數字技術賦能高質量發展的機遇與路徑

高宇寧 任美桐

數字經濟作為數字技術的重要應用領域，已成為全球經濟發展的重要引擎之一。中國數字經濟的規模和全球占比與經濟體量基本匹配，而數字貿易存在著規模上的差距，結構上也存在一定的優化調整空間；當前數字經濟建設仍面臨著數字要素相關規則不健全需要進一步完善相關政策和法律法規，數字治理方面則面臨著治理框架和體系亟需與國際通行的一系列新規則相協調。

未來數字經濟、數字貿易和數字治理的進步將成為高質量發展和創新發展的重要引擎，并對實現可持續發展具有積極意義。本文旨在通過梳理數字經濟和數字貿易發展現狀和未來趨勢的信息，探討如何更好地利用數字技術和數字治理推動高質量發展。

一、數字經濟發展為高質量發展提供新動能

我國關于數字經濟的定義目前比較廣泛地使用國家統計局所提出的《數字經濟及其核心產業統計分類（2021）》。根據這一分類，2021年數字經濟被定義為“以數據為關鍵生產要素，以現代信息網絡為重要載體，以信息通信技術的有效使用作為效率提升和經濟結構優化的重要推動力的一系列經濟活動”。由此看來，數字經濟的定義是比較寬泛的，涵蓋了數字經濟活動的方方面面。在數字經濟分類中，國家統計局將其一共劃分為五個大類：數字產品制造業、數字產品服務業、數字技術應用業、數字要素驅動業和數字化效率提升業。前四個大類通常被認為是數字經濟核心產業，也就是所謂的數字產業化部分。第五個大類是產業數字化部分，被稱為數字化效率提升，更多地指應用數字技術和數據資源為傳統產業帶來的產出增加和效率提升，是數字技術與實體經濟的融合。

在數字經濟中狹義的數字產業化部分的規模，根據學者的估計，截至2020年，中國數字產業化部分的規模為1.2萬億～1.3萬億美元，略低于美國2萬億美元的規模；中國數字經濟占整體經濟規模的比重已經達到了約8.5%，雖然略低于美國的10%，但中國追趕的步伐還是相對迅速的。因此，對于國家統計局定義的四個大類的數字產業化，即狹義的數字經濟結構而言，中國主要的數字經濟來源仍然是現有的一些產業優勢。首先是數字產品制造業，該行業已經發展到了數萬億美元的規模。其次，數字技術應用業也在中國數字經濟中扮演了重要角色。這一領域包括許多平臺，這些方面也是數字經濟中規模較大且具有較強競爭力的相關產業。數字經濟的發展已經成為中國經濟增長的重要引擎。數字經濟已經成為國民經濟的一個支柱產業類別，其規模已經占據GDP近10%（見圖1）。眾所周知，數字經濟行業，無論是數字產品制造還是數字技術應用等，都是高度知識技術密集型的行業。因此，對于未來我國實現高質量發展和創新發展，數字經濟顯然具有非常重要的意義和作用。

如果考慮到廣義的數字經濟的界定范圍，即所有通過數字技術、數字要素等方式進行賦能的產業的數字產業化，根據中國信息通信研究院發布的《全球數字經濟白皮書（ 2022年）》，中國數字經濟2021年的總規模已經達到當前經濟總體量的約45%，總規模已經超過45萬億元。按此寬口徑計算，中國數字經濟規模已達到7.1萬億美元，占47個主要國家數字經濟總量的18.5%，僅次于美國，居世界第二。

但是一直以來，我國數據要素建設面臨著產權制度、交易制度和分配制度所存在的體制機制不健全，制度不明晰的痛點，主要體現在以下三方面。第一，數據要素已快速融入生產、分配、流通、消費和社會服務管理等各環節，但是相應的價值產生涉及多個環節、多元主體、多種情景，使其產權邊界的確認變得極為復雜。在實踐中如果不能對數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權加以區分，將無法保證公共數據、企業數據、個人數據的差異化授權使用。第二，數據要素的流通和交易，一方面需要從數據隱私和數字安全的角度確保全流程合規，相比商品和普通的服務流通就已經提出了更高的要求；另一方面從交易的角度來看，場內交易的規范性與場外交易的靈活性始終是數據要素交易需要平衡的重要關系。第三，在數據要素收益的分配當中，如何界定數據要素各參與方的貢獻和投入產出收益，如何平衡數據內容采集、加工、流通、應用等不同環節相關主體之間的利益分配，也始終是數據要素建設中重要的環節。

