歐洲主要國家養老金制度改革及其啟示

彭姝祎

［摘 要］ 過去二三十年來，在不可逆轉的人口老齡化趨勢下，為解決公共養老金制度的財政可持續難題，歐洲國家普遍以參數調整與結構性改革相結合的方式對養老金制度進行了改革，即一方面削減公共養老金的待遇水平，另一方面創建基金制的養老支柱，讓市場發揮補充作用。改革有效提升了公共養老金制度的財政可持續性，但同時也削弱了整個養老金制度的再分配性質，使養老金待遇在不同代際、不同性別、不同收入、不同技能和學歷、不同就業性質等的退休者之間出現較大差異，某些群體的老年貧困風險隨之上升，養老金制度的充足性受到沖擊。歐洲的經驗顯示，養老金制度改革是一個系統工程，需統籌兼顧財政可持續性和充足性兩大要素，避免顧此失彼。

［關鍵詞］ 歐洲國家；養老金改革；財政可持續性；充足性

一、引言

作為福利國家的發源地，歐洲是全球最早建立養老金制度的地區。二戰之后，歐洲各國普遍建立了以現收現付為主要融資方式的公共養老金制度。從20 世紀70 年代中后期起，在日益嚴峻的人口老齡化趨勢下，各國的養老金制度普遍遭遇財政危機，收不抵支，赤字巨大。從90年代前后起，為確保養老金制度在財政層面可持續，各國陸續啟動改革，改革在斷斷續續中持續至今。改革的總方向是控制支出、減少赤字，各國的做法大致相同，即綜合運用參數改革和結構性改革兩種方式，一方面開源節流，減少公共養老金的財政壓力；一方面增建職業/ 企業年金、個人養老保險/ 儲蓄等基金制的支柱，將養老責任向市場轉移。改革后，公共養老金的保障水平趨于下降，政府的責任降低，企業和個人的責任增加。整體來看，改革有效改善了各國養老金制度的財政狀況，具有不可否定的積極意義，但同時也削弱了整個養老金制度的再分配性質，使養老金待遇在不同代際、不同性別、不同收入水平、不同技能和學歷、不同就業性質的退休者之間出現了較大甚至是巨大的差異，某些群體的老年貧困風險隨之增加，養老金制度的充足性受到沖擊。 歐洲國家的經驗表明，養老金改革是一個系統工程，要綜合考慮財政可持續性和充足性兩大要素，避免顧此失彼。

鑒于絕大多數中小規模的歐洲國家人口少、經濟結構單一，參考意義不大，本文以英國、法國、德國和意大利四國為主要參照，這四國的養老金改革同時也具有典型意義。

二、養老金改革的措施與結果

過去二三十年間，在大體相同的人口老齡化壓力下，歐洲國家普遍對養老金制度進行了改革，以應對日益加劇的收支失衡。改革通常有兩種方式，一是參數改革，即對公共養老金制度的相關技術參數，如退休年齡、繳費年限、繳費率、養老金計發方式等進行調整，從而改變替代率和收益率，實現增收減支目的；二是結構性改革，即增建基金積累制的市場化支柱，讓企業和個人承擔一定的養老責任，減輕國家的財政負擔。前者屬于量變，后者屬于質變。

整體來看，各國均綜合采用了上述兩種改革方式，區別只在于改革的節奏、程度和力度。鑒于結構性改革較為激進，容易引發民眾反對，甚至導致政府下臺（比如法國），各國普遍選取了由量變到質變的改革路徑，先從相對溫和的參數改革著手，調整相關技術參數，直接或間接降低公共養老金的待遇水平，實現節流目的。當待遇下降到一定程度后，再“水到渠成”“順理成章”地開啟結構性改革，引進基金制支柱，以此來彌補公共養老金的削減。只有瑞典一步到位，于20 世紀末將普惠性的公共養老金改為“名義賬戶”制，保留了現收現付的融資方式，但脫離政府預算、獨立運行，從根本上改變了籌資模式和給付原則。

