應(yīng)急財政的規(guī)則困境及立法選擇

［摘要］應(yīng)急財政在公共風險治理中有著基礎(chǔ)性作用。現(xiàn)行《預算法》及相關(guān)應(yīng)急法律在規(guī)則供給上存在明顯不足，導致應(yīng)急支出面臨無法可依和法外執(zhí)行并存的困境，對此，有必要在立法層面構(gòu)建一套成熟、完備、科學的應(yīng)急財政規(guī)則，以確立應(yīng)急支出的規(guī)則依據(jù)，并通過事中、事后的審查監(jiān)督，確保應(yīng)急資金合法、合理、有效使用。在財稅法律體系基本完備的前提下，應(yīng)堅持法典化的基本思路，通過補充和修改的方式在《預算法》及應(yīng)急法律文本中明確應(yīng)急資金來源、應(yīng)急預算審查方式和標準、應(yīng)急支出權(quán)責劃分等具體內(nèi)容。

［關(guān)鍵詞］應(yīng)急財政；應(yīng)急預算；法律漏洞；事后審查

［中圖分類號］" D922.21［文獻標識碼］" A［文章編號］1003-7608（2023）01-0128-09

一、引言

黨的二十大報告指出，要加強“應(yīng)急能力建設(shè)”、完善“國家應(yīng)急管理體系”。應(yīng)急財政能力建設(shè)是其中至關(guān)重要的一環(huán)。在當代風險社會，如新冠肺炎疫情、極端天氣導致的自然災(zāi)害等突發(fā)事件無時無刻不在考驗著政府的應(yīng)急處置和災(zāi)害治理能力，也考驗著政府的應(yīng)急財政能力。根據(jù)財政部網(wǎng)站公開的“2020年全國一般公共預算決算表”，受新冠肺炎疫情影響，2020年的公共衛(wèi)生綜合支出超出預算1465.61億元［1］。這還只是一般公共預算范疇內(nèi)的支出，不包括通過醫(yī)?；鹬С龅某^1200億元［2］的新冠肺炎疫苗費及其他抗疫支出。規(guī)模龐大的財政支出是抗擊疫情、有效處置突發(fā)應(yīng)急事件的物質(zhì)保證，與此相應(yīng)的則是財政權(quán)行使的合法性和合理性要件的改變。然而，權(quán)力是一把“雙刃劍”，應(yīng)急狀態(tài)下暫時擴張的財政權(quán)力更容易被濫用，并嚴重侵害公民的生存權(quán)利。這就要求以規(guī)則約束政府的應(yīng)急財政權(quán)，確保財政權(quán)力在應(yīng)急狀態(tài)下充分、有效、合法行使，這也是應(yīng)急財政法治原則的基本要求。

有法可依是應(yīng)急財政法治得以實現(xiàn)的前提，然而我國的應(yīng)急財政規(guī)則供給明顯不足，有關(guān)應(yīng)急狀態(tài)下財政支出、預算調(diào)整的要件與程序以及審查監(jiān)督機制都缺乏具體的法律依據(jù)，結(jié)果是無法可依同法外支出并存。特別是在抗擊新冠肺炎疫情過程中，面對應(yīng)急處置無法可依的情形，中央緊急出臺了《應(yīng)急救援領(lǐng)域中央和地方財政事權(quán)與支出責任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕22號，以下簡稱《方案》）、《關(guān)于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關(guān)經(jīng)費保障政策的通知》（財社〔2020〕2號）等規(guī)范性文件。這恰恰說明應(yīng)急財政規(guī)則常態(tài)化供給的嚴重不足。

二、應(yīng)急財政的規(guī)則困境

（一）應(yīng)急財政規(guī)則供給不足的現(xiàn)實

1.規(guī)則缺失

《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）和相關(guān)應(yīng)急法律雖然已經(jīng)在各自領(lǐng)域內(nèi)構(gòu)建起一套完整的規(guī)則體系，但涉及應(yīng)急財政的事項卻存在規(guī)則缺失。

一是實體性規(guī)則缺失。立法上實體性應(yīng)急財政規(guī)則的缺失相當普遍，無論《預算法》還是應(yīng)急法律、法規(guī)，對上下級和不同政府部門之間的權(quán)責劃分，對應(yīng)急資金的來源與規(guī)模、應(yīng)急支出要件與支出方向等事項都缺乏必要規(guī)定，即便主體性規(guī)則也往往是一些零星的條款，碎片化明顯。如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）第三十一條規(guī)定，“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當采取財政措施，保障突發(fā)事件應(yīng)對工作所需經(jīng)費”，但未對應(yīng)當、可以采取何種財政措施作出明示規(guī)定，政府部門只能憑借自由裁量權(quán)臨機決斷。

二是程序性規(guī)則缺失。程序性規(guī)則的缺失突出表現(xiàn)在如下三個方面。其一，預算調(diào)整方面。例如，《預算法》第六十九條雖然規(guī)定了超出預備費規(guī)模的“先安排支出”資金中“屬于預算調(diào)整的，列入預算調(diào)整方案”，卻沒有明確界定哪些情形屬于應(yīng)當列入預算調(diào)整的范疇以及以何種程序?qū)徟A算調(diào)整方案，《中華人民共和國預算法實施條例》也未作出說明。其二，信息公開方面。預算公開原則要求應(yīng)急預算的調(diào)整、執(zhí)行以及決算數(shù)據(jù)應(yīng)以適當?shù)姆绞较蛏鐣_。然而《預算法》《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）等均沒有對應(yīng)急預算基礎(chǔ)要素的公開作出要求，而《預算法》第十四條規(guī)定的“向社會公開”“作出說明”等要求是否適用、如何適用于應(yīng)急財政領(lǐng)域尚不明確。其三，公眾參與方面。預算參與、民主監(jiān)督是公民的憲法權(quán)利，更是保證預算合法性的程序機制，但是《預算法》和應(yīng)急法律并沒有對此項內(nèi)容作出規(guī)定。這無論對一般預算還是應(yīng)急預算而言，都是重要的規(guī)則缺失。

