中國共產黨百年養老保障政策的演進邏輯

［摘要］中國共產黨的百年奮斗史，也是一部民生保障史。在中國共產黨的堅強領導下，養老保障歷經萌芽、試點、探索到特色養老保障體系的構建等六個階段。歷史證明，黨的領導是中國特色社會主義的最本質特征，與經濟發展相結合是我國養老保障政策的顯著特點，以人民為中心是黨和國家決策的重要出發點和落腳點。中國共產黨百年養老保障體系實現了保障內容從單一救助到多層次保障、責任主體從一元到多元、保障對象從少數到全覆蓋、政策設計從碎片到整合的歷史跨越。展望未來，在堅持黨的領導下，我國養老保障需要養老保險和養老服務“兩架馬車”并駕齊驅，通過優化、規范，奮戰養老保險制度發展新階段，實現提質、增效，開創養老服務新格局。

［關鍵詞］中國共產黨；養老保障政策；演進邏輯

［中圖分類號］" D669.6［文獻標識碼］" A［文章編號］1003-7608（2023）01-0089-08

一、引言

隨著我國城市化的快速發展，家庭人口結構發生變化，人口老齡化進程加速，并逐漸演變成一種社會問題。在原始的“家庭養老”模式難以滿足老年人晚年需求的背景下，社會開始呼喚政府的責任擔當。自中國共產黨成立以來，黨的歷屆中央領導集體尤其注重民生保障工作，開展了一系列的探索與實踐。目前，我國已經建成世界最大的社會保障體系，涵蓋養老、醫療、救助、住房等民生重點領域，養老保障作為社會保障乃至民生保障的重要內容，成為黨和政府實現全心全意為人民服務根本宗旨的重要落腳點之一。早在20世紀90年代初，隨著老年人口占比的不斷增加，我國人口老齡化社會的到來已成必然之勢，部分學者就已經先行探索并開展了養老保障研究。但彼時學界大多把養老保障等同于養老保險［1］，或者將養老保險視為養老保障的一條出路［2］，強調對于老年群體的經濟供給，而忽略其服務需求，直到2011年，還有學者將“養老保障”定義為“老年社會群體享受養老保障經濟待遇的高低程度”［3］。在全球老齡化趨勢同步加劇的背景下，多層次養老保障體系的構建也成為全球趨勢。實踐證明，養老保障是有關老年人的物質保障和服務保障［4］，物質與服務兩者缺一不可。回望百年黨史，在不同的歷史階段，中國共產黨實施了怎樣的養老保障政策？在老齡化、高齡化發展迅猛的現實背景下，黨領導政府進行了哪些政策的變革與創新？本文嘗試在中國共產黨百年養老保障政策發展的歷史脈絡中，以政策變遷的視角對建黨以來養老保障政策發展歷程進行梳理，從內容體系、服務對象、責任主體和政策設計四個方面分析提煉養老保障政策的演進邏輯，并在新時代背景下對未來制度的前行與發展做簡要展望。

二、中國共產黨百年養老保障政策變遷

習近平在慶祝中國共產黨成立100周年大會上明確提出：“我們要用歷史映照現實、遠觀未來，從中國共產黨的百年奮斗中看清楚過去我們為什么能夠成功、弄明白未來我們怎樣才能繼續成功，從而在新的征程上更加堅定、更加自覺地牢記初心使命、開創美好未來。”［5］回顧中國共產黨百年養老保障的政策變遷史，有利于看清楚我們如何一步步構建中國特色社會養老保障體系，弄明白未來我們如何實現更公平、更可持續、更高質量的養老保障。按照保障對象、保障主體和保障內容可將黨的養老保障政策變遷劃分為以下六個時期。

（一）救濟思想萌芽期（1921—1934年）

1921年7月1日，中國共產黨成立，為了爭取并實現工人在革命中的領導權，中國共產黨在社會保障方面做出了一系列積極的設想。1924年，鄧中夏在《我們的力量》罷工條款中首次提出“養老撫恤金六項”［6］。1927年，中國共產黨在《政治形勢與黨的任務議決案》中明確表示，為提高工人生活程度而奮斗，力爭實現“勞動保險與恤老金”［7］。但戰爭年代生計問題都難以解決，這些政策并未得到較好的落實。有學者表示，在革命與戰爭年代，中國共產黨在取得政治軍事斗爭勝利的同時，解決了國民黨政府難以解決的土地、災民、老弱孤殘等一系列社會問題［8］。就養老保障而言，這一時期我國社會養老思想尚處于萌芽階段，以老年救濟為主，雖然罷工條款與相關會議多次提出應當增加“養老撫恤金”，但并未形成規范有效的政策文件，具有較強的臨時性。

