碳普惠機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀及完善建議

胡曉玲 崔瑩

碳普惠機(jī)制是推動形成綠色低碳生活方式的重要手段，有助于全民參與碳減排，助力國家碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文在說明碳普惠機(jī)制運(yùn)行方式的基礎(chǔ)上，對目前碳普惠發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，結(jié)合碳普惠發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)提出政策建議，為碳普惠機(jī)制的發(fā)展提供新思路。

一、碳普惠機(jī)制的定義和運(yùn)行方式

（一）碳普惠機(jī)制的定義

碳普惠機(jī)制是利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)，通過低碳方法學(xué)對小微企業(yè)、社區(qū)家庭和個人等的減碳行為進(jìn)行具體量化和賦予一定價值，運(yùn)用商業(yè)激勵、政策鼓勵和核證減排量交易等正向引導(dǎo)機(jī)制幫助其價值實(shí)現(xiàn)，從而構(gòu)建的公眾碳減排“可記錄、可衡量、有收益、被認(rèn)同”的機(jī)制。中國科學(xué)院院士丁仲禮2021年5月在《中國“碳中和”框架路線圖研究》專題報告中指出，我國大約100億噸二氧化碳排放中，消費(fèi)端如工業(yè)過程、居民生活等占比為53%。因此，公眾消費(fèi)端的減排將成為我國碳達(dá)峰碳中和的重要領(lǐng)域，碳普惠機(jī)制是推動公眾端碳減排和形成綠色低碳生活方式的重要手段。

（二）碳普惠機(jī)制的運(yùn)行方式

目前，我國碳普惠機(jī)制可分為政府主導(dǎo)的碳普惠機(jī)制和企業(yè)主導(dǎo)的碳普惠機(jī)制兩種。政府主導(dǎo)的碳普惠機(jī)制主要由各地方政府推動建立，企業(yè)主導(dǎo)的碳普惠機(jī)制包括一般企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)發(fā)起設(shè)立兩類，但各類碳普惠機(jī)制的運(yùn)行方式差異不大，基本上是依托于碳普惠平臺，通過與公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)對接，按照相應(yīng)的方法學(xué)計算出低碳場景下公眾低碳行為的減排量，并按照一定的規(guī)則給予相應(yīng)的碳積分，公眾使用碳積分可在碳普惠平臺上換取商業(yè)優(yōu)惠、兌換公共服務(wù)，也可進(jìn)行碳抵消或進(jìn)入碳交易市場抵消控排企業(yè)碳排放配額，具體如圖1所示。

二、碳普惠機(jī)制的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政府主導(dǎo)的碳普惠機(jī)制

“雙碳”目標(biāo)提出后，碳普惠機(jī)制發(fā)展受到政府的高度重視。在國家層面，2022年10月和11月相繼發(fā)布的兩份重磅報告——《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動2022年度報告》和《中國落實(shí)國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)進(jìn)展報告（2022）》均提出要探索開展創(chuàng)新性自愿減排機(jī)制——碳普惠，激勵全社會參與碳減排。

在地方政府層面，2021年以來18個省市在政策推動層面提出要發(fā)展碳普惠機(jī)制，廣東和山東兩省以及深圳、上海、成都、重慶、天津等市相繼發(fā)布碳普惠方案和相關(guān)管理辦法，并對碳普惠機(jī)制銜接碳市場進(jìn)行規(guī)定，見表 1。但2021年后多個碳普惠相關(guān)政策的集中出臺也反映了目前很多地方政府主導(dǎo)的碳普惠機(jī)制尚處于初期發(fā)展階段，仍存在著碳普惠方法學(xué)以及低碳減排場景不夠全面、公眾感知度和參與程度不高等問題。因此，本文選取碳普惠機(jī)制起步發(fā)展時間比較早，且機(jī)制設(shè)計比較完善的廣東省作為重點(diǎn)研究對象，說明其碳普惠機(jī)制的發(fā)展歷程，并總結(jié)其他地方的亮點(diǎn)，為更多地方政府開展碳普惠工作提供借鑒。

1.廣東省碳普惠發(fā)展現(xiàn)狀

廣東省通過碳普惠機(jī)制頂層設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、激勵機(jī)制和平臺建設(shè)等方面有效推動碳普惠發(fā)展。

