新形勢下雄安新區市政交通基礎設施投融資模式研究

摘要 改革開放深化過程中，我國的社會構架不斷更新，城鄉壁壘也隨著社會的發展而不斷被打破，城鎮化已經成為中國全面建設現代化國家的必由之路，不斷提升的城鎮化水平也對我國市政交通基礎設施建設及其投融資模式提出了更高的要求。文章針對雄安新區目前的發展情況，對新形勢下市政交通基礎設施投融資模式的探索與創新進行探討，以期對新的基礎設施建設項目有借鑒價值。

關鍵詞 市政交通基礎設施；投融資模式；創新探索

中圖分類號 F283 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2023）08-0186-03

0 引言

市政交通基礎設施建設具有投資大、周期長、收益慢的特點。在推進市政交通基礎設施建設的過程中，切實可行的投資運營模式是確保項目順利實施的關鍵。建設雄安新區綠色智慧新城需要巨大的市政交通基礎設施投入和相當長的投資周期，不僅需要公共財政支出的支持，同樣也需要充分結合金融機構和資本市場的力量，形成一套基礎設施建設投融資的創新模式。目前，雄安新區的大量市政交通基礎設施建設項目都具有較強的公益性和外溢性，但缺乏可靠的成本補償機制作為支撐，如果只依靠項目內部現金流支持項目，很難使總體投資和直接產出達到平衡。為了避免政府采購和平臺融資等籌資方式給地方政府造成大量隱性債務和加劇財政金融整體風險，建立具有基礎設施建設特點的投融資機制、使具有適當成本、適度規模且期限匹配的投融資體系與相關領域項目投融資達到平衡，是當前亟須解決的主要投融資問題[1]。

1 市政交通基礎設施投融資模式創新政策支持

1.1 國家鼓勵推進基礎設施建設投融資體制改革

2016年發布的《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》明確表示將城鄉基礎設施建設、城鎮棚戶區改造和生態環保等作為重大項目和民生工程，在政策性和開發性金融機構的資金支持方面給予大力扶植。這些重點項目建設以發行金融債券的方式，通過政策性、開發性金融機構對其進行專項支持。以上述政策為導向，打通投融資渠道，拓寬投資項目的資金獲取來源，并充分借助社會資金的力量，吸引更多的儲蓄資金轉入投資領域，此政策方針可有效緩解投資項目中存在的融資難和融資貴的問題[2]。

除此之外，2020年發布的《關于做好基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點項目申報工作的通知》中明確了包括河北雄安新區在內的6個國家重大戰略區域以及包括智慧城市、智能交通和智慧能源項目在內的7個重點基礎設施行業等領域優先開展REITs試點[3]。隨著試點工作的總結與推廣，REITs預期將成為我國基礎設施投融資的重要方式[4]。

1.2 國家支持雄安新區先行先試，建設創新發展示范區

在《中共中央國務院關于支持河北雄安新區全面深化改革和擴大開放的指導意見》中，明確指出雄安新區的設立是黨中央為了深入推進京津冀協同發展而作出的一項重要決策。因此，在政策基礎上，政府在直接融資支持力度方面給予大力支持，并在建設資金籌措方面確保長期穩定機制的建立與實施。

2 現行雄安新區市政交通基礎設施建設投融資模式分析

在國家政策的大力支持下，雄安新區基礎設施投融資吸引了多元化的參與主體。2020年以前，雄安新區基礎設施建設項目主要以政府投資為主，利用財政融資和政策性金融作為主要資金來源。2020年，雄安新區推出第一批市場化項目，在基礎設施建設領域鼓勵運用市場機制和引導社會資本積極參與。目前，已有眾多具有基礎設施建設管理能力的企業入駐新區。在公共資金受新區財政狀況限制的情況下，必須廣泛動員社會資本的參與。

雄安新區的開工建設已經全面推進，現階段的關鍵是需要在保障建設資金需求的同時不增加地方政府隱性債務，因此，在實踐中摸索構建出適合雄安新區發展的市場化、可持續的投融資機制，并建立起長期、穩定、持續和多元化的資金保障體系，成為新區實現高質量發展面臨的新命題。目前，在現行的建設進程中，雄安新區也在積極探索投融資模式方面的創新路線。

