破解地方債難題還需努力

新一輪地方債務(wù)置換又有了新進(jìn)展。繼內(nèi)蒙古成功發(fā)行663.2億元特殊再融資債券之后，10月10日天津又接棒發(fā)行210億元特殊再融資債券。

此外，廣西、遼寧、重慶、云南也將發(fā)行特殊再融資債券，而這6省份共計(jì)發(fā)行特殊再融資債券額度將達(dá)到3167億元。據(jù)此前消息，此次特殊再融資債券可用于置換隱性債務(wù)，額度將超過萬億，并向12個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)省份傾斜。這也為當(dāng)前地方債化解提供了一種思路。

事實(shí)上，早在今年7月24日的中央政治局會(huì)議上中央就提出，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案。隨后，各相關(guān)部門開始表態(tài)支持地方債化解，并推出實(shí)際舉措。

社會(huì)上關(guān)于一攬子化債方案的討論越來越多，“控增化存”逐漸成為共識(shí)，如何才能探索出有效的一攬子化債方案成為各地關(guān)注的焦點(diǎn)。帶著此疑問，南風(fēng)窗記者專訪了中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所副所長、國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任張明。他長期追蹤研究地方債務(wù)問題，并有在地方掛職的經(jīng)歷，對(duì)此有自己的獨(dú)到見解。

“隱性債務(wù)”摸排難

南風(fēng)窗：業(yè)內(nèi)一般把地方債分為顯性債務(wù)（一般債、專項(xiàng)債）以及隱性債務(wù)，但對(duì)于地方債總量統(tǒng)計(jì)，不同機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)的數(shù)額往往不同，為什么會(huì)出現(xiàn)差異？

張明：中國全口徑地方政府債務(wù)分為兩部分，第一部分是顯性債務(wù)，指的是以地方政府名義發(fā)行的債券，包括兩部分，一般債和專項(xiàng)債，兩者都是顯性債務(wù)，其債務(wù)數(shù)額都是能查到的公開數(shù)據(jù)。一般債是指募集資金的用途比較廣泛，地方政府自由支配的程度比較強(qiáng)，而專項(xiàng)債通常和項(xiàng)目綁定，而且規(guī)定項(xiàng)目的收益為專項(xiàng)債本身還本付息。

第二部分是地方政府隱性債務(wù)，這又包含兩個(gè)部分。一部分是地方投融資平臺(tái)公司債務(wù)，也即各地方投融資平臺(tái)幫地方政府舉債，用于各地基礎(chǔ)設(shè)施或城市公用設(shè)施的投資。這些投融資平臺(tái)的債務(wù)比較復(fù)雜，其中，比較好統(tǒng)計(jì)的是平臺(tái)公司公開發(fā)行的債券（這被稱為平臺(tái)債）和從商業(yè)銀行獲得的銀行貸款。較難統(tǒng)計(jì)的是，平臺(tái)公司通過其他渠道舉借的債務(wù)，比如通過信托和融資租賃等方式進(jìn)行的融資。

平臺(tái)公司有息債務(wù)構(gòu)成了地方政府隱性債務(wù)的主體。除此之外，地方政府還有其他一些隱性債務(wù)。比如，過去一度非常流行PPP項(xiàng)目，按理說地方政府在PPP中投入的是股份，但實(shí)際情況中很多是明股實(shí)債。又如，地方政府還可以把一些隱性債務(wù)藏到地方國企的資產(chǎn)負(fù)債表中，這里的地方國企包括但不限于平臺(tái)，從而讓地方隱性債務(wù)變得更復(fù)雜。

綜上所述，不同機(jī)構(gòu)的估算存在差異主要是由于兩方面原因，一是除平臺(tái)債和平臺(tái)銀行貸款之外的其他平臺(tái)債務(wù)，二是地方政府除平臺(tái)公司外其他可能存在的隱性債務(wù)。

南風(fēng)窗：歷史上，我國對(duì)于隱性債務(wù)有過兩輪摸排，分別為2015年摸排（截至2014年底的債務(wù)）、2018年摸排。為什么2018年那次的摸排結(jié)果沒有公布？