（一）參數改革

參數改革的主要目的是增收減支，各國普遍采用的措施大致可劃分為三類。

1. 減支措施

減支措施主要有：改變養老金的指數化方式，將曾長期施行的養老金待遇與工資掛鉤，或與工資和物價中增速較快的一個掛鉤，改為只與物價掛鉤（英國、法國、意大利等），以間接放緩養老金的支出漲幅；修改養老金計發的參照基數，降低替代率，如荷蘭由參照職業生涯末期工資（通常末期工資水平最高）改為參照整個職業生涯的平均工資，法國由參照工資水平最高的10 年擴大為25 年，英國將國家收入關聯養老金（公共養老金的第二層）從參照工資水平最高的20 年改為參照整個職業生涯，意大利從參照最后5 年零1 個月改為參照整個職業生涯；瑞典和德國將養老金與預期壽命或撫養比掛鉤，從而隨其變化自動調整。

2. 增收措施

增收的首要措施是提高繳費率。德國將養老保險繳費率由最初的14% 提高到了20 世紀末的逾20%。但繳費率關涉勞動力成本，無限制上調將損害經濟競爭力，故德國經過激烈討論，做出了將繳費率穩定在20% 的政治決定，以防止非工資性勞動成本上漲過快。目前德國的養老保險繳費率為18.6%，并規定在2026 年之前禁止突破20%。法國將基本養老保險繳費率由最初的不足10% 調整到了目前的15.45%。其次是改善撫養比，即領取退休金的老年人口和繳費的經濟活動人口之比。隨著分子即退休人口的持續增加，各國紛紛在做大“分母”即增加經濟活動人口、擴大繳費群體上做文章，如創造條件促進女性就業、出臺反失業措施促進青年人就業、引入青壯年移民勞動力、遏制普遍存在的提前退休現象、 用財政激勵手段提高老年人口就業率 等。

3. 減支、增收并舉的措施

延長法定退休年齡是各國普遍采用的、既能有效減支又能增收的一舉兩得之策。如英國政府的估算表明，退休年齡每延長一年，大約可減少占P0.3% 的公共養老金支出；同時人們每多工作一年，還能帶來相當于P0.1% 的額外收入； 荷蘭政府指出，從2001 到2039 年，若將退休年齡延長2 年，則支出將減少約10%。

和改變養老金計發方式、調整繳費率等措施相比，延長退休年齡是高度顯性的，容易引發反對，為此各國紛紛采取了漸進、彈性的方式，以“月”“季度”等為單位逐步延長，同時配套以正向和反向的激勵措施，即提前退休減扣養老金、延后退休增加養老金。意大利等國則在法定退休年齡和預期壽命之間建立了自動關聯上調機制。由表1 可見，西歐絕大多數國家的法定退休年齡已延至65 歲以上，同時以靈活的姿態，允許重體力等從事“艱苦”“有害健康”工作的勞動者或很早便開始職業生涯、繳費年限足夠長的勞動者提前退休而不減扣養老金（法國、德國、瑞典等）。在退休年齡存在公私部門差異的國家（在意大利、英國、法國，公共部門退休年齡低于私人部門），為提高延遲退休的合法性、降低改革的阻力，往往先把兩者的退休年齡拉齊，之后再共同延至同一水平。

（二）結構性改革

參數改革有效增強了公共養老金制度的財政可持續性，同時為結構性改革騰挪了空間、創造了條件：當公共養老金的給付水平隨參數調整下降、養老金日漸不足時，增建基金制的支柱來彌補不足便顯得水到渠成。因此，在參數改革進行到一定階段后，各國陸續立法開啟了結構性改革，鼓勵創建企業/ 職業年金、個人養老保險/ 儲蓄等，將養老責任向企業和個人轉移，讓市場發揮作用。

經過改革，各國大體形成了三支柱的養老金體系，但三支柱的發育程度以及各支柱在整個養老金體系中的占比存在很大差異。英國、瑞典建成了比較鮮明的三支柱體系，法國和意大利處于起步階段，德國則介于兩者之間。

