新時代國土空間規(guī)劃與治理的思考

摘 要：國土空間規(guī)劃是現(xiàn)階段空間管理變革的重大政策安排，在優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、提升國土空間治理能力等方面發(fā)揮引導(dǎo)作用。隨著國土空間規(guī)劃編制工作的深入開展，為了加強國家層面對地方層面國土空間開發(fā)和規(guī)劃編制工作引導(dǎo)，針對國土資源發(fā)展現(xiàn)狀以及規(guī)劃引導(dǎo)存在的問題進行分析，并提出相應(yīng)問題解決措施，為今后促進國土開發(fā)和統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展提供借鑒。

關(guān)鍵詞：新時代；國土空間；空間規(guī)劃；治理

中圖分類號：TU984.11" " " " " " " " " " " " " "文獻標(biāo)識碼：A" " " " " " " " " " " " " " " " "文章編號：2096-6903（2023）03-0111-03

1 新時代國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀

1.1 類型多樣

當(dāng)前，國土空間規(guī)劃管理工作日益發(fā)展，相關(guān)法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系也日趨完善，但在具體管理工作中也顯示出類型復(fù)雜多變的特征。國土空間規(guī)劃還會因為規(guī)劃內(nèi)容以及資源繁多導(dǎo)致難度增加，特別是自成一體的不同領(lǐng)域規(guī)劃任務(wù)，極易產(chǎn)生更加嚴(yán)重空間混沌局面。

在當(dāng)前國土空間規(guī)劃中包含的內(nèi)容多種多樣，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃以及國土資源規(guī)劃等，是一種較為完整和豐富的管理體系。在多樣化管理體系之下劃分為不同規(guī)劃管理職能與任務(wù)，在不同層次上也存在不同規(guī)劃需求，這些都會成為國土空間規(guī)劃管理工作影響的重要因素與挑戰(zhàn)。

1.2 標(biāo)準(zhǔn)混亂

在當(dāng)前國土空間規(guī)劃管理實踐中，由于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求比較多樣與混亂，沒有形成統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致國土空間規(guī)劃過程中工作開展產(chǎn)生阻礙。國土空間規(guī)劃中不同規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容之間都存在差異，相互區(qū)別比較明確，盡管能夠更好地支撐自身規(guī)劃事業(yè)的發(fā)展，但交叉銜接具有很大困難。當(dāng)遇到交互內(nèi)容時，不同標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容會存在沖突，這會在國土空間規(guī)劃工作中造成不良影響，阻礙規(guī)劃工作有序開展，更多問題亟須處理與完善。

1.3 空間沖突

當(dāng)前，在國土空間規(guī)劃工作中出現(xiàn)的空間矛盾問題也不容忽視，這是影響國土空間規(guī)劃工作有序開展的主要因素。因為各類城市空間規(guī)劃主題具有差異性，雖在運行中均遵循“指標(biāo)控制+區(qū)域管理”方式，但因為具體劃分不清晰，造成了后續(xù)操作中存在重大的矛盾，對城市規(guī)劃工作造成很大干擾。例如，土地利用方案與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾比較突出，從而造成國土空間規(guī)劃無法實施到位。

2 新時代國土空間規(guī)劃的內(nèi)容

2.1 國土空間規(guī)劃

新時代國土空間規(guī)劃不僅要重視城市土地規(guī)劃，還需要重視農(nóng)村土地規(guī)劃工作開展，時刻關(guān)注農(nóng)村土地規(guī)劃中的問題，并反映出長遠發(fā)展特征。因此，村莊規(guī)劃中必須著重協(xié)調(diào)農(nóng)村土地空間結(jié)構(gòu)合理保護和發(fā)展，以促進國土資源充分發(fā)揮出更高功用價值，并且避免因過度發(fā)展與消耗而導(dǎo)致不好結(jié)果。村莊規(guī)劃過程中，必須確定國土開發(fā)特點與具體方向，進一步完善村莊規(guī)劃發(fā)展布局，全方位深入研究與國土資源有關(guān)各個因素，在保護環(huán)境基礎(chǔ)上優(yōu)化城鄉(xiāng)、人口格局，以確保農(nóng)村土地規(guī)劃工作系統(tǒng)化[1]。