（二）保險政策初探期（1935—1948年）

延安和陜甘寧邊區是抗日戰爭的根據地和解放戰爭的總后方。戰爭時期，黨的社會保障工作包括社會保險與社會福利兩類，且以社會保險政策探索為主。邊區政府的養老保障政策以維護社會穩定、提供基礎服務為目標，“老人得到尊重，小孩得到愛護，是邊區的一個特點”［9］。1941年，邊區政府成立首批敬老院，為邊區革命老人提供衣食住等基礎服務，同時對棄養、虐待父母者進行制裁［10］。為進一步改善工人生活，加強抗戰力量，1944年，蘇中行政公署提出雇主解約時應給衰老的雇工以養老費、衣棺費等［11］。在特定的歷史背景下，彼時中國面臨著各種各樣的社會問題，陜甘寧邊區政府的社會保障工作是在摸索中建立和發展起來的，不可避免地存在欠缺之處。這一時期養老保險發展較為薄弱，政策不完善，且多為地方性的政策嘗試，缺乏普遍性規定，但這種嘗試為后續中國養老保障事業的發展積累了經驗，在一定程度上解決了抗戰時期的養老問題。同時，“養老有所、老有所養”的初次嘗試以及養老保險的初步探索是中國共產黨實踐其“全心全意為人民服務”政治理想的重要體現［12］。

（三）養老政策探索期（1949—1977年）

1949年，新中國成立，經歷百年戰亂的中國可謂是國貧民弱、百廢待興，社會建設的首要目標就是在穩定發展中不斷提高人民群眾的生活水平。在國家財力受限的歷史背景下，“低水平”“廣覆蓋”成為這一時期養老保障政策的主要特征［13］，形成了國家—集體—家庭共擔的養老保障模式。依據我國生產力水平低等現實情況，同時出于增加社會積累的考慮，國家出臺政策分別對城市與農村地區實行了不同的養老制度。城市地區以退休養老為主，先后頒布《中華人民共和國勞動保險條例》《中華人民共和國勞動保險條例實施細則》等政策文件，將城市老年人福利分為單位包辦的職工養老和政府兜底的“三無老人”贍養政策。農村地區以土地養老和五保制度為主，《一九五六年到一九六七年全國農業發展綱要》正式提出保吃、保穿、保燒、保教（兒童）、保葬五項基本保障項目，并由集體承辦的農村敬老院為五保老人提供相應服務，而絕大多數的農村老人仍舊依靠土地和子女解決養老難題。1969年，我國廢除養老保險的社會統籌政策改為企業養老，養老責任由國家和社會轉向企業，同時受生產力水平制約，這期間多數敬老院被迫關停。總體而言，新中國成立初期基本構建了“以家庭為主，國家、集體扶持”的養老框架，但受生產力水平和時代特征制約，緊縮型的養老理念決定了養老保障政策推行的城鄉差異。

（四）社會統籌試點期（1978—1990年）

1978年，黨的十一屆三中全會確立了以經濟建設為中心的政治路線，隨著改革開放的推進，我國經濟得到復蘇，社會保障事業也實現了極大的恢復與重建。社會主義市場經濟制度確立后，建立與之相適應的養老保障制度體系也提上日程。但這一時期我國經濟水平尚處于起步階段，人民物質生活水平有待提高，遵循“效率優先、兼顧公平”的發展理念，社會保障領域突出表現在責任主體的轉移和社會統籌模式的構建上。在經濟體制改革進程中，城市地區開始推行企業養老模式改革。1978年，《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》規定，企業單位工人的退休費用由企業承擔，機關事業單位由縣級民政部門預算支付。1984年，我國開始在部分地區試點推行養老保險社會統籌，并逐步著手解決養老待遇公平問題以及國企合同制工人的養老問題，這一階段養老保障的社會統籌得到初步落實。為適應家庭聯產承包責任制的推行，實現農村地區養老保障同步推進，在建立中國農村社會保障制度雛形的整體布局下，1986年，全國農村基層社會保障工作座談會提出在經濟相對發達的地區試點以社區（鄉鎮）為單位、以鄉村公共積累為資金來源的養老保險［14］。總體而言，這一時期推行的養老政策有著特殊的歷史背景，“企業為主”的養老模式有效解決了養老秩序混亂問題，在一定程度上為國家經濟轉型分擔了壓力，但也在無形中增加了企業的負擔。以鄉村公共積累為支撐的農村養老保險籌資模式容易受到市場的沖擊，不足以形成穩定的資金發放模式。同時，退休前單位性質及經濟水平的差異導致不同群體的老年人享受養老待遇水平的差距不斷擴大，加劇了雙軌制并行帶來的問題隱患。

