高速公路PPP項目融資模式的應用探究

歐畢銳

摘要：隨著我國經濟水平的不斷提高，人們對高速公路通行里程的需求逐漸增加。過去高速公路建設通常是由政府負責建造、運營和維護，資金來源主要是財政支出，近年來，政府為了充分利用社會資本在融資、運營管理方面的優勢，PPP項目融資模式進入人們的視野。然而，現階段應用PPP項目融資模式過程中存在諸多問題，需要相關人員結合實際情況進行解決。基于此，本文首先闡述PPP項目融資模式概念以及高速公路造價特點，其次分析高速公路PPP項目融資特點和優勢，最后探究高速公路PPP項目融資模式應用策略，以供參考。

關鍵詞：高速公路；PPP項目；融資模式

一、PPP項目融資模式概念

PPP項目融資模式是為了緩解政府財政支出壓力，政府與社會資本基于合同建立的一種合作關系，主要是通過政府與社會資本合作進行投資的一種新型融資理念，由政府與社會資本共擔風險、共享利益。目前，較為常見方式是PPP項目融資模式下BOT+EPC，由政府與社會資本方共同出資組建項目公司，實際上政府方作為小股東，而社會資本方作為大股東擁有項目公司控制權，但社會資本方不會直接作為融資主體，而是將項目公司作為融資主體。社會資本方基本是大型建筑公司，擁有集投資、建設工程項目管理、特級施工總承包、勘察設計等資質于一體的獨特優勢，作為項目公司投資方可以享受進入運營后的投資回報，作為施工總承包方可獲得施工利潤。

二、高速公路造價特點

（一）復雜性

高速公路造價具有一定的復雜性，這主要由于高速公路項目包含的工作內容較廣泛，其中各部分工作的造價需要進行合作計算，除此之外，各部分工作專業性質存在一定差異，計價規范也存在諸多不同，導致審批部門難度較大。

（二）差異性

高速公路造價存在一定的差異，主要是因為地區規劃、地形和地質條件、建設季節等因素存在差異。

（三）造價高

不同高速公路在用途、地形地貌等方面存在一定差異，需要花費較多的資金才能建成，高速公路的造價少則需要幾十億元，多則上百億元。

（四）動態性

高速公路造價具有動態性的特點，征地拆遷、建筑材料、機械設備、管理費、稅費、建設時期、地段。地質、等級標準、工藝、建造目的、投標情況等內容都會影響造價金額。

三、高速公路PPP項目融資特點

（一）資金規模巨大

高速公路在建設過程中涉及的工程量較為龐大。例如，在山區建設環境惡劣、地形復雜等外部不可控制性條件下施工，對建筑材料要求極其嚴格，必須是高規格、高質量標準的建筑材料，需要籌集大量的建設資金才能保質保量地完成高速公路建設。高速公路建設對資金籌集規模提出了一定的要求，大部分中小型社會資本機構不符合要求。除此之外，高速公路從融資到得收益需要經歷較長的時間，部分資本無法承受長時間的等待，導致其參與高速公路PPP項目融資的積極性不高。

（二）融資決策復雜

高速公路PPP項目融資決策的復雜性主要體現在以下方面：第一，高速公路關系到國計民生問題，同時高速公路具有公共性質，導致相關社會資本在投資前需要考慮的內容較多。第二，高速公路建設需要的資金規模較大，在龐大的資金規模需求下，社會資本在投資前須考慮周全、謹慎，避免由于PPP項目投資導致企業資金鏈出現斷裂問題，影響企業發展。第三，高速公路建設時間較長，獲得運營收益需要等待較長一段時間，導致融資環境變化對融資決策存在較大的不確定性。

（三）融資收益特殊

高速公路PPP項目融資決策的特殊性主要體現在以下方面：第一，項目收益主要由政府決定，收益內容和收費標準均由政府審批，并下發收費批復文件。第二，PPP項目是政府與社會資本基于共擔風險、利益共享的合作伙伴關系，超過一定運營收益，社會資本有權參與運營收益分紅。第三，高速公路建設周期較長，需要等待較長時間才能有一定的投資收益回報。