從20 世紀80 年代撒切爾夫人執政起，英國就開始對養老金制度進行結構性改革，將養老責任大幅度向個人和企業轉移：一方面壓低公共養老金的給付水平，只提供最基本的保障；另一方面憑借稅費減免、立法支持繳費確定型職業年金等方式鼓勵發展職業年金，并立法引入“自動加入”機制，將職業年金由自愿轉為半強制；同時以獎勵方式鼓勵人們退出國家收入關聯養老金，加入職業年金或個人養老金。上述措施極大地促進了基金制的發展，使英國最終形成了由公共養老金、職業年金和私人養老金組成的三支柱的養老金體系，其中公共養老金是低水平的普惠制度，覆蓋面廣但保障水平有限，毛替代率僅為22.1%（2016 年），不到歐盟國家平均水平的一半，反之市場支柱發達。

瑞典經過結構性改革，建立了一個鮮明的三支柱養老金體系，將養老責任從國家和雇主轉移到了國家、雇主和個人。基本養老金支柱日益薄弱，國家的責任得到較大幅度的縮減，市場的作用顯著上升。

德國的公共養老金制度在參數改革后保障水平驟降，替代率由從20 世紀90 年代的70%降至2000 年前后的不足50%，為政府“順理成章”地引進基金制創造了條件，按照施羅德的說法，即“以結構改革替代待遇減縮”。2000 年前后，德國通過李斯特改革，從法律層面正式引入基金制，以財政補貼、稅收抵扣等方式鼓勵人們購買政府認可的商業性養老保險項目。同時針對企業年金不夠普及的局面，以稅收激勵、財政補貼等措施，鼓勵雇主建立企業年金。經此改革，德國單支柱的養老金制度開始向多支柱轉變。

法國以現收現付的養老金制度為絕對主導——該國不僅有強制性的、現收現付的基本養老保險（即公共養老金），還有一個同樣是現收現付且強制性的補充養老保險， 兩者相加替代率在70% 左右。因此，盡管法國在參數改革后，公共養老金的待遇水平也有一定程度的下降，但和英國、德國等國相比，養老金仍然較為充足。盡管在2000 年左右，法國也立法引入了基金制的職業年金和個人儲蓄計劃，但是基金制的支柱發育緩慢，在整個養老金制度中的占比長期不足5%；2010 年以來，法國多次就養老金的改革方式在全民范圍內發起討論，探討深化結構性改革、加強基金制支柱的可行性，但現行養老金制度的充足性以及深刻的歷史教訓（見下文），使法國民眾對基金制抱有高度戒心，寧愿犧牲待遇水平也不愿放棄現收現付支柱的主導地位。

意大利的情況和法國類似，該國現收現付的公共養老金替代率高，即使在緊縮性的參數改革后仍高達80%（公共部門更高，在95% 以上），因此基金制的支柱——部分引入名義賬戶制、立法推進企業年金等——引入較晚，發育緩慢，形成了“發育不完全的多支柱”體系。

基金制并不是新鮮事物，德國最初建立的養老保險制度就是基金制，該制度一度維持著高水平的積累，但隨后在兩次世界大戰、貨幣改革等因素的影響下，養老基金嚴重縮水，一度到了只夠維持二周支出的地步，這使德國在1957 年痛下決心將法定養老保險的融資方式改為了現收現付。法國在20 世紀30 年代也建立了一個基金制的養老保險制度，但該制度在隨后的大蕭條以及二戰后的金融失序中遭遇毀滅性打擊，基金斷崖式縮水，退休者失去了保障、生活難以為繼，這也是法國人在“降低公共養老金待遇水平”和“進行結構改革，大力發展基金制”的選擇中傾向于前者的原因之一。21 世紀以來英國也遭遇了類似問題，在2008 年的全球性經濟與金融危機中，由于基金制規模龐大， 英國受到的沖擊也較大，養老基金大幅度縮水，導致英國的老年貧困率大幅上升。2008 年危機還使部分原本打算向基金制轉型的中東歐國家廢除了該支柱。近期受特斯拉政府預算改革的影響，英國養老金現暴雷風險，基金制脆弱的一面再次顯現。