張明：在2015年的債務(wù)摸排中，國家將地方債務(wù)劃分為三類：地方政府有直接償還責(zé)任的、有間接償還責(zé)任的、有連帶償還責(zé)任的債務(wù)。當(dāng)時(shí)是讓地方政府主動(dòng)上報(bào)，但沒有和地方政府說明上報(bào)的目的。由于地方政府怕被問責(zé)，大多數(shù)傾向于少報(bào)債務(wù)。結(jié)果事后發(fā)現(xiàn)，國家是根據(jù)地方政府上報(bào)的債務(wù)金額來分配置換債的額度，所以低報(bào)債務(wù)的地方政府都很郁悶。

因此，建議中央政府在進(jìn)行債務(wù)摸底的時(shí)候，一定要把摸底的目的告訴地方政府。地方政府只有在覺得對(duì)自身有利的情況下，才會(huì)把債務(wù)全部披露出來。這也是為什么我們呼吁應(yīng)該有一次新的全國地方政府債務(wù)審計(jì)的原因。在進(jìn)行這輪債務(wù)審計(jì)之前，一定要把真實(shí)目的告訴地方政府，否則地方政府仍會(huì)千方百計(jì)地把真實(shí)債務(wù)隱藏起來。

關(guān)于2018年的地方隱性債務(wù)摸排，這次摸排的背景之一，是在經(jīng)歷2015年至2017年的棚改熱潮后，總體來看地方政府隱性債務(wù)膨脹較快，但同時(shí)這些隱性債務(wù)的分布并不平衡。如果統(tǒng)一對(duì)外公布的話，那些隱性債務(wù)規(guī)模較大的地方政府新發(fā)債的成本就會(huì)大幅上升。因此，那次摸排結(jié)果主要為內(nèi)部化債服務(wù)，沒有對(duì)外公布。

南風(fēng)窗：業(yè)界對(duì)隱性債務(wù)的認(rèn)定，中位數(shù)大概是多少？當(dāng)前我國的政府債務(wù)，處在什么水平？

地方政府只有在覺得對(duì)自身有利的情況下，才會(huì)把債務(wù)全部披露出來。這也是為什么我們呼吁應(yīng)該有一次新的全國地方政府債務(wù)審計(jì)的原因。

張明：從顯性債來看，中央債務(wù)占GDP20%多，地方債務(wù)占GDP30%多，兩者加起來接近GDP的60%。關(guān)于隱性債務(wù)則有不同的估算方法。當(dāng)前我國 GDP是120萬億，隱性債務(wù)約為40萬億～60萬億，也即隱性債務(wù)占GDP的30%～50%。把中國政府的顯性債務(wù)與隱性債務(wù)兩部分加起來，約占GDP的90%～110%。這個(gè)水平與很多發(fā)達(dá)國家相比應(yīng)該不算高。舉個(gè)例子，美國政府債務(wù)占GDP大概在120%左右，日本政府債務(wù)占GDP則高達(dá)250%上下。

平均利息成本約為6%

南風(fēng)窗：從全球范圍來看，中國政府債務(wù)占GDP比重的絕對(duì)水平不算高，為什么中央這么重視地方債化解問題呢？

張明：當(dāng)前，我國地方債務(wù)有兩個(gè)特征：第一，總體規(guī)模不算太高；第二，結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理，期限短、成本高的地方政府債務(wù)占比過高。發(fā)達(dá)國家的政府債務(wù)，百分之八九十都是期限最長、成本最低的中央政府債券。而中國政府債務(wù)大概只有1/5是國債，其余4/5都是地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)的成本明顯高于國債，而地方政府隱性債務(wù)的成本又顯著高于地方政府顯性債務(wù)。因此，雖然中國政府總債務(wù)不高，但期限短、成本高的地方隱性債務(wù)占比過高，這使得地方政府還本付息的壓力很大。