（四）融資風險分散

傳統的高速公路建設模式主要由政府負責，資金也全部由政府提供，并由政府承擔全部風險，而PPP項目是經由政府、社會資本、金融機構等進行融資，融資風險由各投資方共同承擔。

四、高速公路PPP項目融資模式優勢

（一）融資渠道更多

傳統高速公路建設融資模式中，資金來源較單一，主要由政府提供財政專項資金、利用平臺公司找銀行借款籌集建設資金，為平臺公司提供擔保等。在此種融資模式下增加政府的隱性債務，如果運營收益不及預期，且政府財政困難，容易造成政府無法按時支付貸款本息，進而導致償債違約信用風險等。此模式的融資風險較大，為減少風險，項目公司需要耗費大量精力在資金籌措管理方面，進而影響高速公路建設速度及質量。PPP項目融資模式是由權益融資和債權融資共同完成籌集高速公路建設資金的，社會資本方將自有資金注入項目公司完成權益融資，為了按時完成債務融資，社會資本可以提供一定的擔保、增信等措施，確保融資及時、足額落地。同時，還可以引入財務投資者。因此，社會資本利用自身獨特優勢，能有效拓展融資渠道，確保高速公路建設的資金需求，減輕政府財政壓力。

（二）全周期集約化管理

在傳統融資模式中，項目資金的使用會經過各層級行政審批，為了正常使用建設資金，項目公司需要負責處理各個環節的資金使用問題，導致項目公司在資金管理方面會消耗大量的時間與精力，影響項目資金使用效率，進而影響項目建設進度，而PPP項目融資模式能有效改善這一情況。在PPP項目融資模式中，社會資本方會派遣專業財務資金管理團隊，對項目資金進行集約化管理，同時結合項目施工特點，優先建設控制性工程，非關鍵性工程可以遲緩進場，減少銀行貸款資金投放規模，降低建設期資金使用成本。因此，通過專業資金財務管理策劃，可以提高資金使用效率，節約資金使用成本，也能有效減少項目資金的使用風險。

（三）政府與社會資本互利共贏

在傳統融資模式中，政府需要承擔大部分的資金投入，如果地方財政能力較差，容易出現資金鏈斷裂風險，會對工程項目建設進度造成較大影響。同時，高速公路收益性質較為特殊，需要長時間運營才能有所收益，且收益金額不一定能覆蓋投資金額。而在PPP項目融資模式中，社會資本方投入自有資金能有效減輕政府投資壓力，政府保障也能降低社會資本的投資風險，在高速公路投入使用后，如果盈利情況較好，政府可以進行控制，如果盈利情況較差，政府可以補貼社會資本，避免遭受嚴重的經濟損失，由此可知，政府與社會資本二者之間是互惠共贏關系。

五、高速公路PPP項目融資模式應用策略

（一）提升PPP項目合規性識別能力，規避退庫風險

過去，PPP項目快速推廣出現了運作方式不規范、合規手續不完善、開展“兩評一案”評審方法不符合規定等問題，客觀上存在被全國PPP綜合信息平臺項目管理庫退庫的風險。對此，可以采用如下方法應對：第一，社會資本方應深入研究發改委等部門出臺法律法規規章及一系列關于PPP項目政策和規范性文件，熟悉政策，分析目標項目的具體的情況是否符合PPP項目入庫條件。第二，要深入調查當地經濟狀況，嚴格審查PPP項目入庫資料真實性及完整性，從多個角度客觀評估項目所在地真實的財政承受能力，高度關注入庫相關紅線，例如，財政支出責任方面的紅線等。

