工程總承包模式下政府投資類項目業主方造價管理探析

摘 要：總結工程總承包模式下政府投資項目特點、造價管理的難點，提出在工程總承包模式下政府投資類項目的造價管理策略 ，以期通過科學的造價管理，合理控制工程造價，提高政府投資效益。

關鍵詞：工程總承包模式；政府投資；造價管理

中圖分類號：TU7" " " " " " " " " " " " " " " " " " 文獻標識碼：A" " " " " " " " " " " " " " " " "文章編號：2096-6903（2023）03-0081-03

0 引言

近年來，工程總承包模式在政府投資項目應用越來越廣。相比于傳統建造模式，工程總承包模式下政府投資類項目效益得到了較大提升，但此類項目的造價管理也出現了一些新的難點和堵點。為進一步發揮工程總承包模式的優勢，持續提升政府投資項目效益，提升新的業主方造價管理理念和能力越來越重要。

1 工程總承包模式下政府投資類項目特點

工程總承包是指承包單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程設計、采購、施工或者設計、施工等階段實行總承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式[1]。相對于傳統的設計、采購、施工分離的建造模式，工程總承包模式的特點主要有以下4點：一是更符合工程建設規律，整體效益好。設計、采購、施工可以深度交叉融合，總承包單位有更多的自主權來統籌全局。二是限額設計，有利于控制投資。三是有利于優化施工組織設計，縮短工期。四是有利于落實單一主體責任，總包負總責等。具體對比見表1。

工程總承包模式類型主要有設計采購施工總承包（EPC）和設計施工總承包（DB）兩種。政府投資項目原則上應當在初步設計批準后，采用設計施工總承包（DB）模式發包[2]。為合理控制政府投資，政府投資項目工程總承包一般采用總價合同，以發包人要求和初步設計圖為基礎發承包的總價合同。

2 工程總承包模式下政府投資類項目造價管理的難點

工程造價、質量、進度是工程建設管理的三大核心要素。改革開放以來，工程造價管理堅持市場化改革方向，在工程發承包計價環節探索引入競爭機制，全面推行工程量清單計價，各項制度不斷完善，但還存在定額等計價依據不能很好滿足市場需要，造價信息服務水平不高，造價形成機制不夠科學等問題[3]。具體到業主方來說，主要有兩個方面的難題：一是概算不夠精準，二是結算難辦。

2.1 概算不夠精準

概算的編制依據是初步設計圖紙及相關概算定額、概算指標等。概算不夠精準的原因具體有以下3點。

第一，初步設計質量不夠好。具體原因有3個：一是有的業主對發包人要求不重視，提供基礎資料不全面，需求不明確。二是有的初步設計工作人員受傳統思維影響，設計偏保守，過度注重結構安全性，不注重經濟性，導致結構尺寸偏大、配筋率偏高等。三是由于初步設計深度或設計單位資質原因，導致初步設計和概算文件缺項漏項。如初步設計時沒有進行基坑支護設計，基坑支護概算無圖紙依據，導致有的概算文件缺失基坑支護費用。

第二，概算編制人員不夠專業。由于概算編制市場有限，利潤不高，很多設計院用預算編制人員編制概算。但是概算與預算側重點不同：概算側重于項目整體，需要有較強的項目專業構成、單位工程、分部分項構成理念；預算側重于按圖計量計價，著眼于細部。沒有學習實踐的預算人員編制概算可能會出現抓小失大的問題，導致概算偏離。

第三，概算定額、指標及類似工程數據信息不夠精準。有的地方工程概算定額還是二十年前出臺的，大數據應用不夠完善。

概算不精準導致的兩種結果：一種是概算偏高，導致政府投資浪費。另一種是概算偏低，發生招投標時因價格低而流標，或者總包單位中標后因價格風險而降低建設標準的情況。

2.2 結算難辦

工程總承包模式下政府投資項目結算難辦，主要體現在結算價超中標價，發承包雙方對合同金額調整有爭議。主要有以下3點原因。

2.2.1 工程計價規則不明確

因為與工程總承包相適應的工程計價規則遲遲未出，各地習慣性地以施工總承包的思維采用“模擬清單”、“費率下浮”模式進行工程總承包招標。這種模式以承包人設計的施工圖為基礎計量計價，導致工程總承包結算難辦，結算超合同總價的局面[2]。