三是審查監(jiān)督規(guī)則缺失?！额A算法》在諸多章節(jié)規(guī)定了預算監(jiān)督條款，其第九章更以專章形式系統(tǒng)規(guī)定了有關(guān)預決算監(jiān)督的內(nèi)容，但應(yīng)急財政事項顯然不能直接適用這些規(guī)定。而現(xiàn)有規(guī)則既未對一般狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)下的審查監(jiān)督進行區(qū)分［3］，也沒有設(shè)置專門的應(yīng)急預算審查監(jiān)督機制，對應(yīng)急狀態(tài)下的預決算審批程序、應(yīng)急預算調(diào)整的審查方式、審查標準和程序、績效評價及責任承擔等重要事項同樣沒有作出特別規(guī)定。

2.規(guī)則模糊

確定性是法律的重要品格，是法律各項功能得以發(fā)揮的必要前提。然而，我國應(yīng)急財政領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)則較為模糊。以預備費規(guī)則為例，雖然《預算法》對預備費的比例和用途作出了規(guī)定，但只有一個簡短的條文，并未明確預備費的支出條件和規(guī)模，未明確其屬性究竟是應(yīng)急支出還是平衡預算支出，也未明確其獨立的法律地位，更沒有為其設(shè)置獨立預算和?？顚Ｓ觅~戶，實踐中難以通過獨立程序快速安排支出。這種情況無論是在《預算法》還是應(yīng)急立法中都大量存在，相關(guān)規(guī)定要么過于籠統(tǒng)和概括，要么財政行為只能援引現(xiàn)行法律的一般性、原則性條款。過多模糊性、概括性條款的存在以及粗放式的規(guī)則供給模式無疑降低了法律的規(guī)范性和明確性，帶來適用上的困難。

3.規(guī)則錯位

法律并非規(guī)則的孤立存在，而是“具有那種我們理解為體系的一系列規(guī)則”［4］。法律的體系化品質(zhì)要求規(guī)則之間相互協(xié)調(diào)，保持內(nèi)容的一致性，盡量減少規(guī)則間的矛盾、沖突和錯位。然而，我國現(xiàn)有應(yīng)急財政規(guī)則之間卻存在如下矛盾之處。一是法律之間的錯位。如在《預算法》未對應(yīng)急支出資金來源做出專門規(guī)定的情形下，應(yīng)急立法往往采取“一事一法”的分散式立法模式，內(nèi)容參差不齊，難以銜接［5］。對于《預算法》有明確規(guī)定的“預備費”概念，應(yīng)急立法卻少有提及，多數(shù)代之以“補助費”“經(jīng)費”等概念，難免造成概念理解和規(guī)則適用上的混亂。二是法律內(nèi)部的錯位。以中央和地方事權(quán)與責任的劃分為例，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十一條規(guī)定，中央的支出責任為“采取財政措施，保障突發(fā)事件應(yīng)對工作所需經(jīng)費”，而其第四十九條對地方支出責任的規(guī)定則是“啟用本級財政預備費和應(yīng)急救援物資”，未能做到前后呼應(yīng)，導致上下級財政責任關(guān)系錯位。另外，相關(guān)立法對發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)也未能區(qū)別對待，造成實踐中不同地區(qū)應(yīng)急處置能力的失衡。

（二）應(yīng)急財政規(guī)則供給不足帶來的合法性風險

1.應(yīng)急支出缺乏規(guī)范指引

法治的首要前提是有法可依，而規(guī)則供給不足的直接表現(xiàn)是無法可依，政府機關(guān)在面對迫在眉睫的應(yīng)急事件時難免處于兩難的境地。一方面，突發(fā)應(yīng)急事件必須加以處置，這不僅是政府的責任，更關(guān)系人民的生存保障和社會的安全穩(wěn)定；另一方面，因缺少法律依據(jù)的合法性困境，無法在規(guī)則明確指引下合法安排應(yīng)急支出，既讓政府部門因為擔心合法性不足而畏首畏尾，又因缺少規(guī)則和標準導致應(yīng)急處置不夠規(guī)范，行政違法的風險大幅增加。此外，部門之間權(quán)責不清，無法有效協(xié)同，導致一些應(yīng)急財政事項重復執(zhí)行，另一些事項無人問津，降低了應(yīng)急處置的效率和效果。即便有應(yīng)急管理部門居中協(xié)調(diào)，在缺乏明確規(guī)則依據(jù)的情況下協(xié)調(diào)效果同樣難以保障，導致責任推諉或者利益競爭。