在碳普惠頂層設(shè)計方面。2015年7月，廣東省發(fā)改委印發(fā)《廣東省碳普惠制試點(diǎn)工作實(shí)施方案》和《廣東省碳普惠制試點(diǎn)建設(shè)指南》，明確要建設(shè)全省統(tǒng)一的碳普惠制推廣平臺、碳普惠核證減排量交易機(jī)制和商業(yè)激勵機(jī)制，開發(fā)相應(yīng)的碳普惠方法學(xué)，選取社區(qū)（小區(qū)）、公共交通、旅游景區(qū)、節(jié)能低碳產(chǎn)品作為碳普惠制試點(diǎn)領(lǐng)域，并選取廣州、東莞、中山、惠州、韶關(guān)、河源作為碳普惠試點(diǎn)城市。經(jīng)過多年試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)積累，2022年4月，廣東省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《廣東省碳普惠交易管理辦法》，明確碳普惠機(jī)制的管理和交易。2023年2月，響應(yīng)上位法（《廣東省碳普惠交易管理辦法》）的規(guī)定，廣州市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布《廣州市碳普惠自愿減排實(shí)施辦法》，細(xì)化和規(guī)范廣州碳普惠機(jī)制管理。

在碳普惠標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面。2017年5月，廣東省發(fā)改委批復(fù)組建廣東省碳普惠專家委員會，主要承擔(dān)省級碳普惠行為方法學(xué)的技術(shù)評估工作。目前廣東省已批準(zhǔn)林業(yè)碳匯、廢棄衣物再利用、使用家用空氣源熱泵熱水器、使用高效節(jié)能空調(diào)、自行車騎行和紅樹林等7個方法學(xué)。

在碳普惠激勵機(jī)制方面。2017年4月，廣東省發(fā)改委印發(fā)《廣東省發(fā)改委關(guān)于碳普惠制核證減排量管理的暫行辦法》，明確省級碳普惠制核證減排量（以下簡稱PHCER）可作為廣東碳排放權(quán)交易市場的有效補(bǔ)充機(jī)制，用于抵消納入碳市場范圍控排企業(yè)的實(shí)際碳排放。同年7月，廣東省發(fā)改委同意《廣州碳排放權(quán)交易中心廣東省碳普惠制核證減排量交易規(guī)則》備案，明確了PHCER的交易規(guī)則。2018年8月，為了進(jìn)一步深化碳普惠制試點(diǎn)工作的思路及完善碳普惠制核證減排量相應(yīng)管理制度，廣東省發(fā)改委暫停受理省級碳普惠核證減排量備案申請。2019年5月，廣東省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布《關(guān)于恢復(fù)受理省級碳普惠核證減排量備案申請的通知》，省級碳普惠核證減排量恢復(fù)受理，但規(guī)定廣東省可用于抵消實(shí)際碳排放的PHCER總量為100萬噸以內(nèi)，企業(yè)用于抵消的CCER和PHCER總量不超過其年度實(shí)際碳排放量的10%，且提交的CCER中必須有70%以上為廣東省CCER或PHCER。

在碳普惠平臺建設(shè)方面。廣東碳普惠平臺由廣東省碳普惠創(chuàng)新發(fā)展中心建設(shè)和維護(hù)，2016年6月，廣東碳普惠平臺微信服務(wù)號“低碳普惠”投入內(nèi)測試用，碳普惠平臺對公眾節(jié)約水電氣、乘坐公交車等低碳行為以“碳幣”形式給予獎勵，公眾可用“碳幣”兌換商業(yè)優(yōu)惠服務(wù)。

2.其他城市碳普惠發(fā)展亮點(diǎn)

碳普惠機(jī)制是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)和減少溫室氣體排放的重要組成部分，是對現(xiàn)有的主要針對生產(chǎn)端的碳排放權(quán)交易市場的重要補(bǔ)充。自“雙碳”目標(biāo)提出以來，地方政府加大對碳普惠機(jī)制的重視，以助力當(dāng)?shù)卣畬?shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。本部分對其他城市碳普惠機(jī)制發(fā)展亮點(diǎn)進(jìn)行簡要說明。