2022年12月2日正式發布的《中共中央、國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（簡稱“數據二十條”）就針對這三個方面的問題提出一系列的支撐措施，為數據要素作用的更好發揮奠定了堅實的制度基礎和鮮明的政策導向。2023年國務院機構改革中新成立的國家數據局，更是集中關鍵戰略要素、做強做大數字經濟、充分實現數據要素促進高質量發展的關鍵措施。

二、數字貿易助力暢通新發展格局

數字貿易是數字經濟及其相關交易流通活動中的重要組成部分。每個經濟體內部的數字交易、數字訂購或者電子商務等1都會被統計在數字經濟范疇之內。數字貿易，尤其是數字國際貿易，是當前非常重要的數字平臺、數字中介、數字交易所，也是發揮重要作用的渠道。數字化對貿易的影響不斷深化，擴大了貿易的規模、范圍和提高了速度，改變了價值創造和交易的方式，衍生了新的貿易生態系統，數字貿易已經成為世界經濟的重要貿易方式。

目前，數字服務貿易是整個服務貿易增長的重要動力來源，數字服務貿易的高速發展與遠程服務比例的攀升是密切相關的。隨著數字技術的發展，各類遠程服務的比例大幅攀升。服務的提供者和接受者在時空上的分離為數字貿易的蓬勃發展創造了巨大的空間。當前數字經濟高速發展，之前的疫情沖擊導致直接線下接觸受到限制，很多傳統的服務貿易方式受阻，而數字貿易的發展對于服務貿易的全面穩定和未來復蘇都有非常重要的意義。

當前跨境數據流動的技術能力和規模高速擴展的能力，是促進服務貿易高質量發展的重要驅動力。目前跨境數據流動已經成為促進世界經濟發展的新要素，由于服務提供者和消費者的分離，以及各種類型的數據交付形式的貿易產生，跨境數據流動也極大地增加和促進了全球數據流動，這些數據包括物聯網、云計算和各種類型的數據分析。全球跨境數據流動呈現出快速增長的趨勢，超出人們的預期。根據聯合國貿易和發展會議發布的《如何讓數據為<2030年可持續發展議程>服務》，對跨境數據流動進行預測，到2024年，全球主要經濟體之間的跨境數據流量將達到每秒PB級（千萬億字節）的數據量。跨境數據流動已經成為推動數字交付貿易的全球服務貿易中的高速增長的新增長點。這既是近年來我國服務數字經濟高速增長的外部體現，也是觀察數字經濟和數字貿易的一個重要指標。

2020年，中國數字服務貿易規模排名從2019 年的第7名上升至第5 名，居美國、愛爾蘭、英國和德國之后。中國、歐盟和美國三個主要經濟體數字服務貿易占全球比重保持在60%左右，是全球數字服務貿易的主要貢獻者（見圖2）。其中，中國占全球比重從2005年的1.43%提升至2019年的4.43%，在主要經濟體中比重增幅最大，但與歐盟、美國相比，中國數字服務貿易規模仍存在較大差距。2019年，歐盟數字服務貿易規模達到12780.28億美元，美國數字服務貿易規模達到5378.07億美元，分別為當年我國數字服務貿易規模的8.9倍和3.7倍。2020年，中國數字服務貿易規模排名上升至第5名，是前5名中唯一的發展中國家，但也僅達到美國的約1/3，并且遠低于同期愛爾蘭、英國和德國，仍有較大的發展空間。

從數字服務貿易出口結構來看（見圖3），2019年，我國排名前三的非其他商業服務類分別是電信、計算機和信息服務（37%）、知識產權使用費（5%）、金融服務（3%）、保險和養老服務（3%）。與歐盟和美國相比，中國知識產權使用費類和金融服務類數字服務貿易出口比重相對較少，兩者合計僅占數字服務貿易出口比重的8%，同期歐盟的比重為25%，美國的比重接近當年數字服務貿易出口規模一半。這表明我國與發達國家的數字服務貿易相比，不僅在規模上存在差距，而且在結構上也存在一定的優化調整空間。

促進服務貿易、推動和促進經濟增長驅動的重要原因，是當前本身跨境數據流動的技術能力以及這種規模的快速擴展，跨境數據流動現在已經成為世界經濟中的新要素。我國以《“十四五”數字經濟發展規劃》為代表的政策措施意在拓展數字經濟國際合作，加快貿易數字化發展、推動“數字絲綢之路”深入發展、積極構建良好國際合作環境。

