政府信息公開與第三方權益的保護

[摘要]新《政府信息公開條例》的目的旨在保障公民知情權，將涉及第三方權益的個人隱私與商業秘密設置成政府信息公開的例外，體現了保障知情權不能以犧牲第三方隱私利益為代價，還以設置征求第三方意見的協商程序性機制進一步明確對隱私利益的實體權保障。但是行政機關對個人隱私、商業秘密的認定存在爭議，忽視了公共利益與隱私利益矛盾沖突的關鍵衡量機制，且程序上征求第三方意見時對第三方意見的性質、強度與適用存在理解偏差。行政機關能否合理運用征求第三方意見的協商機制關系到申請人的知情權、社會公共利益以及行政機關的公信力。因此，有必要進一步探討政府信息公開中征求第三方意見的適用，在合法界定個人隱私與商業秘密的范疇的基礎上，充分運用公共利益，合理運用征求第三方意見的程序并最終做出決定。

[關鍵詞]政府信息公開；個人隱私；商業秘密；征求第三方意見

一、政府信息公開涉及第三方權益的實體問題

（一）個人隱私與商業秘密內涵不明

1.政府信息與商業秘密的認定標準存在困難。

個人隱私是指個人信息中個人不愿意讓公眾知曉其并未向公眾公開的，具有隱私性且與公共利益無關。其中，私密性的判斷在法無明文的情況下存在認定困難；商業秘密在《反不正當競爭法》中定義為公眾并未知悉，對企業具有競爭優勢價值并已經采取一定保護措施的商業信息。關于該定義在政府信息公開的領域能否適用也存在爭議，因為前者側重保護智力成果，而在政府信息公開領域則側重于知情權。

2.個人隱私與商業秘密存在擴大適用的狀況。

新修訂的《政府信息公開條例》有涉及“第三方同意”的規定，行政機關將此第三方協商程序實體化，直接以第三方不同意公開作為認定屬于個人隱私與商業秘密的唯一判斷標準，該做法于法無據。

（二）公開利益的識別與運用缺乏動力

行政機關有義務在涉及到重大公共利益時，為了保證公共利益對第三方不同意公開的信息予以公開。[1]實踐中行政機關通常僅僅以第三方不同意為由拒絕公開，并未涉及對公共利益的識別與運用，使得該項法律制度難以實體化，不利于政府信息公開制度發揮保護社會公共利益的價值。

二、政府信息公開涉及第三方權益的程序問題

（一）第三方意見性質——法定義務與自由裁量之爭

征求第三方意見的協商機制是否屬于行政機關的必經程序存在現實爭議。贊同“法定義務說”的法院將征求第三方意見作為必經程序，在法院糾錯時會認為行政機關對于涉及第三人權益的信息未進行征詢是適用程序錯誤。持第二種觀點的法院認為征求第三方意見的協商機制啟動與否屬于行政機關的自由裁量，若是行政機關認為明確屬于政府信息公開豁免的范圍，可以直接答復申請人不予公開。行政機關在對是否涉及第三人隱私、商業秘密存在判斷困難需要征求第三方意見進一步明確時，可以啟動征求第三方意見的程序。[2]

（二）第三方意見強度——個人利益與公共利益衡量

當申請政府公開的信息涉及到第三方利益時會損害相關人權益，公眾利益與第三方權益會產生微妙的對抗關系。行政機關對涉及第三方權益的信息決定公開的前提一定是認為不公開將會對社會利益造成重大影響，如果選擇使個人隱私和商業秘密被公之于眾，此時應偏向于公眾知情權的公共利益，以犧牲較小的第三方權益的方式保護較大的公共利益。

我國多數政府信息公開案件中行政機關均一開始就啟動征求第三方意見的程序，缺乏行政機關獨立進行價值判斷與利益權衡的過程。因為啟動征詢第三方意見的程序后，第三方通常做出不同意公開的意見，這一定程度上也會縮小政府信息公開的范圍。[3]行政機關直接以第三方不同意意見作出的不公開答復缺乏合法性依據，關鍵的公共利益與隱私利益的衡量卻被忽視，即使進行利益衡量，也存在技術上的挑戰。利益作為抽象法律概念，衡量的標準的多樣性、數據時代利益載體的多變性以及衡量因素的復雜性及次序的不定性都會導致利益衡量實際操作的困難。

（三）第三方意見適用——不予區分與過度依賴困境

1.不予區分

實務中引進“信息可分割性”原則的效果并不理想。當知情權人申請公開的政府信息中既涉及商業秘密與個人隱私等不得公開的事項，又有屬于可以公開的其他信息時，能作區分處理的情況下需要行政機關出于最大限度保障知情權的目的進行區分。[4]法官主觀上將本應主動進行的區分行為定位成“多此一舉”，實踐中法官缺乏主動區分的動力也正是為了規避反政府信息公開訴訟的風險。