（五）養老體系構建期（1991—2011年）

進入改革開放新時期，我國經濟實力不斷增強，人民物質生活得到大幅提升，社會保障尤其是養老保障事業也進入多層次、體系化發展階段。1991年，國務院印發《關于企業職工養老保險制度改革的決議》，正式拉開我國多層次養老保險的序幕，提出構建基本養老保險、補充養老保險、商業保險等多層次保障格局。其中，按照由國家、企業和個人共同分擔的原則，初步確立了我國面向企業職工的社會養老保險制度，并于1996年正式推行“社會統籌和個人賬戶相結合”的資金管理模式。此后，國家政策鼓勵發揮商業保險、年金制度的補充作用，并逐步開展了擴大基本養老保險覆蓋面、做實個人賬戶、推進省級統籌、實現社會保險法制化、實施城鎮居民養老保險制度等一系列探索。同一時期，“三農”政策目標也在一定程度上加速了農村新養老制度的推進。1992年，為了提高農村地區的養老質量，民政部印發《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，構建了以個人繳費為主、集體補貼為輔的養老保險制度，隨后，民政部農村社會保險司等部門的成立為農村社會養老保險的全面推進提供了支持與保障。2009年，我國正式開啟新型農村社會養老保險試點工作，進一步明確政府責任義務，提出了“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的保障原則。

1999年，中國進入人口老齡化快速發展階段，養老保障制度受到空前關注，養老事業的主要目標也轉變為“人人享有養老保障”［15］。隨著物質生活水平的不斷提高，老年群體需要保險以外的照護服務，這一階段養老服務的需求與供給問題成為養老保障的熱點。政府先后發文明確社區與居家養老服務在我國養老服務業中的重點地位，并提出逐步構建以“居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”的養老服務體系。經過十余年的試點與探索，養老服務的社會化、市場化、產業化方向不斷明晰，黨和政府在發揮其主導作用的同時積極鼓勵企業、社會組織等社會力量參與養老服務供給，不斷創新服務內容、服務方式、運行機制，以滿足老年人不斷增長的養老需求。

（六）中國特色養老保障奠定期（2012—2021年）

黨的十八大以來，我國特色社會主義進入新時代，中國特色養老保障體系也開啟了新的征程。經過前一階段持續有效的“擴面”工作，我國養老保險制度基本完成了覆蓋全民的目標，實現養老保障“更公平更可持續”的發展成為新的時代要求。在養老保險方面的改革重點體現在制度的整合上。2014年，國務院印發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，將原有的新農保與城居保合并為城鄉居民基本養老保險制度，不僅實現了制度名稱、政策標準、管理服務等方面的統一，走出了破除城鄉二元割裂的第一步，也在一定程度上緩解了流動人口的養老保險轉移接續難題。2015年，機關事業單位工作人員的養老保險制度改革辦法提出“統賬結合”的資金管理模式，實現了長達十幾年的“雙軌制”的初步“并軌”。此外，為了進一步提高養老保險的征繳率，2018年，我國進行養老保險“費改稅”，并提出中央調劑金制度，為養老保險的全國統籌奠定了基礎。