南風(fēng)窗：有一種分析認(rèn)為，現(xiàn)在促使化解隱性債務(wù)的一個(gè)重要因素是，付息壓力大。所以，當(dāng)下地方債的利率到底是什么水平？

張明：不同類型地方政府債務(wù)的利率差異較大。至于顯性債務(wù)，地方政府專項(xiàng)債收益率為3%～4%，10年、15年期的都有。但隱性債務(wù)的情況就不同了。如果是縣級(jí)平臺(tái)公司發(fā)的平臺(tái)債，期限一般很難超過三年，對(duì)應(yīng)的融資成本可能是兩位數(shù)。

地方政府債務(wù)的平均利息成本，大致平均下來的話可能在6%左右。這個(gè)水平是把平臺(tái)公司在銀行借的債、地方政府通過融資租賃公司、信托公司、PPP借的債全算在里邊了。相比之下，比6%低的是3%～4%的省級(jí)政府債券，比6%高的則是各地平臺(tái)公司其他債務(wù)。

南風(fēng)窗：當(dāng)下，對(duì)于如何推進(jìn)一攬子化債方案，各地都在探索，比較有影響的是“茅臺(tái)化債”，這種模式也在小范圍推開，瀘州老窖、古井貢酒、老白干酒等都推出類似的化債方案，各地白酒企業(yè)的這種化債模式能推廣復(fù)制嗎？

張明：說實(shí)話，很難大規(guī)模推廣復(fù)制。白酒類上市公司其實(shí)已經(jīng)是各地最優(yōu)秀的上市公司類型了。這些白酒企業(yè)都是地方國企，這類化債方案的本質(zhì)是將上市公司股權(quán)由國資委體系無償轉(zhuǎn)讓給財(cái)政體系，再由后者用于償還債務(wù)。一方面，不是各地的地方政府都有這么優(yōu)質(zhì)的上市公司；另一方面，用股權(quán)化債必然會(huì)涉及上市公司控制權(quán)問題，而地方政府是不愿意放棄優(yōu)質(zhì)企業(yè)控股權(quán)的。

南風(fēng)窗：是的，國企控制權(quán)這個(gè)底線不能破。

張明：所以，我認(rèn)為地方政府現(xiàn)在不會(huì)著急用股權(quán)化債。為什么呢？其實(shí)很多地方政府雖然債務(wù)很高，但本金沒那么高，而是債務(wù)利息太高了。

南風(fēng)窗：你是想說先還利息嗎？

張明：不對(duì)。我個(gè)人認(rèn)為，債務(wù)重組應(yīng)該先于股權(quán)化債。地方政府應(yīng)該先與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行債務(wù)重組，敦促金融機(jī)構(gòu)把利息降下來，比如說像遵義道橋，先把利息降到0。這樣的話，地方政府出售優(yōu)質(zhì)企業(yè)股權(quán)的收入就可以只用來還本金。只有先降利息，再賣股權(quán)，如此操作才能提高股權(quán)化債的效果與可持續(xù)性。

有沒有一攬子解決方案？

南風(fēng)窗：最近，對(duì)一攬子化債方案的討論比較多，在此之前，財(cái)政部曾提出6種化債方式。在你看來，這6種方式里哪些相對(duì)來說比較好落地？

張明：財(cái)政部提出的隱性債務(wù)化解方式主要包括六類：直接安排財(cái)政資金償還；出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還；利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還；合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)；通過借新還舊、展期等方式償還；采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。

我們剛才聊到的化債方式應(yīng)該都在這6種里面，例如債務(wù)重組、債務(wù)展期、出售資產(chǎn)還債、增收減支還債等。我覺得最重要的化債方式是，針對(duì)地方政府因?yàn)樘峁┕伯a(chǎn)品而積累的債務(wù)，應(yīng)該通過發(fā)國債或者省級(jí)政府一般債來進(jìn)行置換，這也是最有效的。針對(duì)其他類型的債務(wù)，則應(yīng)該通過債務(wù)重組、股權(quán)化債等方式來化解。