2.過度依賴

征求第三方意見本質上屬于程序性事項，目的在于保護第三方隱私權的實體權利。因此即使第三方不同意的，其也并不具有一票否決的權利。行政機關不能僅僅以第三方不同意作為自己作出不公開答復的唯一依據，此舉不僅沒有充分盡到審查的職責，更有將本該屬于自己的責任推卸到擁有個人隱私權的一方。

三、行政機關處理涉及第三方權益的路徑分析

（一）適當界定個人隱私與商業秘密

1.適當限縮個人隱私、商業秘密的范圍

與《個人信息保護法》的立法目的不同，政府信息公開的特殊領域側重于“以公開為常態”，也就是最大限度實現公共利益，充分保障公眾的知情權。雖然個人隱私與商業秘密屬于絕對例外的情況，但是司法界定中存在違背立法目的的擴大化傾向；尤其在數字信息時代，對于個人隱私、商業秘密概念界定存在的灰色地帶過于龐大，若是都納入政府信息公開領域的豁免范圍不利于立法宗旨的實現。

因此，行政機關需要結合具體情況對申請人申請公開的個人秘密與商業隱私進行分析，[5]明確批判僅僅依靠第三方意見就認定構成商業秘密與個人隱私的判斷。從正面著手，可以通過單列個人秘密與商業隱私并對二者的范圍進行細化，明確在政府信息公開領域中立法目的指導下應當保護的個人隱私與商業秘密。從反面著手，還可以通過單列個人隱私、商業秘密的排除適用情況，將依據立法目的本不應保護的排除在外；涉及到個人隱私與商業秘密概念中的陰影地帶應盡量排除，例如行政機關履職過程中制定的信息雖然一般涉及到企業的研發成果，但一般并不涉及到商業秘密。例如若是公開僅僅會對企業產生間接影響而非直接影響的信息，本質上都不屬于政府信息公開領域商業秘密的范疇。再如公眾知曉的、已經失去了商業價值的商業秘密等。

2.法官采取換位思考的角度

法官應當先判斷是否涉及私生活領域，再站在普通大眾的思考角度分析是否愿意公開，若不愿意公開的則屬于個人隱私具備“私密性”。法官對于商業秘密的判斷應站在擁有該信息的企業等角度，通過專業的數據進行支撐，參考商業專業人士的意見來判斷該信息對企業的競爭優勢影響力的大小。

（二）合理運用公共利益

在行政機關認為涉及到個人秘密與商業隱私的前提下，行政機關則應當再對隱私利益與公共利益權衡，并最終做出公開與否的決定。[6]其一，應培養行政機關人員主動運用公共利益衡量的機制，法官主動的啟動利益衡量機制能夠實現對公共利益的保障，防止公眾知情權的不合理擴張。其二，還要提高行政機關人員進行公共利益與隱私利益衡量機制時的專業技術，此處的首要關鍵是判斷是否涉及公共利益的范疇以及影響公共利益程度的大小。運用公共利益既要分析事實狀態，也不能忽視政府信息公開涉及到的價值判斷，可以將政府信息公開領域中的公共利益類型化進行分析，按照條例大致可以分為公共安全與健康利益、公共財政監督利益、公共基礎資源配置利益以及對公務人員活動監督的利益。

（三）完善征求第三方意見程序

1.將征求第三方意見作為行政機關的自由裁量

第三方意見在政府信息公開領域中具有特殊性，不必然啟動征求第三方意見的程序有利于縮短公開答復時間并提高信息公開的效率，節省人力物力。因此基于上述對行政效率與成本的考量，啟動第三方協商機制的時機應當是行政機關對個人隱私、商業秘密與公共利益進行權衡后。法院糾錯時僅僅以行政機關未征詢而做出決定作為程序錯誤予以否認，對后續界定隱私利益以及運用公共利益衡量造成司法訴累。當然持否定的觀點認為這是對第三方權益的充分保障，不能在程序上予以剝奪。

筆者認為法律條文中，個人隱私與商業秘密本就屬于政府信息公開豁免的范圍內，法律已經對其持絕對的保護。若是行政機關判定屬于個人隱私或者商業秘密，并未采取征詢的情況下向申請人做出不予公開答復，對第三方權益并無實質性影響。若是行政機關認為并未涉及第三方利益，未征詢第三方意見也是順理成章之舉，不存在對第三方利益程序上的剝奪。涉及到利益的第三方可以通過提起行政訴訟的方式對自己進行救濟，由法院對政府信息公開范圍中涉及個人隱私與商業秘密來進行司法判決。