為了進一步增強全體人民在共建共享發展進程中的幸福感和獲得感，在“積極應對人口老齡化”政策背景下，老齡服務事業和產業質量的提高至關重要，這一時期養老服務的發展得到前所未有的重視和支持。2013年，國務院印發《關于加快發展養老服務業的若干意見》，將構建多樣化、多層次的養老服務體系上升為國家戰略，并提出“到2020年全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系”的發展目標。2019年，國務院辦公廳印發《關于推進養老服務發展的意見》，提出進一步完善居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系，在保障基本養老服務全覆蓋的基礎上滿足老年人更多樣化、多層次的服務需求。面對養老服務供需不平衡、供給不充分的難題，黨和政府在供給主體方面積極創新，強調發揮市場主體的資源配置主導性，鼓勵由社會、政府、市場、家庭多元化供給的路徑與機制［16］。與此同時，我國在養老服務領域積極開展了一系列新的探索，如推動醫療服務業與養老服務業的有機融合，試點并推廣面向失能、半失能老人的長期照護制度，鼓勵創新“互聯網+智慧養老”模式。在這一特色養老保障奠基期，我國出臺的大量養老服務政策及標準規范為養老服務業提供了相對寬松的發展空間，有效推動了中國特色養老保障體系的形成。

三、中國共產黨百年養老政策演進邏輯

養老保障作為一項基礎的民生保障政策，在社會發展的不同階段，政策設計不盡相同，但發揮的作用卻殊途同歸，大致以保障老年群體的基本生活、維護社會穩定、促進經濟發展為遵循。回望建黨百年養老保障政策的發展歷程，在中國共產黨的正確領導下，我國充分發揮制度優勢，建立了強大動員和有效整合的國家治理體制，逐步構建了完善的養老保障政策體系。實踐證明，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是全心全意為人民、實事求是謀發展的力量來源。總體來看，黨和國家根據不同階段背景下經濟發展水平、人民物質生活條件和老年群體養老需求的變化，采取“試點先行、逐步推廣”的政策探索原則，精準識別每一階段養老保障制度方面的重點問題，精準施策，呈現出多層次、多元化、全覆蓋、整體性的演進方向。

（一）保障內容：從救助到保險再到多層次的養老保障內容體系

目前，我國基本建立了“以養老保險為基礎、以養老服務為支撐、以老年福利為補充”的內容豐富、層次多樣的養老保障內容體系。回顧百年演進歷程，養老保障內容的完善是一個循序漸進的過程，基本遵循與特定時期的經濟條件、社會背景、群眾需要緊密結合的政策演進邏輯。建黨以來至新中國成立前期，國家面臨長期的戰亂，經濟停滯，社會動蕩，中國共產黨在局部執政期間設計并實施了以救助為主的社會保障政策，為人民群眾提供基礎的生活保障。因而，最初的養老保障以為老弱病殘提供適當的救濟為主要表現形式，提供最低水平的救助服務，以保障革命區老年群體的基本生存需要，如設立邊區敬老院等。新中國成立后至我國正式進入老齡化時代前期，經濟幾經波折走向快速發展階段，且受計劃生育政策影響，我國老年人口比重大幅提升，養老問題逐漸成為國家和社會關注的重點，為此，我國在養老保險方面做了一系列積極的探索。從“基本保險”到“補充保險”，從“三支柱”到“多支柱”，在實現基本養老保險全覆蓋、規范商業養老保險的基礎上進一步提高企業年金覆蓋率，是我國養老保險體系實現高質量發展的重要內容。我國正式進入老齡化社會后，單一養老金的給付已經難以滿足老年人口增長帶來的社會問題，老年群體需要各類照護服務以滿足其更高層次的養老需求，其中失獨、失能老人對此類服務需求最為迫切。經過二十多年的借鑒與探索，我國基本構建了“居家—社區—機構”模式相結合的養老服務體系，為老年群體提供其所需的生活照料、醫療保健、精神慰藉等基礎服務，同時，醫養結合、互助養老、長期照護等養老方式的創新也為老年群體提供了更加便捷、高效的服務。