2.1 財政資金投資

雄安新區建設在基礎設施方面需要獲取財政資金投資的渠道包括了中央政府轉移支付、地方政府直接投資以及國有土地使用權出讓金融資等。然而，對于一個如此體量的片區建設而言，單一的財政資金并不能滿足建設的需求，雄安新區將面臨基建財政資金匱乏的窘境。因此，如何提高財政資金利用率，并充分引入社會資本是雄安新區建設的必要資金獲取方案。

2.2 專項債券投資

政府債券是以政府作為債務主體，向出資者承諾一定時期支付利息和償還本金的債券憑證。通過以政府信用為擔保，獲得成本相對較低的融資，此融資工具在發達國家被廣泛采用。發行政府債券一方面可以拓寬基礎設施建設資金的獲取來源，另一方面為居民提供多元化的投資機會。政府債券大多具有一定的免稅優惠，因此對于投資者來說具有較高的吸引力，但從長期來看，政府舉債融資進行基礎設施項目投資，會形成較大的債務負擔。

2.3 產業基金投資

為適應雄安新區產業發展需求，解決新建項目融資及政府資產負債約束問題，雄安新區已在積極探索推動產業基金的投資模式，其中包括構建國家級產業基金集群，大力發展服務企業全生命周期的天使、創業VC、并購PE基金體系，并針對中小型高新技術企業開展外債便利化試點，著力打造專業化的產業引導基金，吸引市場資本投資招商引資與疏解產業重點項目。由雄安基金公司牽頭發起的白洋淀生態環保基金已簽約，這對實施白洋淀治理、發展白洋淀生態旅游產業及打造雄安新區優美生態環境、實現以淀興城、城淀共融、建成新時代的生態文明典范城市具有重要意義。

2.4 PPP投資

PPP模式是一種政府和社會資本合作的模式，政府和社會資本可以通過特殊協議達成資本合作的共識，共同進行市政交通基礎設施建設，這是城鎮化基礎設施建設推進過程中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式。雄安新區的市政交通基礎設施建設有部分項目存在一定的收費和盈利，社會資本方的資金則擁有更大的發揮空間，因此PPP模式具有較強的應用基礎。

3 適應雄安新區市政交通基礎設施建設投融資模式創新分析

3.1 雄安債

以往地方政府發行的債券，礙于項目純公益性或商業性較強的特征，大多只能作為項目融資用以替代資金成本較高的銀行貸款。而雄安項目屬性符合“有一定收益但難以商業化合規融資的重大公益性項目”，因此可以通過發行雄安政府專項債，“點對點”支持雄安項目資本金投入，既有效控制政府發債規模，又能通過降低資本金募集的缺口，吸引更多社會資本競相參與項目的投資和合作。雄安債也可分為政府專項債和企業債兩種。

3.1.1 政府專項債

地方政府專項債券是政府債券的一種，它的發行主體為省、自治區、直轄市政府。政府專項債券的發行是為了支持有一定收益的公益性項目，政府與投資者約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息。目前雄安新區所申請的地方政府專項債，由河北省政府作為主體發行，轉貸給雄安新區。

3.1.2 企業債

企業債的累計發行額度一般要受到公司凈資產40%的限制，符合項目收益債標準的企業專項債券，則可以不受凈資產40%的限制。因此，企業可以根據自身凈資產狀況來確定發債額度，相比有一定靈活度。

3.2 ABO

ABO模式是基礎設施建設、運營以及投融資的新模式，主要是指在當地政府授權的前提下，由片區開發建設的主管部門將土地整理、基礎建設、投資促進和經濟發展等社會公共服務職能以授權和委托的形式交由政府平臺公司或社會資本方企業進行特許經營，政府則需要履行規則制定、績效考核等職責，同時支付授權運營費用。

采用ABO模式實施的項目一般具有以下特點：前期投入較為巨大、回報周期較長、獲利具有不確定型，因此這類型的項目在現實中對社會資本吸引力不足，需要政府進行干預以獲取社會資本的支持。具體到雄安新區的基礎設施及片區開發項目來說，大部分項目具有公益屬性且主要以長期運營的方式獲取回報，非常符合ABO模式的本質內涵[5]。

3.2.1 ABO模式在雄安的實施路徑

雄安新區管委會授權政府投資平臺公司作為片區開發的投資主體并授予其項目的特許經營權，雙方簽訂授權合同。合同中約定項目投融資、建設及運營服務由政府投資平臺公司向政府方提供，在合作期滿后政府投資平臺公司將項目設施移交給政府方，政府方則按合同約定給予政府投資平臺公司一定的財政資金支持。