2.增加權(quán)力濫用的風險

雖然應(yīng)急狀態(tài)下財政法治原則的優(yōu)先性讓位于對效率和安全的追求，對應(yīng)急財政權(quán)行使的合法性要求明顯降低，但并不意味著應(yīng)急財政權(quán)力可以不受約束。然而，在規(guī)則缺失的情況下，面對應(yīng)急處置事項時政府部門或者打法律的擦邊球，或者干脆選擇法外執(zhí)行，明顯有悖法治的基本精神，為應(yīng)急財政支出這一公共難題增添明顯的合法性風險，財政法治的控權(quán)功能也難以發(fā)揮。以《預算法》上的“先安排支出”為例，由于缺少對資金來源、支出規(guī)模以及適用要件等事項的具體規(guī)定，在執(zhí)行過程中缺乏統(tǒng)一的標準和依據(jù)，但是應(yīng)急事件不能因為沒有明確法律依據(jù)而不加以處置，這時候往往只能由政府部門以“一事一議”的方式加以處置，帶有較強的隨意性和不確定性。在具體執(zhí)行過程中政府更是集預算編制、調(diào)整、執(zhí)行等權(quán)力于一身，對于應(yīng)急支出的實體性和程序性事項擁有較大的自由裁量權(quán)，必要的預算約束僅僅保留了象征性的意義［6］。也就是說，規(guī)則的缺失放大了應(yīng)急管理部門的自由裁量空間，權(quán)力集中傾向愈發(fā)明顯，難免會增加權(quán)力濫用的風險。也有一些地方政府受自利傾向驅(qū)使，利用法律上“預備費”和“經(jīng)費”概念的差異冒領(lǐng)冒支，將部分應(yīng)急資金用于非緊急事項，擴大支出規(guī)模，嚴重侵害了受災(zāi)群眾的安全和利益。

3.預算監(jiān)督流于形式

由于應(yīng)急支出的緊迫性，煩瑣的事前審批顯得不合時宜，因此更加依賴事中監(jiān)督與事后的審批和決算監(jiān)督。然而，由于缺少專門的應(yīng)急預算事中監(jiān)督和事后審查監(jiān)督機制，必要的監(jiān)督程序無法啟動。具體表現(xiàn)為以下幾個方面。一是應(yīng)急預算調(diào)整缺乏監(jiān)督?！额A算法》第六十九條規(guī)定，預算案“未經(jīng)批準，不得調(diào)整”，確需調(diào)整的需提前30日提交調(diào)整方案并接受初步審查。然而，應(yīng)急狀態(tài)下適用這一規(guī)定并不現(xiàn)實，法律又沒有設(shè)置簡易審批程序或者事后審批程序，對應(yīng)急預算調(diào)整的審批監(jiān)督只能不了了之。二是事中監(jiān)督形同虛設(shè)。應(yīng)急狀態(tài)下預算信息公開的范圍和效率本就難以保證，再加上缺乏必要的剛性規(guī)則要求，政府部門會以應(yīng)急處置的需要為借口推諉搪塞，事中監(jiān)督無從談起。三是決算審查面臨時效上的困難。既然沒有專門的應(yīng)急決算審查機制，便只能在年度決算審查時對其作出一般性審查。但是，應(yīng)急事件同預算年度之間往往存在時間差，審查活動難以正常開展，再加上審查內(nèi)容規(guī)則的缺失，在“一案三制”應(yīng)急管理模式下行政自由裁量權(quán)被放大，對于哪些事項應(yīng)當接受審查、如何審查，全憑執(zhí)行機關(guān)的一面之詞，或者在編制決算草案時避重就輕，審查效果可想而知［7］。

以上幾種風險在當代社會表現(xiàn)得越來越明顯。無論是基于環(huán)境變化還是人們主觀訴求的改變，應(yīng)急事件的發(fā)生都變得更加頻繁，一種狀態(tài)被歸入應(yīng)急事件的門檻越來越低，與之相應(yīng)的規(guī)范愿景也必然受到這種轉(zhuǎn)變的影響［8］。當生存焦慮讓位于安全預期［9］，進而傳遞到法律上時，法律更加傾向于追求一種高度確定性的建構(gòu)［10］。雖然社會主義法律體系從根本上改變了無法可依的局面，但是應(yīng)急財政規(guī)則依舊無法涵蓋應(yīng)急財政體系的全部［11］，以至于實踐中不得不采取的應(yīng)急措施因為缺乏明確的法律依據(jù)致使其合法性處于不確定的狀態(tài)。這顯然不是法治社會的常態(tài)。要消除這種不確定性就應(yīng)當從規(guī)則供給入手，在立法層面提供一套完備、明確、具體的應(yīng)急財政規(guī)則體系。

三、應(yīng)急財政規(guī)則供給的立法技術(shù)選擇

成文法國家彌補規(guī)則供給不足的思路通常有立法和解釋兩種模式，至于優(yōu)先選擇哪種模式則應(yīng)當將其置于具體的法治實踐和法律體系中加以考量，并充分尊重法律規(guī)則的演進規(guī)律以及本國的法制傳統(tǒng)。

（一）法律解釋的功能與局限

出于維護法律權(quán)威和法的穩(wěn)定性考慮，法律解釋往往優(yōu)先于法律修改或者創(chuàng)制而被采用，主要是因為擔心頻繁修改會對法律的權(quán)威和穩(wěn)定性造成傷害，而不斷創(chuàng)制新法又會造成過度的法律化，以至于讓人們在龐雜的法律面前無所適從［12］。法律解釋可以在一定程度上規(guī)避這兩種情形，并被認為是發(fā)展和完善立法的首選［13］，因為即便成文法國家的立法者也無法為所有社會關(guān)系提供面面俱到的規(guī)則，在法律規(guī)范模糊或存在空白的情況下，法律解釋能夠彌補立法的缺陷，推動法律體系的發(fā)展和完善［14］。應(yīng)急財政領(lǐng)域亦是如此，當法律文本存在明顯缺陷而法律創(chuàng)制活動又無法及時跟進時，法律解釋就成為補充立法的選擇之一。

