兒童貧困的內涵和形成機理：一個分析框架及其政策啟示

韓華為

［摘 要］ 改善兒童福祉、消除兒童貧困是打破貧困代際傳遞、實現長期貧困預防的重要策略。科學界定兒童貧困，并深入探討兒童致貧機制具有重要的理論和現實意義。在全面梳理傳統理論視角之后，本文構建了一個理解兒童貧困的綜合性分析框架。該框架使用實際實現的多維度功能結果剝奪來定義兒童貧困，并通過分析“資源剝奪→機會剝奪→結果剝奪”的轉化過程來闡釋兒童貧困的形成機理及主要的兒童致貧因素。基于該綜合性分析框架，同時結合中國兒童貧困治理政策體系現狀，本文進一步從兒童貧困識別、低收入家庭經濟幫扶、兒童現金轉移救助、兒童公共服務供給、相關助推干預五個方面提出了中國未來應對兒童貧困問題的政策建議。

［關鍵詞］ 兒童貧困；致貧機制；分析框架；政策啟示

一、引言

兒童貧困是貧困研究領域的重要議題。一方面，兒童群體是國家人口總體的重要構成部分。第七次全國人口普查數據顯示，2020 年我國0—14 歲兒童數量占全國總人口的17.95%。 因此兒童福祉對國民總體福祉具有重要影響，監測并應對兒童貧困對于預防總體人口的返貧致貧具有重要意義。另一方面，自身的生理脆弱性及環境依賴性使得兒童成為一個貧困風險極高的特殊群體。伴隨著中國城市化快速推進和大規模鄉城人口流動，家庭結構變遷使得一些兒童群體（比如留守兒童、流動兒童等）變得尤為脆弱。兒童時期經歷貧困會對個體人力資本和勞動力市場長期表現造成嚴重的負面影響，這不僅會導致貧困代際傳遞和社會流動固化，而且也會在宏觀層面削弱國家長期的可持續發展能力。 上述原因使得兒童貧困成為學界和相關政策部門關注的焦點。

與成人貧困相比，兒童貧困具有一些顯著的特征。首先，兒童基本需要的結構和水平迥別于成人，而且還隨著年齡的增長表現出顯著的不穩定性， 因此理解兒童貧困必須立足于兒童個體自身，并充分考慮與其成長階段相適應的基本需要特征。其次，兒童福祉水平嚴重依賴于其所在的家庭、學校和社區等環境因素，這不僅使得兒童群體具有更高的貧困風險，而且還使得這種貧困風險具有隱蔽性。 考慮到上述特征，傳統的以家庭為中心的貧困研究視角難以對兒童貧困及其形成機制作出準確的把握。從學理層面來看，兒童貧困是兒童個體所經歷的福祉剝奪，把貧困家庭中的兒童等同于貧困兒童會導致概念上的混淆，這不利于厘清兒童貧困本身、兒童致貧因素及兒童貧困后果之間的邏輯關聯。因此，構建以個體為中心的兒童貧困概念框架對于深入理解兒童貧困內涵及其形成機制具有重要的理論價值。

改革開放以來，我國在減貧領域取得了舉世矚目的成就。至2020 年底，我國脫貧攻堅戰取得全面勝利，這標志著我國已經歷史性的解決了絕對貧困問題并全面建成了小康社會。在脫貧攻堅時期，我國扶貧實踐一直把家庭作為最基本的貧困識別和政策干預對象。但是，當考慮到扶貧資源在家庭內部的不均衡分配時，家庭脫貧和個體脫貧之間就可能出現潛在的不一致。這意味著，即使家庭整體實現了脫貧，但家庭中特定的弱勢個體仍然可能處于貧困狀態之中。兒童具有較高的生理脆弱性和環境依賴性，兒童貧困往往容易被隱藏于非貧困的社區或家庭之中，成為“不可見”的人群。在全面建成小康社會背景下，建立以兒童個體為中心的貧困識別和干預機制對于鞏固脫貧攻堅成果，預防和應對兒童貧困問題具有重要的政策意義。

現有文獻主要從以下三個角度對中國兒童貧困問題展開研究。第一，通過測算兒童經濟貧困和多維度貧困指標來描述兒童貧困現狀及其演進特征。一些研究以家庭收入作為福利指標來測算中國兒童的經濟貧困狀況。 一些學者意識到經濟貧困不能很好的反映兒童真實的福祉剝奪狀況，因此進一步測算了兒童多維度貧困指標。 一些研究還比較了兒童多維度貧困和經濟貧困之間的重疊和偏差程度，結果發現相當比例的非經濟貧困兒童實質上遭遇了多維度貧困，這說明基于家庭經濟指標刻畫兒童貧困存在較大的局限性。 此外，還有一些研究使用多輪跟蹤調查數據測算并分析了中國兒童貧困的動態特征。 第二，在完成兒童貧困測算的前提下進一步探討兒童致貧因素。相關研究大多基于回歸模型考察了家庭構成、社會資本、父母特征、父母教育參與、戶籍制度、社區特征等多層次因素對兒童經濟貧困或多維度貧困的影響。 第三，從貧困治理角度探討中國兒童貧困問題的政策應對。一些研究系統梳理了中國的兒童貧困治理政策體系，通過分析其發展歷程和演進邏輯提出未來改革的原則和具體舉措。 還有一些研究通過總結其他國家應對兒童貧困的經驗或教訓來為中國兒童貧困治理體系改革提供借鑒。 總體來看，目前關于中國兒童貧困的研究主要集中于貧困測度和致貧因素分析，以及針對相關政策體系的歷史性梳理和制度性探討，而缺乏針對兒童貧困概念內涵和形成機制的理論分析。兒童貧困理論關切不足使得相關研究常常將兒童貧困本身、致貧因素和貧困后果混為一談、因果不辨。這不僅導致不同經驗研究結果之間難以進行比較，而且使得一些相關政策分析因缺乏理論引領而流于空泛。

