杭州市拱墅區城市精細化管理“紅旗班”模式的探索和實踐

一、前言

2020年3月，習近平總書記在浙江調研時指出，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化。讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊。近年來，杭州市拱墅區對標國際化都市先進標準，以“一流城市要有一流治理”為核心理念，不斷加快城區治理能力和治理體系現代化的邁進步伐，著力推動城市管理科學化、精細化、智能化水平提檔升級。2020年4月底，拱墅區依托“云上城管”智慧平臺，通過作業模式轉變、環衛崗位升級、機制架構重建等實踐探索，成功打造杭州市首個城市精細化管理“紅旗班”，逐步形成“跨崗位、跨領域、跨部門”綜合型城市管理服務新模式。2022年，圍繞“一網一域一中心”架構，構建全時空多維度采錄感知網，將城市精細化管理“紅旗班”納入子場景，重點支撐打造區域治理升級樣板，有效推動其在亞運保障、共同富裕、疫情防控等領域發揮實效，向“數智”“智治”“共治”轉變。

二、城市管理現狀分析

隨著現代社會的飛速發展，越來越多的地區運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式等方面的創新。然而，在終端作業環節，由于部分行業、部門間存在信息壁壘，且作業標準、運作機制、考核方式不一等問題，導致智慧化城市管理成效無法徹底發揮，阻礙城市發展向科學化、精細化、智能化邁進。主要體現在以下兩個方面。

（一）城市管理的“條塊分割”格局

從廣義上講，城市管理包括對存在于城市空間范圍內所有人與事的管理，其管理范圍包括了市容、綠化、停車等多個職能，形成了“條塊分割”的管理格局。由于城市管理的多樣性和復雜性，同一區域的監管往往涉及多個部門，以拱墅區為例，道路垃圾歸屬城管部門，而道路旁的綠化帶垃圾則歸屬住建部門；人行道上違停歸屬城管部門，而公共道路上的違停歸屬交警部門。此類多頭管理情況，在應對突發性、復雜性城市問題時，往往存在滯后性、整治不徹底性等弊端。

（二）城市管理的多元化作業格局

城市管理服務存在多樣性、多元化的特點，其作業范圍涵蓋了環衛保潔、城市家具、市政設施、公廁管理、城市照明、河道管理等多個方面。不同的作業類型，涉及不同的行業，相互間存在專業水平不一、考核制度不一、作業標準不一等情況，在開展綜合性作業時，不利于智慧平臺的統一指揮、統一管理。

三、拱墅區城市精細化管理“紅旗班”模型構建

從優化城市管理機制體制入手，在杭州市中心武林商圈“兩廣一路”范圍（延安路、展覽東路、展覽西路，體育場路中段）開展試點，組建城市精細化管理“紅旗班”——“城市管家”隊伍，管理職能涵蓋市政、序化、亮燈、交通、停車、綠化、垃圾分類、公廁等12個領域，并打通交警、住建、數字城管、屬地街道等部門的橫向聯動。

（一）架構重組，構建區域化新型管理模型

“紅旗班”以區域一體化城市管理為總方向，構建起由區城管局牽頭部署，住建、交警等部門協作聯動，屬地街道協助配合，作業班組落實任務的總框架。各部門職能劃分如下：

城管部門負責管理區域內市容、環衛、執法、市政、停車、亮燈、廣告等精細化管理，及時處理反饋“紅旗班”聯系的各項工作任務。住建部門負責管理區域內綠化精細化養護，及時處理反饋“紅旗班”聯系的各項工作任務。交警部門負責管理區域內的交通秩序管理工作，及時處理反饋“紅旗班”聯系的各項工作任務。屬地街道負責管理區域主干道沿線產權單位的各類城市管理問題處置，按照精細化管理標準落實管理區域內背街小巷、小區內各項城市管理工作，協助“紅旗班”處理管理區域內綜合、復雜城市管理問題，及時處理反饋“紅旗班”聯系的各項工作任務。“紅旗班”負責制定管理區域內精細化養護方案，牽頭協調處置各類城市管理問題；負責“紅旗班”作業班組的業務指導、日常考核等工作，提升綜合績效。作業班組根據“紅旗班”作業標準，按照城市管家服務理念，具體開展管理區域內環衛保潔、城市家具清洗、公廁管理、市政道路養護等作業任務，及時完成“紅旗班”交辦的工作任務（圖1）。

