收費權作為抵押物，向銀行申請貸款，從而保障PPP項目融資資金落地。其他社會資本方入股PPP項目，主要通過私募、信托和保險等方式，對項目本身條件要求較高，因此，社會資本在實施PPP項目融資時，可以根據項目屬性選擇不同的融資方式，通過收益權質押借款的方式獲得項目資金，滿足PPP項目實施過程中的資金需求。

四、PPP項目融資對策

（一）加強項目管控，提高融資效率

地方政府與社會資本合作為PPP項目設立項目公司，政府方出資代表通常以省市級投資補助及建設基金等作為政府方資本金注入項目，社會資本也投入一定比例資金作為PPP項目的資本金。在項目獲得超額利潤的情況下，政府方可結合PPP項目的實際收益，按照一定比例分享超額收益部分。政府投資部分是以政府的名義對項目公司進行持股，可以與社會資本建立合作，評價項目全過程投資預算、社會公益性價值等，不斷提高PPP項目的社會價值以及經濟價值。各股東方對PPP項目公司享有相應的控制權以及管理權，PPP項目特許經營協議制定過程中，可約定股權變更的相關條款，具體說明PPP項目公司股權結構的變化，避免項目實施過程中對PPP項目產生負面影響。采取傳統項目管理模式，較容易出現PPP項目整體進度延后的情況，無法按照既定計劃進行推進，企業可通過強化項目履約管理、完善運營方案及全力落實運營管理等舉措實現項目“早運營”，延長對社會公眾的綜合社會效益時間，提高社會效益的時間價值。因此，在PPP項目視角下，可從資本引入管理的角度，完善資本投入過程、風險評估等，提升PPP模式的綜合發展水平。

在PPP項目融資過程中，要重點關注PPP項目融資的合規性，在項目融資推進過程中，不斷提升融資效率，這對PPP項目正常履約以及順利推進等有著直接影響。同時，不斷提高項目建設、運營管理能力，加強對項目建設運營成本的管控，最大程度上提升項目盈利能力，高度重視項目現金流管理，持續化解項目資金壓力。按照PPP項目融資所需的條件要求，完善項目管控機制，并進一步優化、細化PPP項目實施方案與合同條款，合理選擇PPP項目融資模式，保障PPP項目順利實施。

此外，社會資本參與PPP項目要從項目立項、招投標、設計規劃、施工和竣工驗收等全流程，高效管理項目的項目融資、資金使用等，確保融資資金的合理使用。在社會資本視角下，社會資本項目管控水平對PPP項目的資金保障以及融資能力提升有重要影響。在取得資本金的基礎上，社會資本要充分發揮自身的融資能力，從項目投標開始，完善項目融資協議以及貸款意向書等相關融資文件，避免出現資金風險。財務投資人可以聯合體成員身份參與到項目中，項目公司治理機構應按照穿透原則完成對PPP項目的資本金出資審查，并按照公司治理相關要求進行管理，不斷提高PPP項目的資本管理水平。

（二）靈活運用融資工具，積極拓寬融資渠道

PPP項目的公司組建、前期手續辦理、建設和運營等全生命周期管理過程都與PPP項目融資有著關聯。PPP項目在融資過程中需要評估PPP項目的現金流、風險水平等，并根據項目各階段資金需求差異，多措并舉拓展項目融資渠道，在靈活使用融資工具的前提下，有效管控項目融資風險。在PPP項目前期階段，以政府部門出資代表與社會資本合作入股的方式，獲得項目資本金，在項目建設、運營期間主要從項目收益的角度，申請銀行貸款或募集資金，從而滿足PPP項目融資需求。保險債券投資計劃資金量較大，投資期限比較長，PPP項目可結合實際情況，拓展PPP項目的融資方式，提高資本市場融資工具的應用價值。