本文旨在構建一個理解兒童貧困的綜合性分析框架，并以此為基礎來討論我國未來應對兒童貧困的政策舉措。本文剩余部分結構安排如下：第二部分系統梳理幾種傳統的兒童貧困理論視角；第三部分構建一個綜合性兒童貧困分析框架，并討論該框架的主要特征；第四部分以上述綜合性分析框架為基礎，同時結合中國兒童貧困治理政策體系現狀，提出中國未來應對兒童貧困問題的政策建議。

二、理解兒童貧困的傳統理論

（一）貨幣收入視角下的兒童貧困

通過貨幣資源占有情況來界定貧困具有悠久的歷史傳統。早在19 世紀末和20 世紀初，oot 和Rowntr 在研究英國貧困問題時就開始基于家庭收入來度量和分析貧困。 經濟學家認為貨幣收入可以通過消費行為轉化為個體效用（Utlty）。盡管貨幣收入不等于福祉本身，但它作為一個代理指標，可以較好的反映個體多維度福祉和貧困狀況。 另外，也有學者認為占有維持基本生活水平的最低收入是個體應當被賦予的一項基本權利， 這種權利視角也為以貨幣收入界定貧困提供了理論依據。在貧困研究和政策實踐中，通過貨幣收入和相應的貧困線來界定和度量貧困得到非常廣泛的應用。 盡管貨幣收入視角下的貧困在理論上是個體主義的（nvulst），但由于個體層面的收入數據很難獲得，因此在實際應用中往往使用家庭收入來刻畫個體福祉水平和貧困狀況。

在貨幣收入視角下，那些生活在收入貧困家庭中的兒童被界定為貧困兒童。家庭是兒童的主要供養來源，家庭收入水平與兒童個體的福祉和發展狀況有很強的關聯，因此通過家庭收入來界定兒童貧困具有一定的合理性。 但來自不同國家的眾多證據表明，家庭收入貧困減少未必能充分轉化為兒童福祉剝奪水平的降低。 這說明以家庭收入貧困來界定兒童貧困會引起概念上的偏差。造成這種偏差的原因主要有三個：第一，以家庭收入來界定兒童貧困隱含地假定了所有家庭成員具有相同的基本需要，這忽視了兒童基本需要的獨特性和不穩定性。第二，家庭內部存在收入使用方面的競爭。盡管很多研究支持，從長遠來看，優先滿足兒童發展需求對于改善家庭福利和擺脫貧困代際傳遞更為重要。 但是當短期緊迫性消費與兒童發展消費相沖突時，由于信息缺乏或有限理性等原因，作為家庭決策者的成人更可能偏愛前者。 此外，缺乏主體性和一些文化因素也會導致兒童（尤其是女童）在家庭內部資源分配中處于弱勢地位。第三，用于滿足兒童福祉需要的很多物品并非從市場購得，而是由政府免費提供。 比如，在大多數國家中，基礎教育、基本醫療和一些早期兒童發展服務都是由政府提供的公共品或準公共品。在這種情況下，即使是家庭貨幣收入中用于兒童的那個部分也不能準確的反映兒童個體的福祉水平。因此，盡管家庭貨幣收入對兒童福祉有重要影響，但基于收入視角仍然難以準確刻畫兒童貧困的核心內涵。

（二）基本需要視角下的兒童貧困

與貨幣收入視角不同，基本需要視角通過個體是否可以獲得基本物品/ 服務，以至于可以滿足其在生理、心理和社會發展等方面的最低要求來界定貧困。 因此，在該視角下，兒童貧困可以被理解為兒童個體無法充分獲得基本物品/ 服務，從而導致其多維度福祉遭受剝奪的狀態。如何理解“基本”是界定基本需要視角下兒童貧困的關鍵。對兒童“基本”需要的理解既因經濟發展水平而異，也因社會規范和文化傳統而有別。由于國際公約和國內法律法規所規定的兒童權利具有共識性，因此當前大多數研究均從權利角度來確定兒童基本需要所涵蓋的維度。比如，oron 等基于《聯合國兒童權利公約》所規定的兒童權利定義了7 個方面的兒童基本需要（包括食品、安全飲用水、衛生設施、醫療、住房、教育和信息），并以此為基礎分析了46個發展中國家的兒童貧困問題。 此外，各個國家制定的相關法律或兒童發展綱要也對兒童權利作出規定，這些規定同樣為從權利角度界定兒童基本需要提供了重要依據。