以預算調(diào)整為例，《預算法》一方面規(guī)定預算“非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整”，另一方面又規(guī)定在應(yīng)急處置過程中必要時“各級政府可以先安排支出”。從表面上看，這兩條規(guī)定之間有著相互矛盾之處，于是產(chǎn)生了法治優(yōu)先和應(yīng)急優(yōu)先之間的價值選擇難題。但是，通過系統(tǒng)解釋可以認為，“先安排支出”是“未經(jīng)批準，不得調(diào)整”的例外，根據(jù)特別優(yōu)于一般的原則，“先安排支出”這一行為并不存在違法性。而根據(jù)目的解釋方法則可以認為應(yīng)急優(yōu)先本身就是以人為本的法治精神的體現(xiàn)，因此并不存在應(yīng)急優(yōu)先和法治優(yōu)先二選一的困境。

由此可見，解釋的方法能夠在一定程度上彌補應(yīng)急財政規(guī)則的疏漏，協(xié)調(diào)規(guī)則沖突。然而，解釋也不是萬能的，法律解釋的結(jié)果可能是這兩種情形：通過解釋使法律規(guī)則獲得了明確的含義，或者通過解釋確定了法律漏洞的存在［15］。第一種情形本身便體現(xiàn)著法律解釋的價值和功能，而第二種情形，卻無法通過法律解釋的方法加以解決。同樣以應(yīng)急支出為例，既然法治原則要求任何權(quán)力的行使都必須受到法律的約束，即便是“先安排”的支出，如果屬于預算調(diào)整范疇的仍要列入預算調(diào)整方案，并受“未經(jīng)批準，不得調(diào)整”條款的約束，只是需要對批準的方式和程序作出規(guī)則上的改變。既然對應(yīng)急預算調(diào)整進行事前審批不切實際，更不適用“提前三十日”提交和“二十日內(nèi)向社會公開”的要求，便只能訴諸事后的審查和監(jiān)督。然而《預算法》中并沒有關(guān)于應(yīng)急預算調(diào)整的事后審查監(jiān)督規(guī)則，對于這種明顯屬于法律規(guī)則缺失的情形并不必然能夠通過解釋來彌補，因為法律解釋不能突破既定的規(guī)則框架［16］，否則便是以解釋代替立法，有越俎代庖之嫌。

不僅如此，解釋本身還帶有較大的主觀性，給釋法者留下過大的自由裁量空間，頻繁、任意的解釋反而會對法律權(quán)威造成更大的損害，也可能導致法外執(zhí)行、法外判決現(xiàn)象。同樣，以應(yīng)急支出為例，法律解釋無法創(chuàng)設(shè)性地供給體系化的事關(guān)應(yīng)急資金來源、用途、規(guī)模、審批、監(jiān)督與責任等內(nèi)容的法律規(guī)則，否則便會突破解釋的范疇變成創(chuàng)制新法，而且，相較于立法，對法律解釋的主體要件和程序要件的要求有所降低，以解釋的方式創(chuàng)制新法則會使法律權(quán)威受到更嚴重的削弱，有違法律解釋的初衷。至于“法律續(xù)造”式的司法解釋則會以“反多數(shù)決”的方式削弱法律的民主性。法官造法還會破壞立法與司法的分工格局，而且，司法者并不比立法者更理性或更有遠見，奉行自由心證的司法者會受到更多主觀因素的影響，致使法律的不確定性價值被放大。不確定性同樣會嚴重損害法律的權(quán)威性，甚至讓其變成可以任意更改的橡皮泥。

（二）通過立法供給應(yīng)急財政規(guī)則的必要性

立法的重要價值在于能夠為國家治理提供全面的、體系化的法律規(guī)則，以此維護國家的政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)秩序和社會正常運轉(zhuǎn)得以實現(xiàn)［17］。法律解釋只能是法律體系化的補充，而無法實現(xiàn)法律的體系化，而且空中樓閣式的法律解釋是無法想象的。也就是說，必然先有規(guī)則而后才有解釋，這也讓立法顯得更為重要。

立法的另一項功能是通過儀式性的程序賦予法律規(guī)則以權(quán)威性和確定性。雖然法律權(quán)威的根本在于遵守，但是連形式權(quán)威性都得不到保障的法律更談不上被遵守的可能。確定性更是法律的重要品格，體現(xiàn)著人類追求安全的本性。應(yīng)急狀態(tài)下的財政法治同樣如此，確定性、權(quán)威性的規(guī)則體系化供給是必要前提。雖然應(yīng)急狀態(tài)下的應(yīng)急處置帶來財政權(quán)行使的合法性和合理性要件發(fā)生暫時性改變，但并不意味著可以不受法治原則的約束，而應(yīng)當認為這種改變恰恰是財政法治在應(yīng)急狀態(tài)下的特殊表達，是依據(jù)應(yīng)急財政規(guī)則做出的合法改變。同時，與一般公共支出相比較，應(yīng)急支出同廣大群眾的生命財產(chǎn)安全之間有著更加密切的關(guān)系，一旦出現(xiàn)濫權(quán)、瀆職等行為便會造成難以估量的后果，因此更應(yīng)當受到預算法治原則和財稅法律規(guī)則的約束。相應(yīng)地，應(yīng)急財政規(guī)則也有必要以一種更加體系化、明確化和高度確定性的方式存在。法律的確定性價值要求規(guī)則在形式上具有規(guī)范性，語義明確、具體、沒有歧義，內(nèi)容客觀、符合常識不易被誤解，法律規(guī)則不會朝令夕改，權(quán)利義務(wù)標準統(tǒng)一，法律后果可預測，即便出現(xiàn)理解上的分歧也有確定的辨析標準。這些要求對應(yīng)急財政規(guī)則同樣適用。能夠完成這一任務(wù)的只能是立法，而不是解釋。