在國土規(guī)劃工作中還需要重視多層次優(yōu)勢問題，不僅需要遵守基本的法律法規(guī)，還需要從財務(wù)、稅務(wù)以及資源利用等多個方面綜合思考分析，從而能夠更加全面地進行空間布局方案設(shè)計，防止國土空間規(guī)劃過程中出現(xiàn)重大問題。

2.2 主體功能區(qū)規(guī)劃

新時代國土空間規(guī)劃中，需要重視對主體功能區(qū)的規(guī)劃，致力于促進國民經(jīng)濟發(fā)展，維護經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展，并努力減少由于不同時期主體功能區(qū)規(guī)劃不合理而造成的問題。為了做好主體功能區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略任務(wù)，國土空間規(guī)劃部門管理人員需要讓主體功能區(qū)中不同功能全面發(fā)揮出來，并且需要結(jié)合不同功能需求進行具體綜合分析與規(guī)劃，以國家城鎮(zhèn)化發(fā)展以及生態(tài)資源保護戰(zhàn)略為出發(fā)點，將整個功能區(qū)的綜合使用價值充分發(fā)揮出來。要實現(xiàn)對主體功能區(qū)規(guī)劃工作優(yōu)化，還需要綜合財稅、國土資源以及投資等多個方面進行設(shè)計，還要綜合相關(guān)法律政策要求，以確保主體功能區(qū)規(guī)劃格局更加科學(xué)合理。

2.3 土地利用規(guī)劃

新時代國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略還必須著眼于國土資源科學(xué)合理規(guī)范使用，為切實化解目前面臨用地問題，從戰(zhàn)略利益出發(fā)加以調(diào)整。在具體實施時必須全面重視總體規(guī)劃與專項規(guī)劃的統(tǒng)籌利用，以避免國土資源閑置。在調(diào)整國土使用規(guī)劃上，對于土地資源利用總規(guī)劃必須進行全面調(diào)整，省級以及市縣層面，開展國土空間規(guī)劃細化工作，提高規(guī)劃工作的科學(xué)合理性。同時針對不同國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略而言，還必須強化管理力量，以協(xié)同運用在總規(guī)劃之中，從而凸顯更高戰(zhàn)略意義，以避免產(chǎn)生更加劇烈的社會矛盾[2]。對于國土空間規(guī)劃實施可持續(xù)開發(fā)策略，在設(shè)計中就必須充分考慮國土資源可持續(xù)開發(fā)。針對國土空間規(guī)劃中出現(xiàn)的安全問題，尤其是在土地資源管理方面出現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)加強管控能力。

2.4 城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃是國土空間規(guī)劃中一個重要內(nèi)容，城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)過程中既包括城市規(guī)劃建設(shè)，還要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村納入到建設(shè)重點中，將整體規(guī)劃與細化規(guī)劃工作并行，使得新時代國土空間規(guī)劃能夠符合城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化發(fā)展需求。

在村莊規(guī)劃建設(shè)中，主要從農(nóng)房整治、村莊基礎(chǔ)設(shè)施整治、公共服務(wù)設(shè)施整治、環(huán)保衛(wèi)生設(shè)施整治以及村容村貌整治等方面展開。對城鎮(zhèn)體系規(guī)劃來說，各規(guī)劃人員都必須充分考慮到各種分區(qū)規(guī)劃共同特點，結(jié)合新時代發(fā)展方向以及發(fā)展要求制定科學(xué)合理的規(guī)劃，才能更好地適應(yīng)在今后新型城市化發(fā)展與建設(shè)需求。

在城鎮(zhèn)體系建設(shè)中還需要綜合省市縣三個層面考慮，提升城鄉(xiāng)規(guī)劃格局合理性與科學(xué)性，使其既可以適應(yīng)多種需要，又能反映出更高針對性和適用性。城市規(guī)劃綜合分析需要重視總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃，從城市總體規(guī)劃著手，結(jié)合城市發(fā)展以及未來發(fā)展目標(biāo)進行制定，從而掌握好城市用地格局和功能范圍正確界定，實現(xiàn)城市協(xié)調(diào)與合理發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，針對城市規(guī)劃中不同具體地段做好深入分析與規(guī)劃，并且政府職能部門也要明確工作職能，確保城市建設(shè)與發(fā)展更加有序。