與貨幣收入視角下的兒童貧困觀相比，以基本需要視角來界定兒童貧困有以下幾個方面的優勢。第一，基本需要視角不再以家庭福祉來反映個體福祉，而是直接以兒童個體為中心來刻畫其福祉水平和貧困狀況。這有效的避免了因家庭內部資源分配不均而導致的家庭收入貧困與兒童實際福祉剝奪之間的不一致問題。第二，從概念上來看，貨幣收入和基本物品/服務均為實現人類福祉的手段，而不是具有內在性價值的人類福祉本身。但是與貨幣收入相比，基本物品/ 服務與兒童福祉之間的關系更為密切。通過兒童在基本物品/ 服務方面的獲得情況來刻畫兒童貧困，不僅能體現兒童獨特的基本需要結構，而且也能反映出兒童貧困的多維度特征。第三，該視角充分考慮了非市場部門在滿足兒童基本需要方面的重要作用。在實際生活中，兒童所獲得的基本物品/ 服務既可能來自于市場購買，也可能來自于政府機構和社會組織提供。貨幣收入視角僅考慮了使用家庭收入在市場上購買的物品/ 服務，而基本需要視角下的考察則涵蓋了不同來源的基本物品/ 服務，這有助于更準確的界定兒童福祉水平和貧困狀況。

（三）可行能力視角下的兒童貧困

如果說貨幣收入視角和基本需要視角都是以資源為基礎（Rsour-s）的貧困理論，那么Sn 所提出的可行能力視角則是一種以機會為基礎（Opportunty-s）的貧困理論。可行能力視角以功能性活動概念出發，功能性活動代表個體能做其所珍視的某件事情（on）或處于其所珍視的某種狀態（n）。可行能力被定義為個體可能實現的功能性活動的集合，它代表了個體追求其所珍視的生活的實質自由。Sn 認為貨幣收入和基本物品/ 服務充其量只是獲得人類福祉的手段，而可行能力所代表的機會或自由才是作為目的的人類福祉本身。占有基本物品/ 服務并不能很好的反映個體福祉水平，因為基本物品/ 服務在轉化為可行能力過程中還受到個體特征、自然和社會環境等諸多因素（即轉化因素）的影響。在該視角下，個體多維度可行能力的剝奪被界定為貧困，而資源水平和轉化因素則均為致貧原因。

在可行能力視角下，兒童貧困被界定為兒童個體多維度可行能力的剝奪，即他們實現自身所珍視的多維度功能性活動的機會或自由的缺乏。顯然，可行能力視角將實現功能性活動的機會或自由等同于兒童福祉本身，而獲得充足的家庭收入和基本物品/ 服務等資源則僅是實現兒童福祉或避免兒童貧困的手段。由于兒童具有高度的環境依賴性，因此兒童在利用資源實現其可行能力的過程中會受到更多轉化因素的影響。 這些轉化因素包括兒童個體特征（性別、天賦、是否殘障等）、家庭特征（父母教養能力、兄弟姐妹數量等）、學校特征（教師特征、同輩壓力等）、社區特征（鄰里關系、治安條件等），以及自然環境、社會規范和制度安排特征。基于可行能力視角來認識兒童貧困有助于更好的識別那些重要的轉化因素，并通過完善現有的公共政策體系來消除這些轉化因素的負面影響，并最終改善兒童福祉和緩解兒童貧困。

可行能力視角關注的焦點是兒童擁有實現某些功能性活動的機會或自由，而并不關注其是否會實際選擇使用該機會或自由。此時，兒童貧困反映的是一種機會或自由的匱乏，而不是結果（Outom）的匱乏。但是有一些學者認為，與成人不同，兒童尤其是低齡兒童并不具備使用機會或自由的完全自主性。 另外，還有一些學者指出對機會或自由本身進行準確測量面臨極大的困難。 因此，目前大多數基于可行能力視角的研究仍然采用實際實現的功能性活動結果來界定并度量兒童貧困。

三、綜合性兒童貧困分析框架及其特征

（一）綜合性兒童貧困分析框架

貧困指個體福祉遭遇顯著剝奪。 因此，理解兒童貧困的關鍵是如何合理界定兒童福祉。貨幣收入視角和基本需要視角分別通過家庭貨幣收入和基本物品/ 服務來反映兒童福祉。正如上文所述，無論是家庭貨幣收入，還是兒童個體所獲得的基本物品/ 服務，這些都只是實現兒童福祉的手段，而非對兒童福祉本身的刻畫。可行能力視角通過兒童個體實現其所珍視的功能性活動（on 和n）的機會來界定兒童福祉。但是，由于兒童在運用機會或自由方面的自主性不足，因此這種以機會為基礎的福祉觀在兒童群體中適用性較差。最終，本文將使用兒童個體實際實現的功能性活動狀況來界定兒童福祉。

在對兒童福祉內涵作出明確界定之后，借鑒Lr 等和r 等的思路， 我們將傳統的貨幣收入視角、基本需要視角和可行能力視角融合為一個能夠解釋兒童貧困形成機制的綜合性框架（見圖1）。家庭貨幣收入是保障兒童福祉的資源基礎，家庭貨幣收入不足往往是導致兒童無法實現重要功能的根源，因此本框架將家庭貨幣收入作為分析兒童貧困的理論起點。與家庭貨幣收入相比，兒童個體實際消費的基本物品/ 服務能更好的反映其基本需要的滿足情況，所以能夠更合理的衡量兒童的福祉剝奪狀況。但是，基本物品/ 服務的可獲得性不僅取決于家庭貨幣收入水平，而且還受到政府部門所提供的公共物品/ 服務的影響，同時也受到家庭內部資源分配模式的影響。因此，家庭貨幣收入水平、政府提供的公共物品/服務，以及家庭內部資源分配模式共同決定了用基本物品/ 服務衡量的兒童基本需要的滿足程度。但即便如此，與家庭貨幣收入不足類似，基本物品/ 服務匱乏同樣僅體現為一種資源剝奪，而非福祉剝奪本身。