2.2.2 總承包單位未嚴格落實限額設計

總承包單位未做好成本管理，未嚴格落實限額設計。不同于傳統建造模式，工程總承包方最大的利潤點和難點就在施工前的施工圖設計。有的項目采用概算下浮進行工程總承包招標，概算本身不夠精準全面。有的施工單位受傳統建造模式思維慣性影響，沒有認真做好施工預算，找一家符合資質的設計單位組成聯合體，設計、施工兩張皮，沒有深度融合，沒有進行多次優化設計，沒有優化成本構成，為中標冒著風險報低價。中標后，由于施工圖審查需要時間，工期緊張等原因，沒有再優化設計，造成施工成本超過中標價。目前，工程總承包還處于推廣階段，有的地方工程總承包計價規則未出，有的總承包單位由于未嚴格限額設計，自身成本管理失控，為減少損失，想方設法爭取更高的結算價，如按實結算等。而建設單位認為工程總承包的優勢之一是總價可控，不認可總承包單位所謂的按實結算。

2.2.3 總承包合同條款有失公平

有的政府投資項目工程總承包合同條款有失公平。政府投資項目一般采用總價合同，總價合同又分為可調總價合同和固定總價合同。可調總價合同是指除發包人要求和初步設計變更引起工程量變化外，承包人承擔工程量和約定范圍內的價格風險，超過合同約定范圍的價格風險采用指數法進行調整，由發包人承擔。若合同約定總價包干，即為固定總價合同[2]。但有的政府投資發包人認為采用固定總價合同，可以實現“零風險”，約定不論什么情況，結算價不得高于中標價。這不符合《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》第十五條的規定：建設單位和工程總承包單位應當加強風險管理，合理分擔風險。合同條款有失公平，導致結算時承包人和發包人有爭議。

3 工程總承包模式下政府投資類項目造價管理的建議

為更好發揮工程總承包模式的優勢，規避相關風險，建議業主方采取相應措施。

3.1 高度重視發包人要求的編制工作

發包人要求是指說明發包人對建設項目建造目標的文件，列明工程總承包項目承包內的目標、范圍、功能需求、設計與其他技術標準，包括對項目的內容、范圍、規模、標準、功能、質量、安全、節約能源、生態環境保護、工期、驗收等的明確要求的文件[2]。

與施工總承包不同，“發包人要求”是發包人采用工程總承包模式的必備條件，是承包人投標的重要依據，是合同文件的重要組成部分，是指導工程實施并檢查工程是否符合發包人預定目標的重要基礎。“發包人要求”的編制內容是否符合要求直接關系到工程總承包項目實施的成敗。實踐證明，不少地區的建設項目工程總承包極不重視“發包人要求”的編制，甚至在沒有“發包人要求”的情況下，采用所謂“費率下浮”、“模擬清單”發包，導致工程結算回到施工工程量計量計價，與實行工程量清單計價，提倡事前算細賬、算明賬的要求大相徑庭，又回到“事前不算賬，事后算總賬”的老路，其結果甚至還不如施工總承包[2]。

“發包人要求”其核心是發包人的需求，之后才是發包人的要求。發包人要求可參照《標準設計施工總承包招標文件》第五章給出的發包人要求編寫框架編寫。特別是涉及到工程價款的功能需求，使用材料設備的種類、品質、規格、型號、技術參數等應盡可能詳細編列[2]。“發包人要求”編制得越清晰、越具體，表明發包人知道“要什么”。承包人在設計時就“按需定制”，有利于實現限額設計，減少變更，高效施工，最終合理控制投資。

3.2 合理確定工程概算

首先，要依據發布機制優化工程計價。根據住建部關于工程造價改革有關要求，加快轉變政府職能，優化概算定額、估算指標編制發布和動態管理，取消最高投標限價按定額計價的規定，逐步停止發布預算定額[3]。

其次，工程概算要注重數據運用。加快建立并運用財政資金投資的概算數據庫，按不同地區、工程類型、結構形式等分類發布人工、材料、分部分項工程等概算指標指數，運用大數據、云計算等信息化技術，把概算指標指數和市場價格信息結合起來，合理確定概算總額、設計限額、建設標準、最高投標限價、合同價格，提高政府投資效益[3]。

最后，建設單位要加強概算管控。建設單位要根據工程概算數據庫、概算指標指數和市場價格信息等編制和確定最高投標限價，按照現行招標投標有關規定，在滿足設計要求和保證工程質量前提下，充分發揮市場競爭機制，提高投資效益[3]。一方面，建設單位委托的初步設計單位要充分考慮發包人要求和項目整體要求，做到初步設計盡量全面。另一方面，概算編制要著眼于項目整體，要考慮初步設計圖紙沒有體現但肯定要實施的項目費用，如基坑支護等，避免造成概算缺項。概算編制人員應加強學習，不斷實踐，盡可能地利用最新已完類似工程數據，結合已有的概算定額、指標等編制出盡可能精準合理的概算。