如果說規(guī)則維護的不是“一種特定的時態(tài)，而是一種過程的常規(guī)性”［18］，應(yīng)急財政立法就是賦予應(yīng)急支出這種例外情形以常規(guī)性的定義，使其獲得確定性的規(guī)定，而且，鑒于應(yīng)急財政在風險社會中日益突出的重要性，系統(tǒng)性、確定性的應(yīng)急財政規(guī)則供給也就更為重要，既體現(xiàn)著應(yīng)急狀態(tài)下財政法治原則的內(nèi)在要求，也能夠降低應(yīng)急處置過程中的各種不確定性風險。這也是選擇以立法方式供給應(yīng)急支出規(guī)則的根本價值所在。

（三）應(yīng)急財政立法的技術(shù)路線

根據(jù)《中華人民共和國立法法》第七條規(guī)定，可以認為立法主要有制定、補充和修改等技術(shù)路線。具體到應(yīng)急財政領(lǐng)域，制定即創(chuàng)造一部專門的“應(yīng)急預算法”或“應(yīng)急支出法”的優(yōu)點在于能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)則的完整性和體系化，能夠有效解決規(guī)則供給不足的問題。前述《方案》也提出要研究制定應(yīng)急救援領(lǐng)域的中央和地方立法的要求。不過，在我國社會主義法律體系基本完備的前提下，如果以補充、修改等方式能夠填補《預算法》和相關(guān)應(yīng)急法律、法規(guī)的漏洞，則應(yīng)當盡量避免制定新法。因為無論是基于法律規(guī)則的演進規(guī)律，還是基于大陸法系的法制傳統(tǒng)，法典化都是立法走向成熟的標志和客觀趨勢，過多制定單行法或特別法的結(jié)果很可能是基本法典被解構(gòu)或者掏空，甚至其原有功能被取代［19］，進而使法律體系變得凌亂、龐雜，缺乏權(quán)威性，而且，通過社會主義法律體系和法治體系的建設(shè)，我國在一定程度上實現(xiàn)了法律的體系化、統(tǒng)一化，“推動主要門類的法律規(guī)范逐步走向法典化”成為各界共識［20］。因此，在立法技術(shù)允許的條件下，應(yīng)盡可能在既定框架內(nèi)對《預算法》等法律加以完善，而不是另行制定新法。

至于具體采取補充還是修改的技術(shù)路線則應(yīng)視情況而定，如果既定規(guī)則本身存在模糊、錯位等情形，則應(yīng)對既定規(guī)則加以修改；若既定規(guī)則存在法律漏洞，則需要補充新的規(guī)則。就現(xiàn)行《預算法》和應(yīng)急法律、法規(guī)而言，由于應(yīng)急財政規(guī)則大量缺失，零星修補意義不大，在《預算法》中專章或者專節(jié)設(shè)置應(yīng)急財政規(guī)則更能滿足體系化的要求。相反，由于應(yīng)急財政規(guī)則涉及資金來源、支出、審批、監(jiān)督、追責等各個環(huán)節(jié)，對這些環(huán)節(jié)在法律上的要求與設(shè)定同一般財政規(guī)則有著較大區(qū)別，如果將相關(guān)內(nèi)容分散規(guī)定于《預算法》的各個章節(jié)之中，則會破壞既定的體系結(jié)構(gòu)，也無法改變應(yīng)急財政規(guī)則碎片化的現(xiàn)狀。因此，專章或者專節(jié)設(shè)置應(yīng)急財政規(guī)則是一種更加科學的選擇。而在具體章節(jié)的結(jié)構(gòu)安排上，可以按照“總—分”結(jié)構(gòu)對應(yīng)急財政基本原則、應(yīng)急支出規(guī)則、審查監(jiān)督規(guī)則以及事權(quán)和責任規(guī)則等做出體系化安排。

此外，鑒于應(yīng)急處置的高度專業(yè)性和技術(shù)性，不同類型風險的技術(shù)標準的認定方法具有突出的個性化特征，如不同的風險類型會對應(yīng)急支出的時間要件、適用條件以及有關(guān)應(yīng)急支出的合法性及合理性要件提出不同的要求，對此無法在《預算法》文本中具體列舉而只能設(shè)置概括性條款，并由應(yīng)急法律或下位法設(shè)置具體的測算標準和適用條件。與此同時，相關(guān)應(yīng)急法律中的有關(guān)財政事項應(yīng)對應(yīng)與《預算法》的結(jié)構(gòu)作出統(tǒng)一的體系性安排，或者將相關(guān)應(yīng)急法律整合成統(tǒng)一的應(yīng)急管理法，并在同《預算法》相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上就應(yīng)急財政事項作分門別類的專門規(guī)定。

四、應(yīng)急財政規(guī)則的體系選擇

立法的首要任務(wù)仍舊是盡可能提供詳盡的規(guī)則，避免法律漏洞的存在。未來，《預算法》和相關(guān)應(yīng)急法律修改時也應(yīng)對應(yīng)急財政事項作出盡可能詳盡的規(guī)定，并對以下事項作重點安排。