（二）積極與金融機構溝通，及時完成債權性融資

在PPP項目融資過程中，金融機構參與投資放貸，需要對PPP投資項目未來收益進行專項評估，預期收益直接關系到融資籌措進程。因此，在PPP項目合同中，要明確項目公司作為融資主體，并約定政府負責項目融資相關合法合規性及時與銀行溝通PPP項目公司的資產或收益權進行質押貸款方案是否可行，如果銀行對PPP投資項目信心不足，社會資本方可以提供增信等措施，同時明確政府協助融資責任，將政府承擔的可行性缺口補助納入中長期財政規劃及財政預算并經人大審批同意的相關資料，以此增加銀行投資放貸信心，確保銀行貸款資金獲得審批并及時投放到位。

（三）完善資金管理機制

采用PPP項目融資模式進行高速公路建設，應完善資金管理機制，可以從以下方面著手：第一，有效管理項目資金，結合工程進度，合理投放貸款資金，提高資金使用效率，降低資金使用成本，避免資金沉淀浪費。第二，實時關注鋼鐵、水泥等大宗建筑材料市場行情，動態深入調研，并結合市場情況調整資金，降低建筑物資采購成本。第三，建立資金管理監督機制，加大監督管理力度，依法合規使用PPP項目建設專項資金。

（四）降低建設管理風險

1.完善風險管理體系

應用PPP項目融資模式進行高速公路建設，應完善風險管理體系，可以從以下方面著手：第一，在建設風險管理體系時，應認真核查合法合規性，依據最新法律法規標準規范及屬地政策，結合項目實際進行風險辨識研判，據此制定風險防控措施。第二，應明確風險防控職責，避免出現職責重復或職責空缺的現象。第三，將責任落實到個人，進行清單式管理，避免由于責任落實不到位，影響整體風險管理水平。

2.制定項目質量監控和安全隱患排查體系

應用PPP項目融資模式進行高速公路建設，應制定項目質量監控和安全隱患排查體系，主要可以從以下方面著手：第一，嚴格監督項目質量，避免由于項目質量問題出現返工、建設工期延長等現象，導致資金投入增加。第二，定期排查治理項目施工安全隱患，排查的主要目的是，首先，有效降低事故風險概率，保障從業人員生命安全和身體健康，避免或減少事故造成的直接經濟損失；其次，有效提升項目建設標準化管理水平，進而提高工效、降低成本。第三，定期進行問題隱患統計分析，找出多發頻發的突出問題，有針對性地制定改進措施，并驗證改進效果。

（五）提升通行費收入的措施

1.加強領導，強化征收責任

合理分解任務，將征收任務數分解到各收費站，由各收費站根據實際收入情況合理細化任務，成立以站長為組長，站務為副組長，各班長為成員的挖潛、堵漏、促增收工作領導小組，帶領全體干部職工督導和落實促收工作的開展，形成“人人有任務、人人為征收”的征收氛圍。

2.提升征收效率和服務水平

注重員工業務、技能培訓工作，收費站以班組為單位逐一開展業務技能和特情處理技巧培訓，努力提高員工通行費征收水平。為司乘人員提供優質服務，繼續提高文明服務軟實力，做好延伸服務，為過往司乘創造文明、和諧、溫馨的通行環境。

3.聯勤聯動，積極打擊偷逃行為

加強與交警、路政部門開展聯合治理車輛偷逃通行費行動。對形成偷逃費事實的車輛、人員，嚴格按照偷逃費治理流程進行收集證據，根據相關收費政策追繳通行費，全力維護收費站征收環境和秩序。

4.打造“高速公路運營”品牌

高速公路的綜合服務是以通行服務為核心，以相關服務為補充的綜合體。通過提升高速公路的路面養護、機電維護、安全管理、應急管理等服務，加強對高速公路的巡邏與監控力度，加快對事故車輛和故障車輛的施救，錯開車流高峰施工等措施，確保高速公路快捷、舒適、安全和暢通，充分挖掘高速公路潛能，以人為本，提高高速公路的通行服務水平，吸引車輛通行流量，提升高速公路經濟效益和社會效益。

六、結語

綜上所述，PPP項目融資模式是現階段高速公路建設的重要融資模式，能有效減輕政府資金壓力，使政府與社會資本互利共贏。當前，仍需完善相關制度，促進PPP模式在高速公路項目融資中得以科學、高效的應用。

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