未來化債一定是多種方案并行。但前提還是要摸清情況，再富有針對(duì)性地采取對(duì)策，這就是為什么要進(jìn)行新一輪全國性債務(wù)審計(jì)的原因。

南風(fēng)窗：你前面提到的讓地方政府和銀行界定成本分?jǐn)偅@其實(shí)就談到你一如既往的觀點(diǎn)，鼓勵(lì)銀行、地方政府等多方共同參與化債。問題是，怎樣才能讓銀行有動(dòng)力去做這件事呢？換句話說，它的可行性如何？

張明：過去很長時(shí)間里，銀行在對(duì)地方政府及其平臺(tái)的貸款業(yè)務(wù)中賺取了很多收益，但現(xiàn)在地方政府的確債務(wù)負(fù)擔(dān)高企，對(duì)銀行而言，未來還得與地方政府、國有企業(yè)、平臺(tái)公司繼續(xù)打交道。地方平臺(tái)公司或地方國企大規(guī)模違約，這一選項(xiàng)對(duì)銀行來說肯定接受不了。商量一個(gè)雙方合理分擔(dān)重組成本的方式，對(duì)雙方都有利。

地方平臺(tái)公司或地方國企大規(guī)模違約，這一選項(xiàng)對(duì)銀行來說肯定接受不了。商量一個(gè)雙方合理分擔(dān)重組成本的方式，對(duì)雙方都有利。

現(xiàn)在有一種說法，要求商業(yè)銀行再給地方政府貸幾十年低息或無息貸款，我覺得這恐怕不是一個(gè)好主意。中央政府發(fā)債進(jìn)行置換是可以的，因?yàn)檫@是市場(chǎng)化行為。但讓銀行發(fā)行長期無息貸款，這是政策性手段，相當(dāng)于讓商業(yè)銀行去承擔(dān)政策性銀行的職能。如果未來商業(yè)銀行壞賬上升從而利潤下降，應(yīng)該由誰來承擔(dān)相關(guān)成本呢？

南風(fēng)窗：你這個(gè)方案在全國來看，有地方實(shí)行過嗎？

張明：關(guān)于大規(guī)模地方政府債務(wù)置換，首先要有一個(gè)全國性整體方案，然后這個(gè)方案在全國范圍內(nèi)并不是一刀切，而是會(huì)根據(jù)各地具體情況來確定。現(xiàn)在地方政府自身財(cái)力不濟(jì)，最核心的是要靠中央政府發(fā)國債和省級(jí)政府發(fā)一般債來進(jìn)行置換，如果沒有從上到下的引導(dǎo)與激勵(lì)，地方政府是沒有能力和意愿的。

其實(shí)，新推出的這一輪1.5萬億的特殊再融資債券，就是債務(wù)置換的做法。而遵義道橋的債務(wù)重組，茅臺(tái)等白酒上市公司的股權(quán)化債等，都是一些地方政府在實(shí)踐的做法。

南風(fēng)窗：新推出的這一輪1.5萬億特殊再融資債券置換，感覺本質(zhì)依舊是在用省級(jí)政府舉債的存量空間，現(xiàn)在市場(chǎng)都在期待中央是否會(huì)出面，對(duì)此，你怎么看？

張明：我個(gè)人覺得，或早或遲中央政府都要出面來解決相關(guān)問題。地方政府各種債務(wù)80%以上都是由當(dāng)?shù)劂y行持有，如果地方債出問題，就可能出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的金融化。中國是一個(gè)高度依賴銀行間接融資的金融體系，如果中小銀行出現(xiàn)大規(guī)模壞賬并擴(kuò)展到大中型銀行，為了確保銀行不出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，中央政府自然不得不出手援助，但如果事態(tài)發(fā)展到那個(gè)時(shí)候，情況就變得非常復(fù)雜了。

因此我的個(gè)人建議是，中央政府越早介入，以越透明的方式介入，本次一攬子化債的總成本就會(huì)越低；中央政府越晚介入，乃至最后被迫參與化解風(fēng)險(xiǎn)，總成本就會(huì)變得越高。