在PPP項目運營期與移交階段，可以利用ABS、ABN和保險資產支持計劃等金融工具，實現PPP項目“能投會賣”，合理控制PPP項目的有息負債。資金作為PPP項目的生命線貫穿始終，企業應結合區域經濟發展要求，靈活運用PPP項目相關政策，拓寬PPP項目資金來源。在拓展融資模式的過程中，可通過應用不同融資工具，拓寬融資渠道，積極對接銀行以及相關金融機構，滿足融資條件，降低PPP項目融資難度，擴大PPP項目融資范圍。同時，金融機構應適時結合PPP項目的綜合發展需求，從銀行貸款、融資租賃、資產證券化等金融產品角度，擴大金融機構綜合性金融服務范圍，不斷提升金融服務實體能力。

（三）完善融資風險分擔機制，確保風險有效管控

PPP項目融資模式的選擇與應用，關鍵問題是控制融資風險，在PPP項目融資風險控制過程中，要完善融資風險分擔機制，降低融資風險與融資成本，從PPP項目參與方的角度，對項目參與方的資金風險等進行分級管控，從而提高PPP項目的融資風險防控水平。項目融資主體應準確分析及識別金融機構對項目重要的關注點，優化調整融資方案，在PPP項目融資風險分擔視角下，提升PPP項目的融資風險控制水平。

在融資方案中，可將主體公司擔保責任、授信額度、資產抵押或擔保、資金差值等納入到融資分析中，并以PPP項目合同為依據，明確不同參與方的權利義務，促使不同參與方共同防范PPP項目風險，在合理控制PPP項目融資成本的同時，確保PPP項目融資可操作、可落地。在實現風險分擔過程中，要做好PPP項目的成本管理，確保資金價格合理。

同時，要做好PPP項目融資過程的資金安全監管工作，建立并強化項目的全生命周期資金管理機制，有效管控項目資金風險。融資風險分擔機制的搭建與應用，要從風險化解和風險管控的角度，對PPP項目的融資全過程進行風險評估與監控，結合融資風險管控要求，對PPP項目采取內部監督與外部監督相結合的風險監控體系，并將風險分擔給PPP項目參與方，減少社會資本因PPP項目資金不足引發的風險，提高社會資本參與PPP項目的積極性。在不斷提高融資風險管理水平前提下，降低PPP項目的綜合成本，實現政府方、社會資本方共同受益，推動PPP項目模式持續完善與發展。

（四）轉變政府角色，強化PPP項目資源整合

從PPP項目融資形式的角度進行分析，PPP項目融資渠道拓展過程中，政府部門要在滿足PPP項目融資需求的情況下，積極轉變政府職能，并利用地方融資平臺，綜合運用各種手段，跟蹤管理PPP項目融資過程，積極為項目融資提供便利，推動PPP項目融資工作順利開展。在對PPP項目融資進行統籌規劃與資源整合的過程中，以政府為組織者，統籌評估與分析區域內基礎設施項目的規劃，并站在全局性、發展性的角度分析投資項目的資金計劃和總體平衡情況，針對政府信用、財政資源和土地資源等進行挖掘、評估以及組合利用，為PPP項目融資工作開展營造良好的市場及政策環境。由于PPP項目的屬性存在一定差異性，在實際建設與運營階段，要轉變政府角色，以政府組織、社會資本參與的形式，優化管理流程，推動PPP項目可持續性實施，積極完善PPP項目的指導規范、制度流程以及融資風險評估等相關事項，不斷提高PPP項目的社會價值與經濟價值。

五、結語

PPP項目融資有別于其他傳統項目融資，融資金額大，資金使用期限長，同時融資過程中面臨一定的不確定性風險。因此，社會資本參與實施PPP項目過程中，要不斷強化項目管控機制，靈活選擇融資工具，積極拓寬融資渠道，有效防控項目融資風險，不斷提升PPP項目的管理水平，進一步提高項目融資效率，為項目穩定實施打下堅實基礎，同時政府部門應積極轉變角色，做好項目融資過程中的跟蹤管理，為項目有序實施保駕護航，推動PPP模式實現可持續發展。

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