（一）應(yīng)急財政基本原則

一是應(yīng)急優(yōu)先原則。為保證應(yīng)急處置的順利進行，法律應(yīng)明確賦予行政應(yīng)急權(quán)力相對于其他權(quán)力的優(yōu)先性，要求各類法律主體均應(yīng)對自身權(quán)利（力）的克減保持必要容忍。出于人民生命財產(chǎn)安全和公共利益的需要，即便在缺少明確規(guī)則依據(jù)的情形下，應(yīng)急管理部門也可進行涉及實體權(quán)利的緊急處置［21］，并降低程序法的約束，其他部門也有義務(wù)加以配合。具體到應(yīng)急財政領(lǐng)域，為及時、有效籌措應(yīng)急資金，應(yīng)急管理部門可以暫時集中行使部分應(yīng)由立法機關(guān)、其他行政機關(guān)尤其是財稅部門行使的財政預算權(quán)力，財稅部門對應(yīng)急管理部門的撥款請求僅行使有限的形式審查權(quán)，只要形式要件合法便應(yīng)撥款。

二是應(yīng)急財政法治原則。應(yīng)急處置事關(guān)廣大群眾的生命財產(chǎn)安全，更應(yīng)該秉持法治原則，以確保疫情防控、突發(fā)事件處置始終在法治的軌道上進行。不可否認，應(yīng)急狀態(tài)下公共財政權(quán)力會出現(xiàn)暫時性擴張，權(quán)力行使的合法性和合理性要件會發(fā)生改變，但這種改變必須是基于法定情形的發(fā)生并依據(jù)法律授權(quán)規(guī)則作出的改變，即應(yīng)急財政依舊是法治基本原則約束下的應(yīng)急財政。應(yīng)急財政法治原則也可以認為是財政法治原則在應(yīng)急狀態(tài)下的延伸，具體內(nèi)容包括支出法定、財政節(jié)儉、預算公開、民主參與、審查監(jiān)督等?；趹?yīng)急財政法治原則的要求，除法律對應(yīng)急狀態(tài)下的財政事項作出明確規(guī)定外，還應(yīng)在《中華人民共和國憲法》《預算法》及相關(guān)應(yīng)急法律文本中明確“應(yīng)急狀態(tài)”概念，界定其內(nèi)涵、外延和認定標準，并將其作為衡量政府行為是否滿足應(yīng)急行政要件的基本依據(jù)。

（二）應(yīng)急支出資金來源和適用要件規(guī)則

一是應(yīng)急支出的資金來源。由于應(yīng)急支出具有緊迫性、時效性的特點，面對一些影響范圍廣、破壞嚴重的突發(fā)事件，政府需要在最短時間內(nèi)籌措規(guī)模龐大的資金用于應(yīng)急處置。其中，屬于《預算法》第六十九條所稱必須及時增加的支出，資金來源首先是預備費?，F(xiàn)行《預算法》設(shè)置的預備費比例過低，將來修改時可以適當提高預備費的比例，并采用動態(tài)管理模式允許剩余資金自動結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度，甚至可以采取基金模式加以運作。

在預備費不足的情況下，政府需強制削減非緊急的一般支出或增加財政收入作為“先支出”資金。但是，由于缺少規(guī)則上的依據(jù)，對于削減哪一部分資金、如何削減等問題，各級政府只能基于先例、上級示范或者行政命令以“一事一議”“特事特辦”的方式作出臨時性安排［22］。因此，將來修改《預算法》時應(yīng)對“先支出”資金的來源及籌措方式作出全面、系統(tǒng)規(guī)定。對此，可以通過具體條文確認“先支出”資金以《預算法》第二十七條認定的政府收支范圍內(nèi)的公共財政資金為主，既包括一般公共預算收入、政府性基金、國有資本經(jīng)營收入、社會保險基金等，也包括《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十二條和第六十條所列舉的上級人民政府和其他地方人民政府提供的財力支持資金。在此基礎(chǔ)上，《預算法》應(yīng)授權(quán)應(yīng)急管理部門和財政部門制定細則，以確定削減哪部分非緊急公共財政資金以及如何削減等具體事項。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十四條所稱的公民、法人和其他組織提供的捐贈資金則屬于補充性應(yīng)急資金。這部分資金數(shù)額有限，能否及時獲得亦存在一定的不確定性，不能作為一般性應(yīng)急資金對待。除此之外，應(yīng)急資金的來源還應(yīng)包括公債收入，如疫情期間發(fā)行的萬億元特別國債；在特別緊急的情況下，也可授權(quán)中央銀行以增發(fā)貨幣的方式籌措資金，但對這兩種資金來源應(yīng)設(shè)置特別限制。

二是應(yīng)急支出的適用要件。應(yīng)急支出的適用要件包括事實要件和時間要件。事實要件是指應(yīng)急支出的前提是突然發(fā)生、造成或者可能造成嚴重社會危害的事件，具體包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類?！额A算法》應(yīng)對此作出明示規(guī)定或準用相關(guān)立法。至于其他無法預見的事項則可以設(shè)置概括性條款。時間要件是指突發(fā)事件處置的時機?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》將突發(fā)事件的處置過程分為三個階段，即事前的“預防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預警”階段、事中的“應(yīng)急處置與救援階段”和事后的“恢復與重建”階段。很明顯，事前階段主要涉及常態(tài)性的預防工作，相關(guān)支出屬于經(jīng)常性支出，不應(yīng)歸入應(yīng)急支出范疇；事中階段的支出是毋庸置疑的應(yīng)急支出；事后階段的恢復與重建雖然是基于應(yīng)急事件的發(fā)生，但在緊急程度上明顯不如事中的處置階段，相關(guān)支出不應(yīng)歸入應(yīng)急支出。由于災(zāi)后重建支出的時機和規(guī)模同樣具有不確定性，未來可以將相關(guān)支出列為特別預算支出，在《預算法》中單獨規(guī)定。