無論是家庭貨幣收入，還是基本物品/ 服務，它們均為實現兒童福祉的資源和手段，因此這些方面的資源匱乏只是導致兒童貧困的原因。占有基本物品/ 服務在轉化為兒童可行能力過程中會受到諸多轉化因素的影響。這些因素可能來自個體、家庭、學校、社區等多個層次。比如，在占有相同教育服務的情況下，那些天賦更高、父母教育參與度更高、同輩質量更高、所居住社區文化氛圍更好的兒童實現高水平教育成就的機會更多。在占有相同營養和健康服務的情況下，那些本身具有殘障、父母健康素養低、所居住社區犯罪率高、所居住城市存在空氣污染的兒童實現身心健康的可能性更低。所占有的基本物品/ 服務和多層次的轉化因素共同決定了兒童的可行能力水平。可行能力不足即可能實現的功能性活動的剝奪，這體現為一種機會剝奪。

考慮到兒童在運用機會或自由方面的自主性不足，相比可能實現的功能性活動，使用實際實現的功能性活動來界定兒童福祉更具合理性。在可能實現的功能性活動（機會）轉化為實際實現的功能性活動（結果）過程中，還會受到信息、志向和信念等選擇性因素的影響。 換句話說，即使在可行能力視角下不存在機會剝奪，但信息不足、負面的志向和信念同樣可能引致結果剝奪意義下的兒童貧困。對于年齡較大的兒童，其自身的信息、志向和信念狀況會影響其功能機會向功能結果的轉化。而對于年齡較小的兒童，由于其選擇行為更多由父母或其他監護人做出，因此這種功能機會向功能結果的轉化更多受到父母或其他監護人的信息、志向和信念等選擇性因素的影響。比如，具有實現教育成就的機會并不等于兒童就一定能實際實現教育成就。對于小學階段的兒童，其父母對教育回報率信息的了解程度，對子女學術能力的信念，以及對子女的教育志向均會影響教育機會向教育成就的轉化。當父母因信息不足而低估教育回報率、對子女的學術能力持負面信念且對子女的教育志向較低時，這些因素均會阻礙教育機會轉化為實際的兒童教育成就。而對于高中階段的青少年，如果他們自身能更充分的了解大學教育的過程及回報率信息，則他們會有更高的升學志向和更積極的學習態度，這些因素會促使其將升學機會轉化為實際升學結果。

（二）綜合性兒童貧困分析框架的主要特征

本文提出的綜合性兒童貧困分析框架主要具有以下幾個特征。首先，本框架對兒童福祉和兒童貧困概念進行了明確清晰的界定。第一，該框架以兒童個體為中心來界定兒童福祉和兒童貧困，這有利于考慮兒童基本需要的結構特征和不穩定性，從而有助于將隱藏于依賴性環境中的兒童貧困現象予以充分而精確的刻畫。第二，與貨幣收入視角和基本需要視角在“手段”意義上界定兒童福祉和兒童貧困不同，該框架所使用的實際實現的功能是在“目的”意義上對兒童福祉和兒童貧困進行界定。如果說“手段”意義上的兒童貧困是一種間接性界定，即通過資源剝奪來間接反映福祉剝奪，那么“目的”意義上的兒童貧困就是一種對福祉剝奪的直接界定。顯然，相比間接界定，對兒童貧困的直接界定更為準確。第三，與可行能力視角以“機會”為基礎來理解兒童福祉和兒童貧困不同，該框架所使用的實際實現的功能是以“結果”為基礎來理解兒童福祉和兒童貧困。這充分考慮了兒童在運用機會或自由方面自主性不足這一現實特征。第四、與貨幣收入視角下的單維度刻畫不同，本框架所使用的兒童實際實現的功能是多維度的，因此能夠涵蓋并反映營養、健康、教育、安全、社會參與等多維度的兒童福祉和兒童貧困狀況。第五、該框架可以針對不同發展階段的兒童設置不同的功能維度來準確反映其福祉和貧困狀況，這有助于考慮處于生命周期不同發展階段的兒童在基本功能需要方面的差異。

其次，在明確界定兒童貧困概念的基礎上，該框架嚴格區分了兒童貧困本身和兒童致貧因素，并且系統闡明了兒童貧困的形成機制。該框架以家庭貨幣收入為理論起點，詳細分析了從家庭貨幣收入依次向兒童可獲得的基本物品/ 服務、兒童可能實現的功能性活動、兒童實際實現的功能性活動的轉化過程，以及作用于每一個轉換環節的影響因素。具體的，從家庭貨幣收入向兒童可獲得的基本物品/ 服務的轉化，受到政府提供的公共物品/ 服務以及家庭內部資源分配模式的影響。從兒童可獲得的基本物品/ 服務向可能實現的功能性活動轉化，受到兒童個體特征和家庭、學校、社區等多層次環境因素的影響。最后，從可能實現的功能性活動向實際實現的功能性活動的轉化，受到兒童個體及其監護人的信息、志向和信念等選擇性因素的影響。

該框架所揭示的兒童貧困形成機制顯示，兒童貧困不僅僅是家庭貨幣收入不足所導致，而且還受到上述整個轉化過程中所有因素的影響。這說明，貧困兒童不能等同于收入貧困家庭的兒童。除了家庭收入匱乏之外，造成兒童貧困的原因還包括政府是否提供充足的公共物品/ 服務，兒童個體特征，兒童所處的家庭、學校和社區等多層面的環境因素，兒童及其監護人的信息水平、志向和信念等選擇性因素。該框架不僅有助于從理論層面深入探討特定兒童群體的貧困形成機制，而且還可以為在實證研究中識別特定兒童群體致貧因素提供一個完整的概念模型。此外，該框架也為理解兒童貧困的城鄉差異、地區差異、群體差異等貧困異質性問題提供了理論基礎。