成都碳普惠機(jī)制注重碳減排項(xiàng)目方法學(xué)和低碳場景開發(fā)，以及碳減排量會計處理規(guī)則。2020年3月，成都市人民政府發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建“碳惠天府”機(jī)制的實(shí)施意見》，提出打造碳普惠機(jī)制“公眾碳減排積分獎勵”和“項(xiàng)目碳減排量開發(fā)運(yùn)營”雙路徑，并重視碳減排項(xiàng)目方法學(xué)開發(fā)以及低碳場景的評價，在其《成都市“碳惠天府”機(jī)制管理辦法（試行）》中，將“碳減排項(xiàng)目方法學(xué)”作為“項(xiàng)目碳減排量開發(fā)運(yùn)營”碳減排路徑核心，隨后發(fā)布供熱鍋爐使用電能或天然氣替代、光伏+儲能靜變電源（GPU）系統(tǒng)替代燃油、節(jié)能改造、造林管護(hù)、綠道、川西林盤、湖泊濕地、測土配方施肥等8個方法學(xué)；并將“低碳場景評價規(guī)范”作為“公眾碳減排積分獎勵”碳減排路徑核心，明確餐飲、商超、酒店、景區(qū)四類消費(fèi)領(lǐng)域低碳場景的評價規(guī)范。此外，成都市生態(tài)環(huán)境局在《關(guān)于進(jìn)一步明確“碳惠天府”機(jī)制碳減排量有關(guān)會計處理事項(xiàng)的通知》中對成都碳普惠核證減排量（CDCER）交易業(yè)務(wù)的有關(guān)會計處理事項(xiàng)進(jìn)行明確，為市場交易主體的財務(wù)處理和信息披露指明方向。

深圳碳普惠機(jī)制從立法層面出發(fā)建立。2020年11月，深圳市人大常委會頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)綠色金融條例》指出要完善碳普惠制度，支持深圳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理碳普惠統(tǒng)一平臺。2021年7月，深圳市人大常委會頒布《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》再次提出要建立碳普惠機(jī)制，推動建立本市碳普惠服務(wù)平臺。2021年11月、2022年8月分別發(fā)布的《深圳碳普惠體系建設(shè)工作方案》和《深圳市碳普惠管理辦法》對深圳碳普惠機(jī)制發(fā)展提供頂層設(shè)計。

上海、山東和天津等省市紛紛發(fā)力建設(shè)碳普惠機(jī)制。2022年11月，上海市生態(tài)環(huán)境局等8部門發(fā)布《上海市碳普惠體系建設(shè)工作方案》，提出到2025年形成碳普惠體系頂層設(shè)計，構(gòu)建相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)和方法學(xué)體系，搭建碳普惠平臺等。2023年1月，上海市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布《上海市碳普惠體系管理辦法（試行）》（征求意見稿），明確碳普惠方法學(xué)、減排項(xiàng)目備案及場景建設(shè)、減排量及碳積分、減排量交易、減排量及碳積分消納等管理辦法。當(dāng)月，《山東省碳普惠體系建設(shè)工作方案》和《天津市碳普惠體系建設(shè)方案》相繼發(fā)布，均明確要完成碳普惠體系頂層設(shè)計，形成碳普惠生態(tài)圈。

（二）企業(yè)主導(dǎo)的碳普惠機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀

企業(yè)是碳普惠機(jī)制發(fā)展的重要力量。自2021年以來，越來越多的企業(yè)發(fā)展碳普惠機(jī)制（表2），其動機(jī)更多的是為了自身經(jīng)營，增加用戶粘性，以及打造綠色企業(yè)形象。

下文將選取以螞蟻集團(tuán)為代表的企業(yè)和以浙江衢州市轄內(nèi)銀行為代表的金融機(jī)構(gòu)的碳普惠機(jī)制進(jìn)行具體分析。

1.螞蟻森林

2016年8月，螞蟻集團(tuán)與北京環(huán)境交易所合作推出“螞蟻森林”碳普惠公益項(xiàng)目，公眾低碳行為通過相應(yīng)的碳減排方法學(xué)換算成“綠色能量”，“綠色能量”累積到一定程度可選擇在荒漠種樹、申領(lǐng)保護(hù)地或者助力大型活動實(shí)現(xiàn)碳中和，從而激勵公眾的低碳行為。