3 新時代國土空間規(guī)劃存在的問題

在國土空間規(guī)劃中出現(xiàn)的問題，對整個土地規(guī)劃行業(yè)發(fā)展在某種程度上已經(jīng)形成較大負面影響，進而也間接影響整體國民經(jīng)濟建設(shè)程度，從而降低其建設(shè)效率。而在解決問題之前，最需要做好的便是要事先了解目前國土空間規(guī)劃主要面臨著什么情況。

3.1 規(guī)劃不以人為本

隨著社會的進步，大中城市的建設(shè)也越來越重視“人”的因素。由于對經(jīng)濟效益的過度要求，人們忽略了城市中的自然環(huán)境，從而導(dǎo)致越來越嚴(yán)重的環(huán)境污染問題出現(xiàn)。另外，人們的居住條件也不盡如人意。隨著我國小康目標(biāo)的實現(xiàn)，老年化等問題日益突出，這給城鄉(xiāng)居民的日常生活以及周圍環(huán)境帶來重要影響。

在物資充足的當(dāng)下，人們更加注重多元的城鄉(xiāng)居民活動，要求有更濃厚的人文素養(yǎng)環(huán)境氛圍。而城市作為一個具有重大意義的社會結(jié)構(gòu)，不僅僅是一個可供居住的社會發(fā)展區(qū)域，更是一個可持續(xù)的資源開發(fā)區(qū)。國土空間規(guī)劃旨在實現(xiàn)資源的有效配置，結(jié)合土地利用規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃，實現(xiàn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動城鎮(zhèn)發(fā)展，完善居民的生存環(huán)境[3]。但是結(jié)合當(dāng)前國土空間規(guī)劃工作來看，在實際的規(guī)劃工作中經(jīng)常出現(xiàn)“見城不見人”的問題，也就是沒有做到以人為本進行合理的規(guī)劃。

3.2 規(guī)模擴張難以為繼

當(dāng)前城市化發(fā)展速度加快，地方政府在發(fā)展過程中的根本訴求依舊是發(fā)展。但是在城市化發(fā)展過程中存在一個明顯現(xiàn)象，土地城鎮(zhèn)化發(fā)展速度快于人的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，人口密度在不斷下降。調(diào)查顯示，2000至2015年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長速度高達207%，但是在其中人口增長速度卻只有68%，城市建筑密度最高為63.6%，而對敵建筑密集度僅為7%[4]。數(shù)量多并且層次多樣的開發(fā)區(qū)建設(shè)，會在很大程度上影響城市蔓延以及土地粗放利用。

當(dāng)前國土空間規(guī)劃會受到當(dāng)?shù)爻鞘型恋刭Y源利用影響，如果土地資源利用率低，就會導(dǎo)致導(dǎo)致國土規(guī)劃過程中空間資源時空錯配結(jié)構(gòu)性問題產(chǎn)生。國土空間規(guī)劃的意義并不是為約束土地資源管理，主要目的在于，站在發(fā)展和管控統(tǒng)一立場上進行綜合規(guī)劃管理，破除傳統(tǒng)國土空間規(guī)劃單一性以及土地利用擴張與管控單一性問題。在新時代國土空間規(guī)劃實踐中，需要整合自然資源以及城市布局功能建設(shè)要求，綜合謀劃最佳國土使用率以及生態(tài)空間格局，切實促進城市化高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 新時代國土空間規(guī)劃“見城不見人”

城市品質(zhì)是當(dāng)前城市內(nèi)在以及精神品位質(zhì)量統(tǒng)一體，而影響城市品質(zhì)主要有環(huán)境品質(zhì)、生活品質(zhì)與人文品質(zhì)3個方面。

城鎮(zhèn)作為人類生存以及文明發(fā)展主要載體，是土地利用主要場所。但是隨著城市經(jīng)濟快速發(fā)展同時，卻忽視了城市空間資源環(huán)境承載力，并且人口結(jié)構(gòu)的變化也會對城市社會空間造成重要影響。而國土空間規(guī)劃不僅要進行土地利用規(guī)劃，也要積極開展城鄉(xiāng)規(guī)劃，也就是在規(guī)劃中“既要見土，還要見城，更要見人”，不能出現(xiàn)國土空間規(guī)劃中“見城而不見人”的問題，要能在規(guī)劃中以土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來引領(lǐng)新時代國土空間規(guī)劃。