比如，兒童貧困的城鄉差異不僅反映了家庭貨幣收入的城鄉差異，而且還反映了基本公共物品/ 服務的城鄉差異、學校特征和社區特征的城鄉差異，以及信息、志向和信念等選擇性因素的城鄉差異。最后，將該框架動態化有助于更深入的理解貧困代際傳遞機制。兒童福祉的某些維度，比如教育和健康成就不僅具有內在性價值，而且作為人力資本具有重要的工具性價值。兒童在這些福祉維度上的剝奪將對其成年后勞動力市場表現造成長期負面影響，進而導致其家庭貨幣收入不足，以及形成各種不利于兒童福祉轉化的負面因素，最終使得下一代兒童繼續陷入貧困狀態。

最后，該框架也為特定情境下完善兒童貧困治理體系提供了重要的理論基礎。消除兒童貧困是世界各國減貧事業的重要目標，結合本國人口、社會、經濟和制度特征，因地制宜的構建兒童貧困治理體系是實現該目標的重要舉措。按照本文所提出的兒童貧困綜合性框架，應對兒童貧困問題需要針對多層次的兒童致貧因素展開系統性干預。除了現金轉移支付、營養干預、健康促進、教育提升等傳統的干預措施，還需要強化對家庭教育參與、家庭內部資源分配模式引導、信息提供、志向激勵等方面的政策舉措。上述框架有助于研究者和決策者在全面理解兒童貧困形成機制的基礎上評估現有兒童貧困治理體系，并精準提出改革完善措施來應對兒童貧困問題。

四、綜合性兒童貧困分析框架的政策啟示

（一）中國現有的兒童貧困治理手段

2012 年黨的十八大提出實現全面建成小康社會目標，增進民生福祉成為經濟社會發展的根本目的。此后，在“兒童優先”原則和“幼有所育”政策導向下，同時也在推進“脫貧攻堅”進程中，中國應對兒童貧困問題的政策框架逐漸成形。下面我們將從識別認定貧困兒童的方法、貧困家庭減貧政策、兒童現金轉移政策、兒童公共物品和公共服務政策四個方面來梳理中國當前應對兒童貧困的政策框架。

1. 識別認定貧困兒童的方法

準確識別和認定貧困對象是實施減貧干預的前提，也是在既定資源條件下實現減貧效率最大化的有效策略。目前，中國政府部門主要根據家庭收入和困境類型兩種方法來識別和認定貧困兒童。 中國扶貧系統（即2021 年之前的國務院扶貧辦及地方各級政府扶貧辦，相關單位已更名為國家及各級政府鄉村振興局）主要基于家庭收入來識別建檔立卡貧困戶，在此基礎上將建檔立卡貧困戶中的兒童認定為貧困兒童。中國民政系統則主要通過困境類別來認定需要接受救助的貧困兒童。比如，按照是否存在生理困境而認定的重殘重病兒童、受艾滋病影響的兒童，按照是否存在監護困境而認定的孤兒、事實無人撫養兒童、流浪兒童、留守兒童，按照是否發生教育困境而認定的貧困學生，按照所在家庭是否發生經濟困境而認定的低保戶兒童、低收入家庭兒童等。按照本文構建的兒童貧困分析框架，上面所提及的家庭收入法和困境類型法都是基于致貧原因來識別和認定貧困兒童。與通過兒童實際實現的功能結果來直接識別貧困兒童相比，通過致貧原因來認定貧困兒童是一種間接識別方法，這種間接識別方法更可能引致“棄真”或“納偽”瞄準偏誤。另外，不論是扶貧系統使用的家庭收入法，還是民政系統使用的困境類型法，都是僅從單一貧困維度來識別認定兒童貧困狀態，因此難以全面考察特定兒童所遭遇的多維度福祉剝奪狀況。

2. 對貧困家庭的減貧政策

家庭是兒童生存和發展的主要載體，因此家庭經濟條件就成了保障兒童福祉的最重要的物質基礎。對于有兒童的家庭來說，所有針對家庭的減貧政策都有助于緩解兒童貧困。最低生活保障制度（簡稱低保）是針對中國城鄉貧困家庭的核心社會救助政策。據民政部統計數據顯示，2020 年底，全國共有2473.90 萬個城鄉貧困家庭獲得低保救助，在這些家庭中的709.21 萬個兒童能夠間接受惠于這項救助政策。 很多地方的低保制度對于有兒童的家庭給與更高水平的救助金額，這有利于滿足貧困家庭兒童的物質需要。此外，低保家庭、低保邊緣家庭和支出型貧困家庭還可以獲得包括醫療救助、住房救助、災害救助、就業救助、臨時救助等在內的專項救助。由低保和各類專項救助構成的綜合性社會救助體系可以緩解家庭經濟貧困，從而有助于消除這些家庭中的兒童貧困。