（三）改革結果

各國參數調整和結構性改革相結合的措施有效緩解了養老金制度的財政壓力。2016 年法國的統計表明，在2010 年以來所有改革措施的作用下，法國的養老金收益將逐步下降，降幅在2020、2030 和2040 年均相當于P 的1％，到2040 年養老金占P 的比重將下降1.04 個百分點。 意大利在2011 年改革后，平均養老金與勞動者人均P 之比出現了較大幅度的下降，預計到2046 年將由2016 年的17.5% 降至15%。 意大利社保局2016 年年度報告顯示，2015年公共養老金支出占當年P 的比重為16.69%，如不實施任何改革，該比重將超過18%，之后直線上揚，預計到2026 年左右將突破21%， 政府的財政負擔將更加沉重。

三、改革的負面結果

盡管改革有效提高了養老金制度的財政可持續性，但同時也帶來了不容忽視的負面后果：隨著公共養老金保障水平的下降，養老金制度的收入再分配功能受到削弱；未來，退休者的養老金水平差異將隨著他們在代際、性別、收入、技能和學歷、就業性質（正規就業或非正規就業）等方面的差異而擴大，養老金制度的充足性受到沖擊。

（一）當下退休對比未來退休：改革帶來養老保障的代際差異

改革將導致養老金待遇水平的代際差。首先，隨著退休年齡的延長和養老金計發標準更加嚴苛，未來一代退休者整體上將工作更長、繳費更多、收益更少。以改革較溫和、法定退休年齡最早（62 歲）的法國為例，該國的研究表明，以“終身”為單位，養老金替代率將在代際之間遞減：從“50 后”（20 世紀50 年代生人）的55％減至“90 后”的45％；養老金的繳費率和收益損失率則遞增，前者從“50 后”的23％升至“90 后”的27.8%，后者從“50 后”的1.2%升至“80 后”的4.5% 和“70 后”的5.9%。 意大利引入名義賬戶制后，養老金收益縮水，代價將由未來幾代退休者承擔，這引發了有關“代際撕裂”的激烈討論。經合組織的相關報告也表明，在職業生涯完整的前提下，最近進入勞動力市場的人（1996 年生人）和大約15 年前退休的人（1940 年生）相比，平均退休金替代率將下降近6 個百分點。

其次，改革導致未來的退休者更多地依賴市場支柱，但市場支柱不具備再分配功能，能否從中得到充分保障主要取決于能否“進場”以及金融市場這兩大因素。一方面，“進場資格”與就業企業、就業性質、個人經濟狀況等因素息息相關，下列因素勢必導致一部分人特別是低收入群體難以進場：一是大多數國家的職業年金是自愿性質，只覆蓋部分人口；二是大多數國家的職業年金有準入門檻（收入要求），這使低收入者或者被擋在外面，或者就算勉強拿到了“入場券”，低收入也只能換來低水平年金；三是低收入者往往缺乏購買養老產品或進行養老儲蓄的財力，而不僅僅是一些“市場派”所宣稱的投資未來的“眼光”； 四是各國的職業/ 企業年金紛紛從待遇確定型轉成了繳費確定型，這意味著收益的不穩定。另一方面，基金制支柱的增加意味著投資風險的增大，盡管金融市場有自我修復能力，但老年人的抗風險打擊能力較差。經合組織的研究表明，2008 年的全球性金融危機對老年雇員的打擊最大，因為和年輕雇員相比，他們等待市場自我修復的時間有限，重建儲蓄的時間少，再就業更難。