（三）應(yīng)急預算審查監(jiān)督規(guī)則

全口徑預算要求將應(yīng)急財政全部事項納入預算并接受立法機關(guān)的審查和監(jiān)督，但是應(yīng)急預算有其特殊性，應(yīng)適用專門的審查和監(jiān)督規(guī)則。

一是審查對象。應(yīng)急預算的審查對象主要是應(yīng)急財政資金收支相關(guān)事項，又以預算調(diào)整和執(zhí)行為重點。應(yīng)急狀態(tài)下的支出調(diào)整未必觸發(fā)《預算法》上的預算調(diào)整機制，雖然其第六十八條、六十九條分別規(guī)定“必須作出并需要進行預算調(diào)整的”“屬于預算調(diào)整的”應(yīng)當列入預算調(diào)整方案，但若獲取應(yīng)急財政資金的方式僅僅是削減其他支出，即便對其他開支事項造成重大影響，也不會引起預算收支總額的變化，在不具備《預算法》第六十七條列舉的另外三種情形時，也就不屬于必須進行預算調(diào)整的情形。但是，諸如新冠肺炎疫情、“7·20”特大暴雨之類重大突發(fā)事件引起的應(yīng)急支出，對整個財政支出結(jié)構(gòu)造成的影響巨大，若不能將其納入預算調(diào)整范圍，顯然是《預算法》的一大漏洞。因此，應(yīng)對《預算法》上的預算調(diào)整原因要件進行修改，即便在收支總額不變的情況下，那些引起預算案內(nèi)部重大調(diào)整的事項也應(yīng)列入預算調(diào)整方案。

二是審查程序。正如前文所述，對應(yīng)急財政事項進行事前審批和事中監(jiān)督都面臨著一定的局限，對此可以設(shè)置簡易程序或特別程序，如將應(yīng)急預算調(diào)整的事前審批程序簡化為在“先安排支出”之后向本級人大常委會或委員長會議（主任會議）備案，再通過事后審批加以追認。對于事中審查，可以組建特別審計小組進行過程監(jiān)督，但以不妨礙應(yīng)急處置為限。相比較而言，事后審查具有更突出的優(yōu)勢，應(yīng)當在應(yīng)急財政監(jiān)督體系中發(fā)揮更加重要的作用。因此，未來《預算法》修改時，可以參照國外設(shè)置緊急狀態(tài)立法事后審查程序，對經(jīng)委員長會議（主任會議）備案的預算調(diào)整方案進行事后審查。至于具體的時間要件應(yīng)區(qū)分不同情況，持續(xù)時間較短的應(yīng)急事件，應(yīng)當在處置結(jié)束之后的三十日內(nèi)啟動預算調(diào)整的事后審批程序；對于持續(xù)時間較長甚至跨年度的應(yīng)急事件，應(yīng)允許突破預算年度周期的限制，推遲到應(yīng)急處置結(jié)束之后；對諸如新冠肺炎疫情之類的持續(xù)時間長、存在個別爆發(fā)風險的應(yīng)急事件的財政支出則應(yīng)作出特殊安排。在抗疫進入常態(tài)化的今天，面對時常反復、多點散發(fā)的疫情，常態(tài)的抗疫支出應(yīng)作為經(jīng)常性支出編入預算，并在年度決算時一并審查。在重點疫情區(qū)域，抗疫支出規(guī)模明顯突破經(jīng)常性預算規(guī)模并且需要進行預算調(diào)整的，應(yīng)在當?shù)厣鐣媲辶阒蟮娜諆?nèi)啟動事后審批程序。

三是審查標準。審查標準主要有三個，即合法性、合理性和相關(guān)性。合法性是財政法治、預算法定的基本要求，內(nèi)容涉及應(yīng)急支出的決策、執(zhí)行主體是否合格，作為事實依據(jù)的風險、災(zāi)害是否客觀存在，是否屬于《預算法》上所說的“必須及時增加預算支出”的情形，是否存在預備費不足支出的客觀前提，應(yīng)急支出的用途是否合法，支出程序以及所依據(jù)的規(guī)則、命令是否合適、正確，支出過程中是否存在越權(quán)、瀆職行為，是否存在違反法律優(yōu)先、法律保留原則的情形等。合理性審查的內(nèi)容為應(yīng)急支出是否必要、適度、合理［23］，具體包括應(yīng)急支出所指向的處置事項是否達到緊急程度，應(yīng)急支出規(guī)模是否適當、是否明顯超出必要的額度，是否選取了最小調(diào)整或最優(yōu)支出方案，對社會、相對人以及其他支出事項的影響或損害是否控制在最小必要限度內(nèi)，是否有效排除“不相干因素的干擾”，是否照顧到社會公平，如對弱勢群體的必要照顧等。相關(guān)性審查要求只有與應(yīng)急狀態(tài)或應(yīng)急處置真正密切相關(guān)的支出行為的違法性才能得到豁免。這就要求支出行為同風險狀態(tài)下應(yīng)急處置目標的有效達成具有必然關(guān)聯(lián)，目的在于排除應(yīng)急狀態(tài)掩護下的違法行為，防止政府部門及其官員以疫情、自然災(zāi)害為借口從事非法支出，追求非法目的。

四是績效評價?？冃гu價是預算監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，《預算法》規(guī)定，“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當對預算支出情況開展績效評價”，根據(jù)全口徑預算的要求，該條文同樣適用于應(yīng)急預算?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）提出構(gòu)建全方位預算績效管理格局的要求，可據(jù)此建立專門的應(yīng)急預算績效評價機制，并根據(jù)應(yīng)急財政較強的不確定性設(shè)置專門的評價標準，并將公眾參與作為應(yīng)急預算績效評價的重要環(huán)節(jié)。