（二）責任主體：從家庭到“國家—單位”保障再到多元主體共擔

“誰來養老”作為每個人都要面臨的問題，一直是社會關注討論的熱點，而養老保障政策設計的重要環節就是責任主體的限定。有歷史記載以來，家庭在我國傳統社會中扮演至關重要的角色，贍養老人作為一種基本的道德規范相沿成習。建黨初期至改革開放前期，受經濟發展水平的制約以及其他發展需要的考慮，家庭一直作為重要主體承擔老年人的養老責任。新中國成立后，我國在法律中明文規定子女對老人的贍養義務，且深受傳統思想文化的影響，家庭養老至今在我國占據重要地位。但隨著老齡人口數量與占比的快速增長，養老問題不再是單一的家庭內部問題，而是作為一種社會問題引起國家和社會的廣泛思考。新中國成立后至改革開放前期，國家和單位共同為城市地區退休人員提供養老方面的經濟保障，個人不用承擔支付責任，形成一種典型的國家—單位保障制模式。在這一模式下，國家與單位承擔巨大的財政壓力，而在農村地區養老保障基本處于空白狀態。改革開放以來，社會主義市場經濟制度得以確立，黨和政府以遠見卓識和非凡的膽略對傳統的社會保障制度進行了積極有效的改革與創新，打破原有的國家—單位保障制，推動社會保障制度向社會化發展。在養老保險責任主體方面，在確保政府發揮主導作用的基礎上，政策主張充分調動社會、企業、個人的積極性，承擔相應的養老責任，同時確立了統賬結合的基本養老保險制度。為滿足老年群體多樣化、多層次的養老需求，在養老服務方面也逐步從家庭這一唯一供給者演變為社會、市場、社區、家庭等多主體共擔的供給模式，實現了非正式制度向社會化正式制度的轉變。

（三）保障對象：從無到有、從部分享有到全民覆蓋

年老是人生不可回避的自然規律，養老保障自然成為社會成員最普遍的社會需求［17］。“安享晚年”作為中國傳統文化背景下理想的生活方式，隨著家庭規模縮小、保障功能的弱化，為老年人提供更高質量的養老保障成為目前乃至未來很長一段時間我國面臨的主要社會問題。但是，因養老保障待遇較高、領取養老金時間較長等特點，養老保障政策的實施與否及實施效果對經濟社會發展程度提出了較高的要求，在我國，其重點體現在養老保障對象的覆蓋面問題上。新中國成立之前，受制于戰亂、經濟困難等原因，中國共產黨在局部執政區嘗試對困難老人等特殊群體提供基本的生活保障，盡管這一時期養老保險制度初具雛形，但實施效果卻大打折扣。新中國成立后，黨和政府在養老保障領域開展了積極的探索與試點，從面向國企、機關單位工作人員的獨立養老保險，逐步擴展到輕工業、手工業集體所有制企業職工。1986年，經過新一輪改革，保障對象從國營企業職工進一步覆蓋到集體企業職工、私營企業主及其職工、城鎮個體戶、自由職業者等。經過多年試錯探索，“老農保”自1986年試點到2009年新農保制度的問世，徹底填補了農村地區養老保障的空白。2011年，城鎮居民養老保險的推行實現了城鎮參保群體的全覆蓋。在養老服務供給對象方面，黨的十八大以前，政策更多傾向于以救助的形式向城市“三無”人員和農村“五保老人”提供相關服務，2012年政策定位調整后，養老服務保障主體范圍逐步擴大，實現了從特殊群體到全體老年人的轉變［18］。至此，我國社會養老保障制度實現了保障對象“從無到有”“從部分享有到全民覆蓋”的政策目標。

（四）政策設計：從碎片到整合再到整合持續發展

從上文中的我國養老保險政策演進歷程可以發現，面向不同群體建立針對性的制度，并從優勢群體逐步覆蓋到其他群體是我國養老保險政策發展的顯著特點。這一建設模式在特定歷史背景下具有其特殊的適用性和靈活性，但從長遠來看，養老保障政策設計的差異化、碎片化埋下了眾多隱患。一是群體間的差異碎片化。新中國成立初期，我國只針對機關事業單位工作人員和國有企業員工建立了相應的養老保險制度，經過一系列改革，逐步將私營企業員工、農民工等納入城鎮職工基本養老保險，實行“統賬結合”的籌資模式。反觀機關事業單位，工作人員無須繳費卻可以獲得較高水平的替代率，待遇卻超過企業職工，造成養老保障制度運行的“雙軌”弊端。直到2009年和2011年，農村居民、城鎮居民才相繼納入相應的養老保險制度。針對不同群體制定的不同養老保險制度造成了群體之間享受待遇的巨大差距，背離了社會保障公平發展的目標。二是地區間的差異碎片化。有學者研究發現，不同地區間激勵政策的差異在很大程度上影響居民的繳費意愿，同時，經濟發展、人口流動也使得地區間養老結構差異顯著［19］。通過基本社會養老保險“提標擴面”及一些空白制度領域的填補，2012年，黨和政府開始對養老保險制度進行新一輪的調整與整合，于2014年將“新農保”和“城居保”整合為城鄉居民養老保險，并在2015年正式開啟機關事業單位與企業單位養老保險制度的并軌工作，實現了管理模式的統一，至此初步實現了政策設計的可持續發展目標。