綜上，和當前的退休者相比，未來幾代退休者的養老金收益將面臨更多的變數，其貧困風險也將隨之提升。正如牛津大學教授伯恩哈德·艾賓浩斯（rnr nus）指出的，“公共養老金和私人養老金相混合的制度將眾多老年人置于危險之中，因為他們缺乏足夠的與收入關聯的補充養老金。” 事實證明，在多支柱的混合制度中，公共養老金支柱占比低的國家的退休者貧困風險更高；反之公共養老金占比高的國家貧困風險更低。如圖1 所示：在歐盟28國中，法國作為公共養老金支柱占絕對優勢的國家，退休者的貧困風險幾乎最低（7.3%），是歐盟平均水平（15.3%）的一半。英國高達22.8%，是法國的3 倍；德國和瑞典緊隨其后。英國、德國和瑞典退休者的貧困風險在西歐國家中名列前茅。艾賓浩斯也指出，英國、瑞士 等基本養老金支柱薄弱的國家具有相對中高的貧困風險；德國正在產生中等水平的貧困；而法國和一些南歐國家的貧困率較低。 英國作為歐洲養老金市場化程度最高的國家之一，近三十年來老年極端貧困率和極端貧困速度的上升在西歐國家均名列前茅。2021 年英國媒體指出，英國有近五分之一的養老金領取者生活在貧困中，這是自2012 年以來的最高水平。

（二）正規就業對比非正規就業：改革導致養老保障的“內部人”“外部人”分化

改革使公共養老金的待遇水平與個人收入水平和繳費年限高度關聯，進而在正規就業者和非正規就業者之間造成了養老保障的“內部人”（nsrs）與“外部人”（outsrs）分化。換言之勞動者可獲得的養老金水平與其就業安全日益相關。

退休年齡延長、繳費年限增加等改革凸顯了將職業生涯維持到法定退休年齡的重要性，只有能確保工作到退休的穩定就業才能夠提供較為充足的養老金，而連續性和穩定性差的就業勢必導致退休金減少，這就造成了養老保障的“內部人”和“外部人”分化。正規就業者因職業生涯的連貫而能夠獲得相對充足的保障，成為養老保障的“內部人”。而臨時工、合同工、小時工等各類非全日制、非正規就業者則容易因繳費年限不足、繳費中斷、繳費基數過低等因素而難以得到充分保障，甚至被拋出養老保障網（在繳費時長達不到最低繳費要求的情況下），成為養老保障的“外部人”。

此外，和正規就業者相比，非正規就業者普遍不被職業年金所覆蓋，且由于收入水平低而缺乏投資養老保險或儲蓄的能力，因此不僅難以獲得充足的公共養老金，而且在基金制的支柱中往往也處于不利境地。

綜上，非正規就業者未來將面臨更高的老年貧困風險。早在2012 年，辛里奇（ns）和杰蘇拉（Jssoul）就指出，“公共養老金在提供最低收入方面的慷慨對（預防）老年貧困仍然發揮著重要作用。為降低退休者的嚴重貧困率，我們需要最低的收入保障，特別是基本的、有保障的或最低的養老金。鑒于目前及未來勞動力職業生涯的中斷和非正規就業的發展，這一點將變得更加關鍵”。 然而最近十余年來，穩定的就業在所有歐洲國家均呈降勢，取而代之的是非正規就業、臨時性就業等。歐盟委員會針對歐盟國家的統計表明，從2002 到2017 年，非全日制就業人口在就業總人口（15—64 歲）中的占比從15.6% 上升到了19.4%，臨時性就業也從12.4% 升至14.3%， 這引發了人們對未來收入不平等和養老金不充足的普遍擔憂。經合組織也指出：“大多數社會保障體系是以穩定、線性的職業生涯為基礎的，沒有能力為非正規就業的勞動者提供足夠的收入安全，他們中的很多人可能會被忽略”“新工作形式的發展有可能削弱未來幾代退休者的收入前景”。 典型例子是德國的小微就業。21 世紀初，為促進就業，德國通過允許雇員免繳養老保險的方式支持發展“小微就業”，盡管該措施的就業促進效果十分顯著，但同時導致小微就業者的養老金水平大大低于正規就業者，十余年后，小微就業者（特別是其中的女性）較高的貧困風險逐漸顯現。