政府平臺公司根據政府批復的項目實施方案通過公開招標的方式選定社會合作方。中標合作方與政府平臺公司共同成立項目公司，由其作為具體負責本項目的征地、拆遷、基礎設施建設、公共服務設施建設及相應設施運營維護的實施主體。政府其他相關部門配合實施主體完成項目的實施。

項目公司完成相應合作內容后，通過政府平臺公司代收代付的ABO服務費及項目經營性收入回收投資并獲取合理回報。

3.2.2 ABO模式的衍生創新

ABO模式也可以與其他模式相結合，形成“ABO+”的衍生模式，如通過專項債方式支持ABO開發。地方政府在獲得專項債資金支持后，可以將資金依申請用途下撥到項目公司，提供低成本的資金支持來減輕項目投資的資金籌措壓力，確保更好地支持項目開發建設。

3.3 基金認購+施工總承包

3.3.1 基金認購+施工總承包的交易結構

“基金認購+施工總承包”模式是將投標人承諾認購項目業主所組建私募基金作為施工總承包項目中標的前提條件之一，待項目中標后，中標單位除與招標人簽訂《施工總承包合同》外，還應按照《招標文件》約定認購指定的私募基金產品。實踐中，該類私募基金的投資方向多為基建項目資本金，基金的預期投資收益較低，基金管理人多為業主方指定。建設期滿后業主方將逐年贖回施工總承包所認購的基金份額，至合作期滿贖回完畢。

3.3.2 基金認購+施工總承包的適用條件

“基金認購+施工總承包”模式主要適用于由政府投資的基礎設施和公共服務類項目。從融資的角度，該模式的本質是解決項目資本金，且由于私募基金的設立及運營本身存在管理、稅收等成本，如若項目本身規模小且資本金缺口不大，則采取該模式存在成本浪費，因此“基金認購+施工總承包”模式適用于投資規模較大、項目資本金籌措存在困難的大型基建類項目。其次，在廣西、山東等已有實踐的省份，業主設立的基金均采取有限合伙制，GP為業主方，項目層面的投融資、運營管理也由業主方承擔。由此可見，在該模式無論在基金層面還是項目層面施工總承包均不掌握控制權，因此該模式適用于業主對項目有加強控制權需求的項目。第三，施工總承包認購基金份額需承擔資金成本，且該筆資金最終將用于股權投資，而股權投資在極端情況下存在全部損失的可能性，因此要求項目的施工利潤或基金承諾的收益水平能夠覆蓋所有認購基金份額用于股權投資的合理收益。第四，由于業主方在合作期內需安排基金的收益分配和本金退出，從已落地項目的實操中看，政府方對于施工總承包在基金中的出資也做出了差額補足及份額回購的安排，這部分資金最終需要由項目自身收益來平衡，若使用“基金認購+施工總承包”模式則需要項目本身具備收益水平良好的經營性。

3.3.3 基金認購+施工總承包的競爭優勢

近年來，持續收緊的地方政府性債務管理政策促使一些除政府方和社會資本方探索PPP模式之外的投資模式逐漸涌現出來，這些投資模式能彌補PPP模式的不足，以解決公共項目建設和運營所需資金的現實需求[6]，“基金認購+施工總承包”模式作為一種融資手段能有效幫助地方政府籌集資金，解決實際問題。

3.4 資產證券化

資產證券化（ABS）可以將缺乏短期資金流動性，但具有穩定的、可以預期的未來現金收入的資產進行組合和信用增級，并依托該資產的未來現金流在金融市場上發行可以流通的有價證券的結構性融資活動[7]。在雄安基礎設施中，部分資產為特許經營和公共服務類資產，包括市政設施、交通設施、教育和健康養老等公共服務領域，同時雄安存在大量以PPP形式開展建設的基礎設施項目。這些特點決定了雄安可以以上述資產的特許經營權收入、租金收入為基礎進行資產證券化，這為雄安新區市政交通基礎設施提供一種新的融資選擇。

4 結語

該文探討了在當前雄安新區市政交通基礎設施建設需求體量大，項目直接收益低的背景下，通過投融資模式創新，為雄安新區市政交通基礎設施建設提供資金保障，助力雄安新區市政交通基礎設施建設。此外，在適配雄安新區的市政交通基礎設施建設的基礎上，相關創新模式及創新制度可進一步探索拓展應用于其他區域，緩解我國普遍存在的市政交通基礎設施投融資難題。

參考文獻

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