除了社會救助制度之外，包括醫療保險、養老保險、失業保險在內的社會保險制度和最低工資制度也是幫助貧困家庭應對負面經濟沖擊的重要措施，因此在緩解兒童貧困方面同樣發揮積極作用。最后，2015 年以來針對農村貧困家庭的一系列精準扶貧手段（比如產業扶貧、轉移就業扶貧、易地搬遷扶貧等）是打贏脫貧攻堅戰的關鍵，這些舉措有效的改善了農村貧困家庭的經濟狀況，這對于消除農村兒童貧困問題發揮了重要作用。在當前鞏固拓展脫貧攻堅成果時期，很多脫貧農戶仍然能夠“脫貧不脫政策”，上述農村精準扶貧手段在提高農戶收入、促進農村兒童福祉方面繼續發揮重要功能。

3. 兒童現金轉移政策

當前，中國專門針對兒童的現金轉移政策主要包括孤兒基本生活費、事實無人撫養兒童生活補貼、針對貧困學生的生活補助和助學金，以及針對重殘兒童和受艾滋病影響兒童的生活補貼。2010 年相關部門下發了《民政部、財政部關于發放孤兒基本生活費的通知》，這標志著針對孤兒這一困境群體的現金救助政策正式開始實施。截至2021 年底，全國共有孤兒17.3 萬人，其中社會散居孤兒11.9 萬人，每名孤兒的基本生活保障平均標準為1257.2 元/ 月，2021 年全年支出孤兒基本生活保障資金32.4 億元。2019 年，民政部會同其他部門聯合印發了《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的通知》，該文件規定事實無人撫養兒童可以按照孤兒基本生活保障標準獲得基本生活補貼。此后，事實無人撫養兒童獲得公共現金轉移補貼在全國范圍內得到規范和推廣。民政部統計數據顯示，2021 年全國支出事實無人撫養兒童基本生活保障資金33.8 億元。 截至2022 年9 月底，已有35.1 萬名事實無人撫養兒童納入國家基本生活保障范圍。 此外，教育救助中的一些項目也是針對貧困兒童現金轉移政策的重要組成部分。 比如，針對義務教育階段或高中教育階段貧困生的寄宿生活費補貼和助學金都是重要的現金轉移項目，這些現金補貼對于緩解兒童教育維度的困境發揮了重要功能。脫貧攻堅時期，教育扶貧在整個精準扶貧體系中被賦予重要地位。很多地區針對學前教育階段、義務教育階段、高中教育階段貧困學生實施了覆蓋面更廣、補貼標準更高的生活費補貼和助學金。最后，針對兒童個體的現金轉移政策還包括一些特殊兒童群體的補貼項目，比如重殘兒童生活保障金和受艾滋病影響兒童基本生活費等。

4. 兒童公共物品和公共服務政策

在中國兒童所享受的基本物品和基本服務中，除了所在家庭通過市場購買獲得之外，還有相當比例是來自于政府部門的免費提供。政府部門提供公共物品和公共服務是滿足兒童基本需要，應對兒童貧困的重要舉措。從基本需要領域來看，目前中國政府提供的針對兒童的公共物品和服務主要包括營養、健康、教育、兒童保護等幾個類型。從接受者資格認定方面來看，這些針對兒童的公共物品和服務又可以分為普惠型和選擇型兩類。普惠型物品和服務覆蓋所有適齡兒童，而選擇型物品和服務則僅僅覆蓋基于家計調查認定的貧困兒童或者某些類型的困境兒童。

兒童營養方面，從2011 年開始，全國各地先后出臺了涉及嬰幼兒營養包、在校學生營養餐、兒童增補微量營養素等相關內容的多個規范性文件。截至2020 年，全國29 個省份、1762 個區縣均實施了營養改善計劃，受益學生高達4060.82 萬人。 其中大部分營養改善計劃瞄準農村貧困地區嬰幼兒和義務教育階段兒童。 這些營養干預措施在消除農村貧困地區兒童營養貧困方面起到了重要作用。

兒童健康方面，我國在孕產婦圍產期保健、新生兒健康、兒童保健、兒童免疫接種等公共衛生服務方面已經實現了普惠性提供。兒童在就醫方面也已經形成了基本醫保、大病保險、醫療救助、社會慈善等多層次的保障體系。對于家庭困難的重病兒童，基本醫保、大病保險和醫療救助在報銷比例和封頂線方面都會給與傾斜。殘疾兒童康復救助制度為殘疾兒童這一特殊困境群體提供康復服務。

兒童教育方面，通過完善九年義務教育體系和落實城鄉統一的“兩免一補”政策，我國在保障和鞏固適齡兒童接受義務教育方面成就矚目。2010 年以來，中國政府通過出臺相關政策著力提高公立學前教育和高中階段教育普及水平，并解決流動兒童接受義務教育問題。 除了以上普惠型教育服務之外，教育救助中的服務支持項目和針對困境殘疾兒童的特教服務對于困境兒童接受教育提供了選擇型兜底保障。

兒童保護方面，我國通過建立未成年人救助保護機構和以社區為基礎的兒童福利服務體系（比如兒童之家）來提供“監測預防、強制報告、應急處置、評估幫扶和監護干預”五位一體的普惠型兒童保護服務。針對農村留守兒童和困境兒童，我國在村一級設立了“兒童主任”制度來為這些兒童群體提供兒童保護服務。

（二）基于綜合性兒童貧困分析框架的政策優化建議

基于本文構建的綜合性兒童貧困分析框架，同時結合中國兒童貧困治理政策體系現狀，本部分從貧困兒童識別認定方法、對低收入家庭的經濟幫扶、兒童現金轉移政策、兒童公共物品和公共服務政策，以及兒童減貧相關的助推干預幾個方面提出未來優化兒童貧困治理體系的政策建議。