五是法律后果。應(yīng)急預算事后審查的后果主要有通過、部分通過和不通過幾種情形。對此，《預算法》應(yīng)分別作出規(guī)定，要求相關(guān)責任主體對不通過的部分承擔相應(yīng)的不利后果；存在違法性的，應(yīng)當追究法律責任。現(xiàn)行《預算法》僅對常態(tài)下的財政違法行為的責任追究作出規(guī)定，并未對應(yīng)急狀態(tài)下的法律責任作出直接規(guī)定，但規(guī)定準用或優(yōu)先適用其他法律（第九十六條）。而相關(guān)刑法、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國防震減災(zāi)法》等法律通常會將應(yīng)急狀態(tài)下的違法、違規(guī)行為視為量罰的從重、加重情節(jié)。對此，《預算法》無須另行規(guī)定，但在具體處置的時候，應(yīng)在考慮應(yīng)急狀態(tài)特殊性的基礎(chǔ)上設(shè)置相應(yīng)的豁免條款。

（四）應(yīng)急財政事權(quán)與責任規(guī)則

《預算法》還應(yīng)對央地之間的應(yīng)急財政事權(quán)與責任作出科學劃分，并對跨區(qū)域協(xié)調(diào)及援助支出等事項作出規(guī)定。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》，我國實行的是中央統(tǒng)一領(lǐng)導下的“分類管理、分級負責、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。實踐中，央地權(quán)責劃分也通常以屬地和層級作為標準，將支出責任主體劃分為“國務(wù)院”和“縣級以上人民政府”，但未對各自的職責權(quán)限做進一步的區(qū)分。過于籠統(tǒng)、原則的規(guī)定顯然不易于執(zhí)行與實施［24］。結(jié)果是實踐中事權(quán)的劃分不是基于法律而是按照偏好，由于中央和地方的決策能力不同，便形成“中央點菜，地方買單”［25］的局面。地方也往往“上有政策，下有對策”，在災(zāi)害預防階段受自身偏好影響會傾向于規(guī)避支出，在重建階段又會夸大災(zāi)情，向中央討價還價爭取更多的轉(zhuǎn)移支付［26］。

基于此，前述《方案》提出推進“應(yīng)急救援領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革”，分別推進中央立法和地方立法，明確各自的財政事權(quán)和支出責任，對屬于雙方共同財政事權(quán)的，則由雙方共同負擔支出責任，并提出“將適宜由地方更高一級政府承擔的應(yīng)急救援領(lǐng)域支出責任上移，避免基層政府承擔過多支出責任”的要求。在此基礎(chǔ)上，可以在《預算法》中補充事權(quán)與財權(quán)相適應(yīng)的“一級應(yīng)急事權(quán)、一級支出責任”的基本原則，進而由國務(wù)院依據(jù)《預算法》盡快制定事關(guān)央地應(yīng)急財政權(quán)責劃分的法規(guī)或細則。對于《方案》中跨區(qū)域調(diào)動救援隊伍的情形，則應(yīng)當“按照‘誰調(diào)動，誰補償’的原則承擔相應(yīng)支出責任”，相關(guān)支出應(yīng)當進行預算調(diào)整的，也要納入預算調(diào)整方案。此外，對于《突發(fā)事件應(yīng)對法》中的援助支出事項，中央和地方政府有義務(wù)提供必要的財力支持，這是由我國的國家性質(zhì)決定的。對于主動或應(yīng)請求或應(yīng)上級要求提供應(yīng)急資金并因此需要調(diào)整預算的，也應(yīng)當“先安排支出”，進而啟動預算調(diào)整的事后審查程序。

五、結(jié)語

在當代，無論人類社會的風險結(jié)構(gòu)和特征是否發(fā)生改變，人類與風險共存這一論斷都無法被否定［27］，特別是在氣候變化的大背景下，災(zāi)害的發(fā)生越來越頻繁，應(yīng)急財政、應(yīng)急行政也就成為現(xiàn)代社會常態(tài)化的非常態(tài)機制。應(yīng)急財政需要審時度勢，必要時可以對一般法律規(guī)則作出變通執(zhí)行，并在一定程度上降低對于合法性的要求，畢竟人民的生命安全才是第一位的，因此法律在實體上和程序上的拘束應(yīng)有所減弱［28］。然而，應(yīng)急優(yōu)先并不意味著可以無視合法性的要求，應(yīng)急財政也應(yīng)當受到預算法治原則的必要約束。從辯證的角度看，應(yīng)急過程中的財政違法行為具有更強的危害性，任何一種疏忽或者濫權(quán)都會帶來無法挽回的后果，對應(yīng)急財政施加必要的規(guī)則約束具有更加重要的價值。因此，從立法層面構(gòu)建一套成熟、完善、體系化的應(yīng)急財政規(guī)則，并以之確保應(yīng)急支出行為受到法律的嚴格規(guī)制，就具有現(xiàn)實的必要性和法理上的正當性。這就需要對《預算法》文本加以補充完善，并將相關(guān)應(yīng)急法律、法規(guī)整合為統(tǒng)一的“應(yīng)急管理法”。然而，法律的整合、修改和補充需要一個過程，應(yīng)急支出又具有緊迫性和必要性，在法律規(guī)則供給不足的狀況得到根本改觀之前，仍應(yīng)將法律解釋作為權(quán)宜之計，以確保應(yīng)急處置有效、規(guī)范開展。

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［責任編輯：向長艷］