三、數字治理保障高質量發展制度環境

隨著全球數字經濟的快速發展，數字技術、數字產業和相關經濟活動的治理已經成為當前全球面臨的重要挑戰。由于數字技術（尤其是互聯網）本質上是全球性基礎設施，其治理也應是一個全球性問題，即所謂的全球數字治理問題。目前還沒有一個單一的主體或制度負責和承擔這方面的數字治理工作。隨著大量數字平臺和數字企業的興起，許多原本由各個產業監管部門負責的問題，如保護消費者隱私等，已成為通用性的、全局性的問題。

從全球范圍來看，為保障和促進跨境數據流通，各國制定了一系列基于數據隱私和數據安全的法規體系和框架。此外，國際多邊和雙邊貿易經濟協定中也包括一系列針對跨境數據流通的政策工具，其中既包括由國際標準化組織等相關機構制定的通用標準和技術措施，也包括一些增強技術數據沙盒等因素。在包括非約束性和約束性的多邊協議中，如歐盟理事會、亞太經合組織、經濟合作發展組織、東盟等數據保護框架，以及各種類型的貿易協定，如全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）以及其他重要貿易協議中，越來越多的相關條款都是針對跨境數據流通而制定的。這是因為跨境數據流通已成為數字服務貿易的最主要形式之一，對跨境數據交付的保障至關重要。

在討論促進跨境數據流通的政策工具時，可以看到有許多種類型的工具。通過將它們的監管程度和本地儲存要求程度進行對比，我們可以將不同類型的監管和法律框架進行一定程度的劃分。對于數據流通的監管，涉及國家安全的數據流通通常需要特別授權。但與此相對的是，許多商業信息，包括脫敏的個人信息和一般商業信息，在歐美等許多體系中更多采用事后問責的方式進行監管。這意味著企業通常會事先承諾保障數據安全，但如果問題發生，才會接受問責。也有一些介于這兩者之間的數據流通形式，會受到保障監管措施的限制，對于本地數據的存儲要求也不同。授權流通的方式通常會對本地數據的存儲提出更高的要求。

隨著全球數字治理框架的進一步拓展，可以看到跨境數據流通中出現了越來越豐富、細分和細致的監管措施和手段。不論是公共部門的特別授權，還是一般私營部門，只要滿足特定要求的數據傳輸，都可以看到監管的存在。當前全球跨境數據流動的監管框架從最嚴格到相對靈活都有劃分。因此，在對這些監管進展或工作內容進行進一步分析時，不僅歐洲、美國、中國等大型經濟體擁有越來越專業和細化的監管法律法規框架和政策體系，而且在全球范圍內也在不斷涌現。

從跨境數據監管的具體角度，特別是數字貿易和數字服務貿易的限制來看，根據OECD數字服務貿易限制指數，主要包括針對5個方面評價數字服務貿易的限制，包括基礎設施和連通性（ 例如電子信息傳遞）、電子交易、支付系統、知識產權以及其他可能影響數字賦能服務的相關貿易的限制性措施，目前中國在跨境數據開放方面仍采取相對嚴格的組織和監管措施，這與當前的國情密切相關。然而，在全球數字貿易的發展和促進方面，中國仍積極開展促進工作。盡管中國在數字經濟的規模上具有一定優勢，但在全球數字貿易中仍需進一步努力。在數字貿易和數字經濟核心議題上，中國在數據流動和數據本地化方面采取了更為謹慎的態度。與中國對海關、電子商務等方面更開放的態度相比，在數據流動和數據本地化層面，中國更注重數據隱私和數字安全。中國未來也需要更積極地推進現有的數據治理框架和體系建設，以及與國際通行的一系列新規則的協調，以更有效地促進未來高水平對外開放和雙循環的新發展格局。

四、數字治理和數字貿易規則制定賦能高質量發展戰略路徑

數字治理已經成為世界各國高度重視的議題，但在國際層面尚未達成共識。數字化對貿易的影響在不斷深化，數字貿易在迅猛發展，全球貿易分工格局在重構，全球經濟關系在重配，全球貿易治理體系也在重建。數字貿易是全球經濟治理的重要關切點，世界各國積極部署數字經濟發展，也在加緊更新數字治理規則。盡管不同國家在產業發展與競爭力、監管理念與方式等方面存在差異，但數字貿易發展與治理挑戰是全球性的，平衡開放與監管的趨勢是共性的。數字貿易發展的共同趨勢是開放，貿易協定的重要分歧在于跨境數據流動。