1. 基于剝奪結果來識別認定貧困兒童

本文將兒童貧困界定為兒童個體實際遭遇的多維度功能結果剝奪。中國現有的政策實踐是基于家庭收入和困境類別來識別和認定貧困兒童。按照本文提出的分析框架，無論是家庭貨幣收入不足，還是某些類型的困境狀況（比如缺乏監護），這些都是導致兒童貧困的原因，而不是對兒童貧困本身的刻畫。相比通過致貧原因來間接識別，通過多維度功能結果剝奪來直接識別貧困兒童能夠獲得更好的瞄準效果。因此，未來各地需要結合本地經濟、社會和文化特征來構建具有地方適應性的多維度兒童福祉（功能）框架（包括營養、健康、教育、安全、社會參與等維度），并以此為基礎來識別和認定貧困兒童及其需要接受救助的福祉維度。考慮到多維度兒童貧困識別對信息和行政能力有很高的要求，在未來政策實踐中建議從以下兩個方面來優化執行過程。第一，整合已有的低保管理信息系統和低收入家庭經濟狀況信息平臺來為識別貧困兒童提供相關信息資源，并充分發揮人工智能和大數據比對等技術優勢來處理相關信息以提升瞄準精度。第二，在基層兒童貧困認定中，要充分發揮社會組織和社會工作者的專業優勢，通過基層行政人員與社會工作者的協作來從多維度功能結果剝奪角度來識別貧困兒童，從而降低“棄真”和“納偽”瞄準偏誤。在識別認定貧困兒童的基礎上，相關部門應該籌備建立專門的兒童福祉信息系統來發揮貧困監測和貧困預警功能。

2. 進一步強化針對低收入家庭的經濟幫扶

本文所提出的兒童貧困分析框架指出，家庭貨幣收入是保障兒童福祉并杜絕兒童貧困的物質基礎。家庭收入貧困不僅會導致對家中兒童營養、健康和教育方面投入不足，而且家庭經濟困境往往會通過加重父母心理壓力而對親子關系和教養行為帶來負面影響。家庭貨幣收入不足會通過上述人力資本投資機制和心理壓力機制引發兒童多維度功能剝奪。 因此，通過綜合性減貧政策幫助貧困家庭擺脫低收入困境是應對兒童貧困的基礎性舉措。我國已經取得脫貧攻堅的勝利，但是目前仍然面臨脫貧家庭返貧風險和邊緣家庭致貧風險較高的問題，該問題在新冠疫情沖擊和宏觀經濟下行的環境下變得尤為突出。未來可以通過保護性扶持、保險性扶持和促進性扶持三類措施來應對低收入家庭返貧和致貧問題。保護性扶持方面，應該繼續完善以低保制度為核心的分層分類社會救助體系，通過著力改善低保瞄準精度和適度提高低保覆蓋水平和救助標準來為低收入家庭提供兜底保障，通過強化各類專項救助來緩解支出型貧困。保險性扶持方面，應該繼續推進醫療保險、養老保險、失業保險、災害保險等項目的制度改革，通過簡化執行程序和提高保險待遇水平來增強風險應對能力。促進性扶持方面，應該通過加強各類就業援助政策，優化小額信貸項目，推進農村土地制度改革等措施有效提升低收入家庭有勞動能力成員的生產和創業能力。最后，在執行上述政策時應該對有兒童的低收入家庭給與適度傾斜，以此來切實保障困難家庭兒童群體的物質福祉。

3. 進一步提高兒童現金轉移力度

當家庭無法提供足夠經濟支持或者兒童個體具有高成本特殊需要時，針對兒童的現金轉移政策能夠有效緩解因經濟約束而導致的福祉剝奪。目前我國已經建立了針對孤兒、事實無人撫養兒童、受艾滋病影響兒童和重殘兒童等困境兒童的現金轉移政策。考慮到這些兒童是“困中之困”群體，因此未來應該逐步提高其補貼標準，為實現其基本功能性活動提供較為充足的物質保障。另外，教育救助政策中包含了針對義務教育階段和高中教育階段貧困學生的寄宿生活補貼和助學金，這些通過學校系統提供的現金轉移對于緩解兒童教育貧困具有重要作用。但是，在救助指標有限的情況下，助學金政策在實際執行中并未能按其目標實現應助盡助，部分真正貧困的學生可能被排斥在救助范圍之外。 因此，未來應該通過增加教育救助公共預算來切實保障符合條件的貧困學生都能獲得生活補貼和助學金。最后，在應對低生育率壓力的現實背景下，近期一些國內學者開始討論推行普惠型兒童津貼的可行性，與此同時也有部分省份初步建立了普惠型育兒津貼制度。隨著普惠型兒童津貼制度的逐步推進，這類針對兒童的現金轉移制度在緩解家庭撫育壓力、應對幼齡兒童潛在多維度貧困方面同樣能夠發揮重要作用。

4. 進一步完善兒童公共物品和公共服務體系

按照本文提出的分析框架，政府所提供的公共物品和公共服務對兒童福祉的影響主要體現在以下兩個方面。第一，政府所提供的直接針對兒童的公共物品和服務有助于滿足兒童個體的基本生活需要。目前，我國各級政府所提供的公共物品和服務在滿足城鄉兒童營養、健康、教育和社會保護基本需要中發揮了不可或缺的作用。第二，從可行能力視角來看，基本物品/ 服務在轉化為兒童可行能力過程中還會受到家庭、社區、學校等系統性環境因素的影響。