四、中國共產黨養老保障未來展望

回顧中國共產黨成立以來養老保障政策的演變歷程，在黨和政府的領導下，我國養老保障政策遵循與經濟體制改革協同發展的理念，開展了一系列的探索與改革。目前，我國已經建立了相對完善的養老保障體系，包括以基本養老保險、商業養老保險和年金制度為主的養老保險體系和由居家養老、社區養老和機構養老構成的養老服務體系，但距離“覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系”的高質量發展目標還有一定差距。第七次人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口占比已達18.7%，老齡化呈快速增長趨勢。而我國養老市場仍然面臨巨大缺口，不同養老保險政策之間待遇差異明顯，養老服務供給乏力。未來養老保障事業的發展需要在黨和政府的領導下，優化養老保險政策，提高養老服務質量，從而實現養老保障更公平、更可持續、更高質量的發展。

（一）堅持黨的領導與政府的主導地位

秉承全心全意為人民服務的根本宗旨，中國共產黨歷代領導集體高度重視民生改善和社會保障工作。在黨領導人民進行革命、建設和改革的偉大實踐中，毛澤東提出：“一切群眾的實際生活問題，都是我們應當注意的問題。”［20］他立足國情，廣泛調研，發現解決養老問題就是要解決吃飯和就醫兩大難題，主張開展土地革命，推動農業生產合作化，建設農村醫療衛生保健網，將養老問題提高到治黨、立國的高度［21］。改革開放后，在以經濟建設為中心的執政理念指導下，鄧小平否定了在中國建設“福利國家”的觀點［22］，認為實現經濟社會的快速發展社會保障才有現實基礎，社會保障的目標是在確保社會發展公平性的同時逐步改善生活質量。以習近平同志為核心的黨中央把民生保障工作擺在突出位置，致力于解決人民群眾最關心最直接最現實的問題，尤其關注養老事業的發展，明確提出構建養老、孝老、敬老的政策體系。

中國社會保障制度隨著歷史的演進不斷變遷，但中國共產黨以人民為中心的初心從未動搖。中國共產黨的堅強領導是我國能夠建成世界上規模最大的社會保障體系的重要保障［23］，黨和政府的有力調控是我國社會保障制度有效運轉的必要支撐。立足新發展階段，我國養老保障事業未來發展需要繼續堅持黨的集中統一領導，充分發揮黨和政府在頂層設計方面的主導作用。一方面，充分發揮共產黨集中力量辦大事的制度優勢，與老齡化速度“賽跑”，進一步優化完善更加公平、更可持續、更高質量的養老保障體系；另一方面，充分發揮政府在養老事業發展中的主導作用，在積極承擔老齡化這一問題引發的社會責任的同時，調動并鼓勵企業、社會組織、個人等多方主體參與其中，共同分擔養老壓力，共建敬老愛老的和諧社會氛圍。