4 新時代國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略優(yōu)化策略

4.1 明晰國土空間規(guī)劃和各空間規(guī)劃的關(guān)系

在未來國土空間設(shè)計規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略性研究工作中，要實現(xiàn)更為科學(xué)合理的策劃總體目標(biāo)，就必須先明晰其與各種結(jié)構(gòu)城市規(guī)劃的邊界。城市規(guī)劃過程內(nèi)容比較復(fù)雜，包含信息較多，必須進行整體研究，著重探索什么信息能夠直接納入國土空間規(guī)劃，并針對一些無法使用的信息需要進行集中轉(zhuǎn)向處理，避免問題再次出現(xiàn)。而就土地利用設(shè)計與城鄉(xiāng)規(guī)劃來說，不能一下子完全納入國土空間規(guī)劃，還需要適當(dāng)保留，搭建用地空間規(guī)劃之間和諧關(guān)系，從而高效實施用地空間規(guī)劃政策。

4.2 完善三級國土空間規(guī)劃體系

在國土空間規(guī)劃方案制定時，要保證相關(guān)規(guī)劃合法有效，必須重視三層級垂直國土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)。根據(jù)當(dāng)前政府管理實施方式，借鑒海外其他國土空間規(guī)劃制度建設(shè)，在國家級、省級、市縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊著手進行深入剖析，通過分層的模式，實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)國土空間高效規(guī)劃與管理，提高管理科學(xué)性與全面性。在三層一級垂直體系建設(shè)中，必須注意強化之間關(guān)系，以確保彼此相銜接、國家統(tǒng)籌建設(shè)。

對農(nóng)業(yè)國土空間規(guī)劃管理來說，也必須從更寬廣角度進行研究，力求農(nóng)業(yè)土地空間設(shè)計具有較高的指向作用和重要意義，可以向下形成合理制約，尤其是在相關(guān)政策措施和專門設(shè)計資料制定中，更要呈現(xiàn)明顯策略利益效果[5]。對于國家級農(nóng)業(yè)用地空間結(jié)構(gòu)設(shè)計來說，則需要更加側(cè)重農(nóng)村土地空間結(jié)構(gòu)保護、發(fā)展及功用確定等問題，從而使得農(nóng)村土地城市規(guī)劃較為正確客觀。并且按照“底線控制”基本要求，從而使得農(nóng)業(yè)用地空間結(jié)構(gòu)設(shè)計更加合理可行。

4.3 構(gòu)建國土空間規(guī)劃信息平臺

在未來國土空間規(guī)劃中，建立更加順暢的規(guī)劃控制關(guān)系，關(guān)鍵在于建立更加科學(xué)合理與完備的國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺與系統(tǒng)，結(jié)合當(dāng)前數(shù)字化快速發(fā)展時代特征，積極利用各種新型技術(shù)手段或者引進國外相關(guān)技術(shù)手段助力國土空間規(guī)劃工作開展。基于此，除了繼續(xù)優(yōu)化相關(guān)信息庫構(gòu)建，保證數(shù)據(jù)資料較為完整詳實之外，還要求對數(shù)據(jù)整合和地理信息資源共享系統(tǒng)進行合理搭建，以期有效實現(xiàn)各類國土空間規(guī)劃目標(biāo)，促進不同單位與層級間合作建設(shè)。

5 結(jié)語

新時代下，為推動我國經(jīng)濟開發(fā)，必須進一步強化國土土地開放政策。在國土空間規(guī)劃領(lǐng)域，要推動開發(fā)就必須更充分對國土資源加以開發(fā)，用好這廣闊無垠的國土。

參考文獻

[1] 林堅，趙曄.國土空間治理與央地協(xié)同：基于“區(qū)域—要素”統(tǒng)籌的視角[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2022，36（5）：36-48.

[2] 強乃社.新時代空間治理及其主要類型[J].新視野，2022（5）：51 -58.

[3] 黨安榮，田穎，李娟，等.中國智慧國土空間規(guī)劃管理發(fā)展進程與展望[J].科技導(dǎo)報，2022，40（13）：75-85.

[4] 吳燕.新時代國土空間規(guī)劃與治理的思考[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃，2019（1）：11-20.

[5] 郝慶，彭建，魏冶，等.“國土空間”內(nèi)涵辨析與國土空間規(guī)劃編制建議[J].自然資源學(xué)報，2021，36（9）：2219-2247.