而政府所提供的針對家庭、社區和學校的公共物品和服務有助于改善這些環境因素，從而有助于促進兒童個體占有基本物品/ 服務（資源）順利轉化為兒童可行能力（機會）。相應的，未來中國兒童公共物品和公共服務體系也需要從下面兩個角度來繼續完善。首先，應該進一步強化針對兒童個體的公共物品和公共服務體系，確保能在營養、教育、健康、兒童保護等方面提供更高質量的普惠性物品和服務。其次，未來應該更加重視提供針對家庭、社區和學校的公共物品和服務來促進兒童基本功能實現。比如，在家庭層面，可以為父母提供更多的兒童早期發展、心理健康、疾病預防、合理膳食、親子溝通、家庭教育等方面的培訓服務。在社區層面，可以進一步改善社區自然環境、增加社區文化和游樂服務供給（比如社區圖書館和兒童游樂場）、舉辦社區兒童主題活動、強化社區兒童保護機構功能。在學校層面，需要更加重視家校溝通，通過建立家長學校來提供家庭教育指導服務，通過加強校風、教風和學風建設構建良好的師生關系和同輩關系，通過加強對學生欺凌的綜合治理來營造安全的校園環境。

5. 探索實施兒童減貧相關的助推干預

在本文所提出的分析框架中，除了資源匱乏和負面環境條件，還有一些影響行為選擇的因素會導致兒童貧困。比如，一些文化因素可能通過影響家庭內部資源分配模式而導致兒童所獲資源不足，而信息缺乏、志向不足、信念扭曲則會影響功能機會向功能結果的轉化。行為經濟學理論指出，窮人往往面臨不完全信息、有限理性和有限意志力問題，通過提供信息，刺激志向，糾正錯誤信念、設置政策默認選項等助推干預能夠有效改變窮人的行為，從而幫助其擺脫貧困。

基于本文提出的分析框架，我們認為增加以下幾項助推干預有助于緩解兒童貧困問題。第一，考慮到女性監護人在分配家庭資源時更偏好于優先滿足子女需要，建議將針對兒童的現金補貼支付給母親或其他女性監護人，這樣有利于提升現金轉移在消除兒童貧困方面的效率。 第二，探索并試點實施針對貧困家庭的有條件現金轉移支付，將兒童營養、教育和健康等人力資本投資行為作為獲得現金轉移的條件，這有助于在提高貨幣收入的同時激勵家庭將更多資源用于改善兒童福祉。 第三，對貧困家庭中的父母展開信息干預有助于糾正其對子女學術能力及教育回報率的扭曲性認識，從而促進對子女的人力資本投資。 另外，信息干預和志向干預也可以針對年齡較大的兒童。比如通過參加大學開放日活動、觀看關于成功大學生成長經歷的影視資料，貧困高中生的教育志向和自信程度能得到顯著提升，這有助于提高其學習成績和升學概率，從而實現較高的教育成就。

五、結論

2020 年打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會之后，我國的反貧困戰略將主要圍繞預防返貧致貧和應對相對貧困問題展開。改善兒童福祉、消除兒童貧困是打破貧困代際傳遞、實現長期貧困預防的重要策略。自身的生理脆弱性、對生存和發展環境的高度依賴性、基本需要的不穩定性使得兒童成為一個貧困風險極高的特殊群體。從個體層面來科學界定兒童貧困，并深入探討兒童致貧機制具有重要的理論和現實意義。在全面梳理傳統理論視角之后，本文構建了一個理解兒童貧困的綜合性分析框架。該框架使用實際實現的多維度功能結果剝奪來定義兒童貧困，并通過分析“資源剝奪→機會剝奪→結果剝奪”的轉化過程來闡釋兒童貧困的形成機制及主要的兒童致貧因素。基于該綜合性分析框架，同時結合中國兒童貧困治理政策體系現狀，本文進一步從兒童貧困識別、低收入家庭經濟幫扶、兒童現金轉移救助、兒童公共服務供給、相關助推干預五個方面提出了中國未來應對兒童貧困問題的政策建議。

本研究認為，除了個體特征之外，兒童貧困還受到家庭經濟水平，公共物品和公共服務供給狀況，家庭、社區和學校等層面的環境性因素，以及信息、志向和信念等形塑父母和兒童行為選擇的因素所影響。未來中國應該從以下幾個方面來強化兒童貧困治理體系。第一，利用信息技術和專業化社工服務來精準認定貧困兒童及其遭遇剝奪的維度，通過建立兒童福祉信息系統來對兒童貧困展開監測和預警。第二，繼續鞏固和強化針對低收入家庭的經濟幫扶手段，通過社會救助、社會保險、就業促進等政策來改善有兒童困難家庭的經濟狀況。第三，進一步提高包括困境兒童生活補貼和貧困生助學金在內的兒童現金轉移的待遇水平和瞄準精度，實現應補盡補、足額救助，加快研究出臺具有生育促進和兒童減貧雙重功能的普惠性兒童津貼。第四，通過繼續完善兒童福利體系來滿足兒童群體對高質量公共物品和公共服務的需求，尤其是要通過提供相關服務切實改善家庭、社區和學校環境，為提升兒童可行能力創造條件。第五，借鑒國外經驗，探索針對貧困兒童及其父母的助推干預，打通兒童福祉形成的“最后一公里”，通過信息干預、志向干預、信念干預等手段來促進人力資本投資行為和兒童發展內生動力，最終幫助兒童實現從“福祉機會”向“福祉結果”的順利轉化。

（責任編輯：高靜華）