（二）流程重構，打造一體化運作管理閉環

在實際運作中，“紅旗班”牽頭協調處置各類城市管理問題，信息采集來源主要為智能發現、人員巡查、上級交辦、群眾反映等四大類。問題信息一經受理即刻分類進入2組管理閉環：一組為限時整改流程，例如，指揮平臺問題限時整改，巡查發現問題即查即改，養護、執法、維修等問題出動專業班組整改；另一組為協調整改流程，即區域內發現的跨部門問題第一時間聯動處置，例如住建部門管轄范圍的綠化問題、交警部門管轄的交通秩序問題等。

（三）機制重建，形成標準化長效管理體系

以市中心城區為定位，以破解各類城市管理熱點、難點問題為抓手，設置了業務培訓、問題協調、定期會商、數據管理、績效考核等五大標準化機制，推動形成長效化管理體系。

1．業務培訓機制。結合管理區城實際，制訂培訓方案，定期對“紅旗班”作業單位、作業人員進行“城市管家”業務專項培訓，規范日常操作，提升業務素質和工作能力；定期開展交流座談，各單位分享管理經驗，著力改進工作方法，創新工作思路，切實提高工作效率。

2．問題協調機制。建立問題聯合調處制度，厘清住建、城管、交警、屬地街道等“紅旗班”成員單位的職責定位，依托云端數據分析，對管理區域內各類城市管理問題構建“發現—流轉—處置—反饋—評價—考核”閉環式運行機制，必要時開展聯合執法、集中整治，做到各類問題處置件件能落實。

3．定期會商機制。定期組織住建、城管、屬地街道、市政公司、轄區單位召開聯席會議，采取專題會議和現場協調相結合的方式，對工作中的重點、難點事件進行分析研判和集體會商，齊抓共管，及時有效地解決管理區城內城市管理熱難點問題。

4．數據管理機制。建立管理區域內各類城市部件和事件的基礎檔案庫與數據庫，通過數據平臺采集、整理、歸并各類有效信息，并利用大數據分析，研判重點區域和難點問題，輔助人工管理，提升管理績效。

5．績效考評機制。基于城市精細化管理模式，出臺《拱墅區“紅旗班”城市精細化管理辦法》，明確管理標準及包含區綜合行政執法局、區住建局、區市場監管局等多部門、多主體的工作職責，輔以問題交辦反饋、督察考核排名等方式進一步提升城市精細化管理水平。

四、拱墅區城市精細化管理“紅旗班”的創新舉措

（一）藍領晉升灰領，實現“人”的升級

1．創新升級環衛崗位。面向城管部門內部和市場進行“城市管家”招聘，通過競聘上崗，組建25人的“紅旗班”團隊，凝聚跨崗位統籌合力，實現同一時段、同一區域1人綜合巡查；原有“兩廣一路”區域共有環衛保潔人員35人，通過機制架構調整，機械化配備率提高到125%，人力資源成本精減10人，實現“機器換人”。全面提升“城市管家”工作人員的薪酬，從傳統的“藍領”工人轉變為協同機器、智能設備的“灰領”工人。

2．拉高服務作業標準。試點區域內，“紅旗班”在管理內容全面擴增的同時，各類作業的標準和問題處置時效也全面提升。例如，道路保潔以“可席地而坐”為標準，人工普掃、機掃頻率全面增加，城市家具保潔每日沖洗；道路巡回涵蓋市政、綠化、河道等綜合城市管理問題等。

3．統一考核績效管理。在原有環衛保潔人員考核體系上，根據“城市管家”的作業要求和市區考核辦法，建立“紅旗班”績效考核制度，定期對各成員單位工作落實情況進行綜合評定，結果列入全區城市管理目標考核，不斷提高“紅旗班”管理區域環境品質，持續增強居民群眾幸福感。

（二）人力加持科技，實現“物”的升級

1．改變原有“一把掃帚”清掃模式。將原有的“一把掃帚”清掃模式升級為“5G無人清掃+多樣化高效機械清掃”模式；清掃車在清除垃圾的同時，清理路面灰塵和粉塵，配合洗地機，實現“可席地而坐”的干凈，實現道路機動化巡查保潔。

2．改變原抹布模式。升級原模式消毒性和去污性差的問題，使用100度蒸汽進行消殺和污漬清除；配合消毒液、除膠液、去污液進行二次處理，實現高級別、高效率的城市家具保潔。在城市家具的清洗上，將原有的冷水槍沖洗升級為熱水高壓清洗，具備環保性、操作方便性、可靠性、易維護性、可搬動性、清潔性能強等六大亮點。

3．改變原有拾物鉗清理模式。過去，在樹池區域通過拾物鉗很難清理干凈，且效率不高。升級后，使用裝載發動機的吸塵車和背負式吸塵器處置樹池和縫隙，可實現樹池和縫隙的一塵不染。