（三）女性對比男性：改革帶來養老保障的性別差異

改革導致了養老金待遇水平的性別差異。和男性相比，女性因生育養育以及普遍承擔更多家務勞動的緣故，其職業生涯和建立在職業生涯基礎上的繳費記錄面臨更多的中斷風險，進而面臨更大的養老金待遇水平下降風險和老年貧困率上升風險。大多數歐洲國家逐步意識到了這一點，并在養老金的計發上對女性給予了一定的補償和照顧，如將產假視同繳費期等。不過研究表明，類似的做法效果有限，無助于從根本上縮小基于性別因素的養老金待遇差。主要原因在于，出于照顧家庭等因素，女性更容易進入工作彈性較大的非正規就業部門。經合組織的統計表明，在非正規特別是非全日制就業中，女性的占比是男性的3 倍；平均每4 個在職女性就有1 個就職于非全日制部門（見圖2）。而非全日制就業的薪資水平普遍較低，按照經合組織的統計數據，非全日制雇員的平均收入比全日制雇員低一半左右。

低收入疊加繳費時間不足，拉大了女性和男性的退休待遇差。統計表明，2015 年，歐盟28 國老年女性的平均退休金待遇比男性低四分之一；德國最甚，低40%，這和德國小微就業較多且從業者多為女性有關。2021 年，德國女性的平均退休收入仍然比男性低將近三分之一；同年經合組織的報告顯示，在全體經合組織成員國中，老年女性的平均貧困率（16.2%）均高于男性（11.6%），只有智利除外（男女幾乎持平）。

（四）法定退休對比提前退休：改革導致不同年齡退休者的養老待遇差

改革拉大了老年人的退休待遇差，增加了一部分退休者的貧困風險，加劇了老年群體的貧富分化，特別是在養老金市場化程度較高的國家。原因在于，隨著法定退休年齡的延長和與之相伴隨的領取全額養老金繳費年限的增加，將職業生涯保持到最后一刻、進而獲得全額養老金的難度不斷加大。法國的研究表明，退休年齡從此前的60 歲延至62 歲以后，60 歲以上勞動者的失業風險上升了7 個百分點， 且再就業的難度進一步加大。德國左翼政黨指出，2008 年金融危機以來，能滿足全額養老金領取條件（65 歲退休并繳費45 年）的老年人只占全體老年就業者的20%，如果按計劃將退休年齡延至67 歲，則勢必有更多的老年人失業。

盡管如前所述，各國出于增收減支目的，紛紛出臺措施鼓勵老年人就業，但效果并不顯著。就業與否歸根結底由市場說了算，老年群體無疑缺乏競爭力，最終能否留在就業市場以及能留多久，與老年人自身的年齡、技能、學歷、健康狀況等息息相關。各國的經驗都表明，年齡越大、學歷和技能越低、健康狀況越差，被勞動力市場淘汰的風險就越高。受勞動力市場青睞的老年人往往是高技能高學歷者，而這部分人在任何國家都是少數。與之形成對照的是，占相對多數的低學歷低技能的老年人很難將職業生涯維持到退休；對這部分人而言，即使能夠繼續就業，往往也是輾轉在各類低薪、低技能的非正規就業崗位上。經合組織的研究表明，在65—74 歲的在職老人中，只有15% 在正規就業崗位； 德國64 歲以上的在職老人中，一半左右在餐飲、零售、家政等行業打零工，薪資微薄。法國針對2010—2015 年公共養老金改革的研究也表明，改革對低收入人群和提前退出職場的人負面影響最大，50 歲就退出職場的人平均退休金將減少10％。 換言之，延遲退休等措施實行后，在勞動力市場的淘汰機制下，對很多人而言，延長的只能是低質低薪的就業，無法從延遲退休中受益。只有少數有良好教育背景的高收入群體才能延長“高薪高質”的就業并從延遲退休中受益。結果是，公共養老金從相對貧困的群體流向了相對富裕的群體。