中國的數字貿易發展呈現出“漸進式開放”的特點，這既符合中國對外開放歷程的規律，又符合中國在數字時代的發展需求。首先，中國改革開放走的是“漸進式開放”道路。由于經濟上面對變化與不確定性，政治上面對質疑和擔憂，中國對外開放以建立經濟特區為起步，然后在開放區域和內容上逐步推進，為政治上達成共識提供了實踐成效，為產業競爭力提升留出了時間。其次，中國在數字時代應逐步地實現高水平對外開放。一方面，中國的數字平臺成長迅速、跨境電商交易與數字貿易穩步增長，與此同時，依托數字產業優勢，中國實現了數據凈進口，因此，中國需要開放數字貿易。另一方面，數字平臺與數據是新興的產業組織形式與生產要素，產業如何發展與如何治理都需要探索與實踐。綜合來看，中國應從以下幾個方面健全數字經濟和數字貿易監管體系，平衡數據監管與開放的關系，積極參與全球數據治理合作，助推國民經濟高質量發展與高水平對外開放。

第一，鼓勵市場主體把握發展機遇，融入國內國際經濟大循環。一方面，推動國內與國際市場的融合，提升企業的全球競爭力，大力推動企業的數字化轉型，兼顧本土化與全球化競爭戰略。順應經濟數字化轉型之勢，加快推動數字貿易發展。一是全面完善數字基礎設施建設，加強電子交易和支付系統的建設，努力降低在基礎設施連通、電子交易、支付系統等方面的服務貿易壁壘。二是大力促進數字技術的研發與應用，縮小與發達國家之間的技術鴻溝。三是加快新興數字產業的創新與發展，鼓勵傳統產業的數字化轉型，增強數字產業的全球競爭力。

第二，完善反壟斷法律法規，建立反壟斷的監管標準。政府部門應加強對潛在壟斷行為的監管，防止資本無序擴張，防止數字市場進入壁壘過高，鼓勵創新創業，保障數字市場的主體多樣性。加快完善數字企業監管法規體系，明確監管標準與程序，為政府監管以及市場運行提供法律規范和指導。大力提高數字企業的合規性要求，提升數字企業的規范意識與自治水平，加強政府監管與企業自治的協同性。從規則發展看，探索數據分級分類管理、交易技術標準和數據確權，充分利用既有的擔保、登記等法律體系。在探索數據定價機制時，應始終關注市場定價過程中可能存在的市場失靈現象。

第三，明確規范與發展并重，平衡監管與發展的關系。一是要不斷深化對數據要素與數字平臺發展的認識，監管規則的建立須以全面且深入的論證為基礎，避免“一刀切”的監管手段。二是要加強與監管主體和監管對象的交流，一方面，加強與國外監管機構之間的交流，跟進各國數字平臺經濟的監管實踐與經驗；另一方面，加強與市場行為體之間的交流，跟進數字平臺的發展動態與需求。健全國內數字產業監管體系，參與高標準貿易規則體系構建。完善數字基礎設施，平衡數字產業發展與監管，結合全球經貿格局與數字貿易治理體系發展趨勢。同時，結合自身競爭優勢與發展需求，積極推出由中國主導的高標準貿易規則體系，成為數字貿易治理體系的建設者與領導者。

第四，推進數據分類分級流動，平衡監管與開放的關系。明確跨境流動的底線，涉及國家安全、國民經濟、重要民生、重大公共利益等重要領域的數據，應實行嚴格要求與監管。建立數據分類分級管理制度，建立數據跨境安全評估體系，在保障數據安全的前提下適度放開數據跨境流動。要加快完善跨境數據流動有關法律法規和政策，建立企業數據跨境流動資質認證體系，從數據保護能力、數據流動風險等維度評估數據跨境流動的風險，并定期審查以確保數據跨境的安全性。認證體系既要對標國際層面的執法要求，也要符合我國國內層面的數據出境要求，嚴格提高企業的合規性水平。

第五，引導企業提升自治水平，實現政府與企業協同共治。數字時代，政府與企業的邊界發生了變化，政府部門不僅要對企業進行監管，還要多措并舉地引導企業對數據出境進行自我規制。一是要建立跨境數據的行業自律制度，推行有關數據跨境流動的行業指南、合同標準等，提高企業數據合規出境的自覺性。二是要強調數據處理者的合規義務，數據處理者應建立健全企業內部的數據安全管理制度、采取必要措施保障數據安全，落實安全保護的主體責任。

1. 經濟合作與發展組織（OECD）、世界貿易組織（WTO）、國際貨幣基金組織（IMF）將數字貿易定義為通過數字訂購和（或）交付的貿易，其中數字訂購貿易（digitally ordered trade）也可稱為電子商務。此外，數字交付貿易（digitally delivered trade）則更多地對應于服務貿易，數字服務貿易已經成為數字貿易的重要形態。