3.3 合理約定合同條款

政府投資類項目一般采用總價合同。由于是總價合同，而不是單價合同，所以合同下的結算和支付應按里程碑為節點進行，而不是按照實際完成工程量來計價的。在實際操作中，每個里程碑都對應占合同總價相應比例的工程款，只要承包商實現了該里程碑，業主就應支付相應的里程碑工程款。如果業主對承包商的每次結算與付款都需要經過按工程量計價確定，甚至在某些項目上對承包商的最終結算還規定，以施工圖預算評審結果為準。這實際上是“穿著工程總承包的新鞋，走的施工總承包的老路”[2]。

另外，工程總承包模式下的政府投資項目應當合理確定合同價格形式，合理分擔風險。固定總價合同應合理合法約定可以調整合同總價的情形。如嚴格區分4種不同類型的變更：第一種為發包人對工程的功能使用、規模標準等方面提出新的要求提出變更；第二種是設計人對設計文件的修改提出變更，并以設計變更文件的形式提出；第三種是監理人認為施工合同履行過程中有關技術經濟事項的處理不合適，提出針對原合同內容的調整；第四種是由承包人提出合理化建議，該建議獲得發包人的同意后以變更形式發出[2]。

針對第一種變更，由于是發包人提出新的要求，則增加投資的風險應由發包人承擔。針對第二種變更，由于采用的是工程總承包模式，所以設計單位作為承包人應承擔設計缺陷的風險。針對第三種變更，則需要具體問題具體分析。如果是某方主體過失責任，則應由相應主體承擔風險。針對第四種變更，合理化建議如果是增加功能或提高標準，在征得發包人同意后實施的，相應價格風險應由發包人承擔。

3.4 借助全過程工程咨詢

工程總承包項目通常具有投資額較大、建設周期長、整體性強、涉及行業與參與人員眾多的特點[4]，全過程管理工作對業主方也提出了新的挑戰，既要熟悉傳統模式的項目管理，更要適應工程總承包這種新模式下的項目管理。

雖然決策和初步設計階段的造價管理至關重要，但是在實際工作中該階段的造價管理經常被忽視。建設項目的初步設計需要對技術因素和經濟因素等進行綜合分析和考慮，保證初步設計階段概算的合理性。但實際上，一些業主單位往往高度重視施工管理過程的控制，并沒有注重決策以及初步設計階段造價控制。加上有的設計人員受傳統思維影響，設計偏保守，過于注重安全性而輕視經濟性，宏觀造價管理意識不足等，難以保證初步設計及概算的科學性、合理性、經濟性。

在決策階段，業主單位可以借助全過程工程咨詢機構進行項目初期策劃、項目建議書或可行性研究報告的編制、申報以及批復，將其做為項目投資決策第一把關人。全過程工程咨詢機構也可以在初步設計階段，提供優質的勘察設計咨詢和造價咨詢服務，貫徹執行限額設計的理念，積極推進初步設計及概算優化，以利于減少后期設計變更。

與傳統的項目咨詢、招標代理、跟蹤審計、監理服務等分散的第三方機構咨詢服務相比，全過程工程咨詢可以更系統、更連續、更有針對性地為業主服務，提高了咨詢服務的質量和效率。其與工程總承包是相輔相成、相互促進、協同發展的。

4 結語

工程總承包模式下政府投資類項目的造價管理工作，對業主單位提出了新的更高的要求，各單位要盡快適應新模式下的造價管理，高度重視發包人要求及初步設計階段概算編制等工作，借助第三方全過程咨詢機構力量，處理好概算不準、結算難辦等問題，早日發揮出更多工程總承包模式的優勢，進一步提高政府投資類項目的效益。

參考文獻

[1]《關于印發房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法的通知》（建市規〔2019〕12號）[Z].2019-12-23.

[2]《建設工程總承包計價規范》[S].2022-01-04.

[3]《住房和城鄉建設部辦公廳關于印發工程造價改革工作方案的通知》（建辦標〔2020〕38號）[Z].2020-07-24.

[4] 張海宇.政府采購EPC工程總承包項目工程造價管理中存在的問題探討[J].建筑與預算，2016（12）：5-7.