（二）優化與規范：奮戰養老保險制度發展新階段

養老保險是保障老年人群收入安全、對抗貧困和社會不平等的有效手段，是現代社會保障體系中極為重要且改革難度突出的項目［24］。我國養老保險體系正從漸進式改革走向成熟定型階段，在未來發展過程中要以“優化”和“規范”為重要方向，奮戰養老保險制度發展新階段。一是完善多層次、多支柱的養老保險制度體系。目前，我國各項養老保險制度發展尚不完備且結構不平衡，存在第一支柱侵占第二、三支柱發展空間的趨勢。在明確基本保障與補充保障功能定位的基礎上，確保基本養老保險覆蓋全民，重點發展補充性的企業年金與職業年金，并為商業養老保險留足發展空間是養老保險發展的主要方向。二是實現養老保險制度普惠性與公平性的并駕齊驅。在養老保險制度“擴面”走向“提質”的重要階段，堅決貫徹落實全民參保計劃的同時要不斷提高制度保障的公平性。緊跟社會發展步伐，引導各類靈活就業人員、新業態從業人員積極參保，同時通過統一繳費基數、繳費率、視同繳費方案等逐步縮小不同類型基本養老保險制度待遇差距，避免政策偏差帶來的待遇不公。三是逐步推進基本養老保險全國統籌。我國養老保險制度至今停留在省、市級統籌層面，統籌層次過低已經嚴重影響了這一制度運行的公平與效率。而基本養老保險的全國統籌不僅能夠縮小區域間養老水平差異，也能夠在一定程度上化解養老保險基金管理難題，進一步增強制度的公平性、穩定性和流動性。同時，重點增強養老保險基金的保值增值能力，構建并完善安全高效的養老金投資體制。四是立足國情，穩步推行“延遲退休年齡”“提高養老金最低繳費年限”等政策，確保養老保險制度的可持續發展。

（三）提質與增效：開創養老服務新格局

相較于養老保險制度的不平衡，我國養老體制面臨的更大挑戰是養老服務發展的不充分。我國社會主要矛盾已經發生轉變，表現在養老服務領域就是單一的經濟保障已經難以滿足老年人的養老需求。老年群體養老服務需求的不斷增長以及服務購買能力的增強，向養老服務市場提出了新的要求，也為我國養老服務事業的高質量發展開辟了廣闊空間。因此，未來養老服務政策發展要遵循“提質”與“增效”的雙重理念，促進養老服務產業的高質量發展。首先，完善多元主體責任共擔的養老服務供給機制。雖然政府承擔著必不可少的主導責任，但受能力、財力、精力的限制，在養老服務體系構建過程中應當樹立多元主體共擔的理念，“把專業的事情交給專業的人來做”，逐步形成“政府—社會—市場—個人”的互補供給圈，拉動社會資本投入，鼓勵社會力量參與，實現服務設施、服務質量、服務平臺技術的進一步發展。其次，“三步”構建覆蓋全民的基本養老服務制度。第一步，針對失能、半失能老人的照料難題進行試點，盡快推廣內容完善、體制規范的長期護理保險制度，為城鄉老年人提供生活照料、醫療護理、精神慰藉等照護服務。第二步，以社區為依托，推行基本養老服務試點方案，由專業服務機構承辦，采取個人適當繳費、當地財政補貼的方式，為社區范圍全體老年人提供基礎的照料服務，設立如老年食堂、托老所、社區日間照料中心等服務機構。第三步，在全國范圍內推廣基本養老服務方案，并擇機出臺文件實現制度的確立與規范化，逐步將服務內容擴展到醫療保健、精神慰藉等更高層次。同時，創新養老服務供給模式，推廣“醫養結合”“康養旅居”模式，積極引進互聯網技術，探索智慧養老新天地。

五、結語

在中國共產黨的堅強領導下，我國養老保障政策歷經百年探索已然形成獨具中國特色的養老保障體系，在歷史演進中逐步推動了保障內容的多層次、責任主體的多元化、保障對象的全覆蓋和政策設計的持續整合進程。但在不斷實現理念創新、政策優化與制度變革的同時，老齡社會的加速到來、服務需求的多樣化轉變以及經濟環境的不確定性等現實困境與挑戰也使得養老保障發展面臨多重壓力。在實現共同富裕的時代背景下，如何共享養老發展成果以及如何進一步完善更高質量、更可持續的多層次養老保障體系，是文中研究未盡之處，也是養老保障理論與實踐領域未來探索的重要方向。總體而言，在提煉歷史發展脈絡中養老保障政策演進邏輯的基礎上，扎根現實之況，立足現實國情，打造共建共享的養老保障共同體，構建特色社會養老保障體系的中國方案，是推動養老保障事業發展的必由之路。當前的問題是要盡快厘清養老保障發展的制約因素、總結基層實踐中的經驗教訓，從而實現多層次養老保障體系的不斷優化與創新；同時，養老保障作為集多學科知識于一體的社會問題具有相當的復雜性，唯有重視多學科知識交叉融合，方能化解養老保障發展的理論難題。

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［責任編輯：趙瞳］