2.綜合衡量個人利益與公共利益

在政府信息公開中本身存在對利益平衡的價值追求，體現在征求第三方意見的協商程序中就是在進行隱私利益與公共利益的衡量。法院實踐中更傾向于保護隱私利益，但是當隱私利益與公共利益的比重發生變化，則需要行政機關進行專業的分析判斷。

①行政機關人員應當具有主動適用公共利益標準的自覺性。當第三方不同意公開影響到重大社會公共利益時，應當主動進行衡量判斷影響程度的對社會、個人的影響力。

②應建立具體的裁量標準和程序。對于納入考量的因素以及考量因素的先后順序與重要性給予規定，當然立法難以做到事無巨細，只要大致框定范圍，給予行政機關人員考量的具體框架及流程，保持規范性與靈活性并存。

③借鑒經濟學分析的視角。公共利益作為社會福祉，行政機關可以考量政府信息公開后帶來的直接公共利益或者不予公開的情況下帶來的社會影響，既要考量短期效果，更要重視長遠的利益價值，將時間跨度拉長后的公共利益不僅惠及知情人，甚至可能惠及隱私權人。行政機關應當立足當下也要考慮未來，在充分推斷利益和損失后，做出有利于公共福祉的判斷；同時應當認識到此處的公共利益不僅包括知情權人實現權益所帶來的社會價值，還包括申請公開的信息本身所帶來的價值。

④運用比例原則。首先要從《政府信息公開條例》的目的出發，“以公開為原則，不公開為例外”。比例原則在政府信息領域運用要更好實現保障知情權的目標。[7]其次要求在多種可供選擇以實現目標的方案中選擇損害最小的，此處著重考量公開的隱私權益是否為維護更大的公共利益所必需。最后要求維護的公共利益應遠大于個人利益，以此實現手段與結果的均衡，行政機關有義務除了公共利益外，保障公民個人隱私與商業秘密不受非法的利用。因此對隱私權益進行不得已的破壞時，不僅要求保護的公共利益更大，而且還需要公共利益足夠大于隱私利益。

3.主動適用區分原則

①要認識到區分原則的適用語境。一方面需要申請公開的信息可以進行區分處理；另一方面只有在申請人申請的政府信息中既涉及到應當予以公開的信息，又涉及到無法公開的個人隱私商業秘密時才可以適用。

②行政機關應提高主動性。行政機關有義務保證知情權人充分獲取本可以公開的信息，應主動進行專業判斷，懲罰行政機關怠政、消極不作為的工作態度；主動對申請公開的個人信息中并未涉及個人隱私與商業秘密的部分予以區分，以此最大程度保障申請人的知情權，這也能充分體現政務服務、陽光政府的勤勉形象。

③細化不作區分處理的后果。不論行政機關未做區分完全公開還是行政機關完全不予公開，都會在后續的行政司法救濟中增加知情權人或者隱私權人的訴訟成本。[8]除了行政機關自覺外，還需要通過設置行政機關的內部行政規范對行政機關怠政進行約束與監督。

4.行政機關獨立判斷

行政機關應提高獨立性。[9]不可否認，在隱私權人、申請公開人及行政機關的三方法律關系中，隱私權人作為第三方意見影響著行政機關公開決定的做出及公民知情權的行使狀況，但是要始終牢記行政機關在作出答復決定中的主導地位。行政機關代表國家行使政府信息公開的公權力，具有強制性、命令性，不能因為怠政而將決定權與風險轉嫁并分散到隱私權人身上。

四、結語

政府信息公開對涉及第三方權益的信息要求政府恰當行使公開職權，正確處理利益沖突。政府信息公開并非以損害第三方的隱私權益為代價的，所以法律規定征求第三方意見的協商機制予以保障。行政機關應當判斷是否屬于涉及到第三方利益的個人隱私與商業秘密，當涉及到隱私利益及公共利益時必須充分運通公共利益衡量機制。

為了避免征求第三方意見的程序性協商機制實體化，行政機關將意見作為判斷的唯一標準，應將協商程序進一步完善。征詢第三方意見程序并非必然啟動，只有涉及到上述公共利益與隱私利益比重相當且難以權衡時，第三方意見可以作為補充說明。針對怠政的現象，應督促行政機關主動適用區分原則，最大程度保障公眾知情權，對應當予以公開的信息主動公開，提高自身主動性。針對過度依賴第三方意見的現象，應重點關注公共利益與隱私利益的衡量機制，提高自身的專業性。

本文梳理了實體性與程序性問題，試圖督促行政機關明晰自身的角色定位，從而合理運用征求第三方意見的程序行使信息公開的職權。

參考文獻：

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[9]葛蕊.涉及第三方權益的政府信息公開問題研究[D].北京：北京交通大學，2021.

作者簡介：曾鳳儀（2000.4-），女，漢族，江蘇淮安人，碩士，研究方向：法治政府與依法行政。