綜上，退休年齡延長和繳費年限增加使很多無法將職業生涯維持到法定退休年齡的老年人受到負面沖擊，進而在社會層面造成老年貧困率上升的惡果。隨著問題的顯現，一些國家開始反思相關政策并采取了一些補救措施：德國在2014 年回調了延長退休的規定，進一步放寬了“提前退休不減扣養老金”的條件；意大利于2018 年暫停退休年齡和預期壽命的自動關聯，并放寬了對提前退休的限制，允許更多的群體提前退休；荷蘭放緩了延遲退休的節奏——將原計劃于2021 年的延至67 歲推遲到2024 年，并計劃在長期內放慢退休年齡和預期壽命的關聯節奏，避免將預期壽命的所有提高都轉化為退休年齡的延后；瑞典大約要到2026 年才將領取全額養老金的時間調整到64 歲。

（五）低薪對比高薪：改革拉大不同工資水平退休者的養老金差距

改革導致的公共養老金中繳費與待遇更緊密的關聯，以及不具有任何再分配性質的基金制支柱的上升，對低薪者造成了嚴重的負面沖擊。原因在于，一方面，各國的養老金幾乎已悉數改為繳費確定型，因此在相同的替代率下，低薪者的養老金水平無疑更低；另一方面，低薪者往往是非正規就業者、自雇者等，難以被企業年金所覆蓋，通常也缺乏足夠的收入“進場”第三支柱，因此無論在現收現付支柱還是基金制的支柱都處于相對更加弱勢的地位，特別是在類似英國那樣的市場支柱發達的國家。在“國家保基本、其余人靠市場”的理念下，英國的老年貧困率更高，老年貧富差距更大。根據艾賓浩斯的研究，英國的基礎養老金水平太低，只有平均收入的16%，而且需要長時間的繳費，這導致英國的老年貧困率長期在西歐國家排名第一。

即便加上私人年金，英國的老年人也在最貧困之列。 英國65 歲以上極端貧困（即收入不高于國民平均收入中位數的40%）人口數量始終處于升勢，所以英國很早就設立了零繳費的救助支柱，并不斷提高救助標準。其他國家也大多設立了針對低薪老人的養老救助制度，或針對弱勢群體的最低養老金。

一言以蔽之，養老金改革后，女性、低學歷低技能的老年人、60 歲以上老年人、非正規就業者、低薪者、自雇者、被迫提前退出勞動力市場的低齡老人等群體，更容易成為改革引發的老年收入分配不公的犧牲品。這些群體通常是重疊的，譬如，一名60 歲以上的老人，往往同時是低學歷低技能低薪的女性非正規就業者（如家政服務人員、保潔人員、養老院護工等）。一部分人尤其是女性，很可能終身陷在保障水平極不充分的小微就業中，再難回到正規就業崗位。未來養老金水平的個體差異將日益加大。

四、結語與思考

由以上分析，我們可初步得出如下結論：養老金制度是個綜合性的系統工程，目前普遍使用的三個評價指標，即充足性、完整性（覆蓋率）和財政可持續性缺一不可。近三十年來，鑒于養老金的財政可持續性問題突出，歐洲各國紛紛聚焦于改善財政可持續性，通過改革不斷降低公共養老金的待遇水平，客觀上制造并加強對基金制的需求，進而引進基金制的養老計劃，減輕公共養老金的財政負擔。在此過程中，各國不同程度地忽略乃至損害了養老金制度的充足性，特別是那些基金制支柱占比較大的國家。