（三）平面上升云端，實現“技”的升級

1．構建道路健康生態檢測系統。搭載區“云上城管”智慧平臺，在試點區域構建升級版智能指揮平臺，同步植入道路健康生態檢測系統，實現路面超高精度健康狀態的實時監測，從而不斷完善城市道路生態系統。目前，已在100臺出租車內植入系統，獲得道路公里數126萬公里，分析后數據準確率達到98%。該應用的數據分析將作為“紅旗班”區域路面考核的依據，是我區路面考核評價體系的最高標準。

2．構建延安路非接觸性序化管理系統。通過數字賦能，對“云上城管”的AI指揮系統再次升級，接入AI監控26路，成功將原有的平面監管提升為“云端”全方位的城市管理。升級后，進一步擴大問題自動發現區域范圍，拓展違規宣傳物、沿街晾掛、人員聚集等場景識別能力；完善事件處置流程，對處理對象設置7分鐘寬容提醒，實現違規行為自行整改復核，提升問題從發現到整改完畢全過程的自動化程度。以人行道違停舉例，AI監控智能發現后，自動獲取車牌，確認后車主會即刻收到違法停放短信，7分鐘內自動駛離則不進行處罰，實現非接觸執法的人性化管理。

3．構建動態感知檢測管理系統。對試點區域內的果殼箱、樹穴等各類城市部件安裝報警傳感裝置，可實現問題的實時監管、報警。目前，“兩廣一路”區域的73只果殼箱、193個樹穴、375米護欄7段、4個宣傳欄、35個停車場、41個立面幕墻均已納入實時監管；其中，果殼箱全部安裝滿溢報警傳感器，立面幕墻和店招廣告安裝傾斜角智能傳感器。

4．構建作業全程計時系統。計時系統可實現量化考核，全程作業以5分鐘為時限標準，問題處置分類精準計時，大幅提升“紅旗班”的問題處置率和及時率。例如，接到系統報警后，果殼箱的問題處置在2分鐘內完成，樹穴問題1分鐘完成，全天作業計時到人、計時到事，有效提升區域內標準化、精細化管理水平。

5．構建數字指揮系統。以“城市眼·云共治”為基礎平臺，試點在電競館、亞運公園等亞運場館點位打造區域化治理的升級樣板，實現對試點內車輛占道、違停，出店經營，貼違規宣傳物，流動攤販，違規遛犬等行為智能識別和線下快速匹配、響應處置，推動城市治理更加精細化。

五、拱墅區城市精細化管理“紅旗班”的應用效果

通過延安路街區“紅旗班”專業化作業，達到了城市管理機械化、標準化、精細化、數字化、一體化、區域化的總目標。一是機械科技化。“紅旗班”通過適合道路保潔的機械設備和人工輔助設備裝備，提升保潔效率及隊伍面貌。二是標準模式化。形成一套標準化作業模式，環衛保潔、城市家具、市政、亮燈、綠化養護形成規范化作業標準；街面序化管理、垃圾分類管理、沿街立面管理形成規范化管理標準。三是精細高效化。以“可席地而坐”為目標，通過標準化、規范化的城市管理措施，提升區域內城市管理部件和事件的發現率、處理率、及時率，達到精細化管理。四是數字智慧化。進行作業數據采集、整理、歸并、保存，形成管理區域的大數據庫，通過數據分析（城市管理問題、人流等），抓住區域重點、問題類別、管理難點，輔助用于管理績效提升和共享。五是多維一體化。建立管理區域上、中、下全方位監管，上部主要突出沿街立面、構筑物、廣告等管理；中部主要突出路燈、行道樹等管理；下部主要突出路面、城市家具、序化問題管理。六是縱深區域化。以延安路區域專業化作業探索為依托，逐步形成武林廣場商圈周邊的整體化、區域化城市管理精細化作業核心區。

“紅旗班”自運行以來，轄內問題發現率和處置及時率提升66.67%；區域內數字城管抄告問題和信訪投訴案件由每月1000余件下降到400余件，下降幅度達到50%以上。智慧平臺中，道路健康生態檢測系統智能發現區域內道路坑洼、破損問題39處，延安路非接觸性序化管理系統發現問題376處，動態感知檢測管理系統發現問題28處，均已通過聯動整治到位。2022年，“紅旗班”作為全時空多維度采錄感知網子應用，被浙江省住房城鄉建設廳評為“高品質示范街區”典型案例，在全省復制推廣。

（責任編輯：張秋辰）