基金制有其脆弱性的一面，法國、德國建立養老金的歷史以及2008 年的全球性經濟與金融危機都曾不同程度地顯現了這一點。2008 年的危機還因“凸顯了當個人的現金給付與金融市場的波動相關聯時，養老金制度所面臨的風險”而引發“基金制的養老計劃是否適合作為養老保障資金機制的長期辯論”。 客觀地說，基金制和現收現付制各有利弊，不應盲目否定基金制，也不能否認多支柱的養老金體系在改善養老金財政可持續方面的重要作用。只是這方面的研究已較豐富，基金制的積極作用也已引起世界各國的充分重視。反過來，持續不斷的改革對養老金充足性的損害尚未引起普遍關注和充分重視——因為其負面后果的顯現需要一定的時間，因此本文著重強調這一點。

歐洲三十余年的改革實踐表明，在提高養老金制度財政可持續性的同時，不能忽略其再分配功能的降低對非正規就業者、自雇者、女性、失業者、低學歷低技能者、低薪者等弱勢群體的沖擊，這些負面結果或許也是各國政府始料未及的。歐洲的經驗提醒我們，要盡量客觀而全面地認識養老金改革可能帶來的消極后果，特別是對上述弱勢群體的不利影響，以便未雨綢繆，做好防范或者補救工作。歐洲國家普遍采取了預防或補救措施，一是將病產假、失業、傷殘等導致的繳費中斷適度視同或折算成繳費。二是在改革的同時建立并加強由財政供款的“零支柱”養老救助制度，為改革后得不到充分保障甚至掉出養老金保障網的弱勢群體構筑最后一道防線，這一點業已成為歐洲各國的共識，也是各種老年救助項目未在以增收減支為目標的改革中不減反增的原因。如德國于2020 年出臺了基礎養老金制度（runrnt），由聯邦政府供款為終生工作繳費但法定養老金低于平均水平者提供一份附加養老金，該制度從2021 年1 月1 日起實施，預計受益者將達130 萬。基礎養老金的引入不僅提高了德國法定養老金的“底線水平”，而且縮小了低收入者與高收入者的養老金待遇差。歐洲的改革顯示，在某種程度上，公共養老金和老年救助成了蹺蹺板的兩端，當一端的支出因養老金待遇的削減而下降時，另一端的支出就會因貧困人口的增加而上升；一端下降得越快，另一端上升得越多。法國養老金改革后，政府用于失業保險、老年救助的費用有較大幅度的提高，2010 年改革中節省出的140 億歐元中，15％用在了額外增加的各種救助上；1996—2013 年，意大利公共養老保險支出增長了約79%，而養老救濟支出增加了110%；英國每6 個退休者中就有一個領取基于家計調查的救助津貼。 養老金改革的目的原本是節約資金、減輕國家財政負擔，但是貧困率的增加使得用于救助的費用不斷提升。三是建立有效的最低收入機制，以應對福利與繳費記錄關聯的不斷強化所導致的不充分不穩定就業者日益加劇的老年貧困風險。

此外，對各國改革結果的比較研究再次證明了一個“老生常談”的結論——公共養老金占比高低和老年貧困與收入不平等呈負相關，養老金責任越是從國家向市場轉移，養老金制度的再分配性質就越低，減貧效果就越差，老年收入不平等現象就越嚴重。公共養老金無論何時何地都是預防老年貧困的最有效手段。在市場支柱占比高的國家，很多老年人被迫打零工來彌補養老金不足的現象也充分證明了這一點。

一言以蔽之，養老金改革是一個隨著經濟社會和人口結構變化而不斷動態調整的過程。即便是已建立現代養老金制度逾半個世紀的老牌歐洲福利國家，仍在不斷地摸索改革。理想的養老金制度統籌兼顧充足性、完整性和財政可持續，但充足性和制度可持續之間存在一定的矛盾，這是世界各國普遍面臨的難題。此外，沒有脫離一國國情的、放之四海皆準的養老金模式；即便在一國之內，也沒有放在任何歷史時期皆準的模式。各國都應從本國的經濟社會現實甚至歷史文化傳統出發，探索符合本國國情的養老金制度，使之既有能力為盡可能廣泛的人口提供盡量充足的老年收入保障，也不超越特定歷史階段的經濟財政能力。

（責任編輯：華 穎）