“螞蟻森林”碳普惠機(jī)制最具亮點(diǎn)的地方在于其低碳場景豐富，并將支付、征信、擔(dān)保等金融屬性與低碳場景相結(jié)合。在低碳場景上，“螞蟻森林”覆蓋綠色出行、減少出行、減紙減塑、循環(huán)利用和高效節(jié)能等5個大類38個低碳場景，并增加保護(hù)地、海洋保護(hù)等模塊。在金融屬性與低碳場景結(jié)合上，“螞蟻森林”依托網(wǎng)商銀行，公眾通過金融領(lǐng)域的低碳場景下的低碳行為獲取“綠色能量”，例如線上開通網(wǎng)商銀行賬戶、申請網(wǎng)商貸以及還信用卡、車貸、房貸等行為，通過花唄擔(dān)保方式申請實(shí)時換匯的退稅服務(wù)，選用車險電子保單，依托芝麻信用預(yù)訂酒店，以及網(wǎng)購火車票、電影票、生活繳費(fèi)和ETC繳費(fèi)等線上支付行為，并推動綠色消費(fèi)，消費(fèi)者購買有“綠色”標(biāo)識的綠色低碳產(chǎn)品可獲取“綠色能量”，為商家和消費(fèi)者嫁接起綠色消費(fèi)的“橋梁”，同時也成為向消費(fèi)者宣傳、推廣綠色低碳的環(huán)保理念的重要方式。

2. 衢州市轄內(nèi)銀行碳普惠機(jī)制

衢州市轄內(nèi)銀行碳普惠機(jī)制具有示范意義的原因主要在于其激勵機(jī)制的創(chuàng)新。2018年，轄內(nèi)銀行在人民銀行衢州市中心支行指導(dǎo)下探索建設(shè)“個人碳賬戶”平臺。在激勵機(jī)制上，轄內(nèi)銀行擴(kuò)展碳積分的應(yīng)用場景，從個人碳積分演化到個人碳信用，根據(jù)個人碳賬戶等級評價（如“深綠”“中綠”“淺綠”三個等級）建立信貸“綠名單”管理制度或與信貸評級掛鉤等，從而創(chuàng)新碳普惠金融產(chǎn)品，如2021年8月衢江農(nóng)商銀行推出的“點(diǎn)碳成金貸”可為個人在“授信額度、貸款利率、辦理流程”三方面提供差異化的優(yōu)惠政策。此外，不斷完善碳普惠標(biāo)準(zhǔn)，2021年12月浙江省金融學(xué)會批準(zhǔn)發(fā)布《銀行個人碳賬戶管理規(guī)范》省級團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了綠色行為減排量折算方法、個人碳賬戶評價、碳積分計算和應(yīng)用等方面的內(nèi)容。

企業(yè)主導(dǎo)的碳普惠推動了碳普惠機(jī)制的市場化發(fā)展。但是，從表2中可以看出，企業(yè)主導(dǎo)的碳普惠平臺數(shù)量較多，這也導(dǎo)致由于不同企業(yè)采用的碳普惠方法學(xué)不同，使得衡量公眾同一低碳行為產(chǎn)生的減排量不相同，從而導(dǎo)致碳賬戶的不公平性。同時，某些不具備排他性的碳普惠低碳場景在低碳數(shù)據(jù)的記錄上存在重復(fù)計算的問題，如行走步數(shù)同時被不同企業(yè)的碳普惠平臺記錄，并且低碳數(shù)據(jù)可能存在泄露公眾隱私的問題，如何根據(jù)“螞蟻森林”上顯示的“綠色能量”數(shù)據(jù)推算出公眾進(jìn)行的低碳行為。

三、對推動碳普惠機(jī)制發(fā)展的建議

（一）盡快出臺國家層面碳普惠機(jī)制頂層設(shè)計政策

目前國家層面尚未專門出臺碳普惠相關(guān)的頂層設(shè)計，但根據(jù)上文提及的兩份重磅文件，國家層面正加大對碳普惠機(jī)制的重視，部分省市亦發(fā)布碳普惠建設(shè)工作方案和對應(yīng)的管理辦法和配套政策，但仍存在一些省市尚未開展碳普惠機(jī)制建設(shè)的情況。因此，建議國家盡快出臺碳普惠機(jī)制頂層設(shè)計政策，全局謀劃碳普惠機(jī)制體系建設(shè)，完善相應(yīng)的方案和管理辦法，并推動建立全國統(tǒng)一的碳普惠平臺，以及推動區(qū)塊鏈等技術(shù)應(yīng)用于碳普惠平臺，解決目前各級政府碳普惠平臺存在的公眾低碳行為產(chǎn)生碳減排量與碳積分兌換規(guī)則不同而引起碳賬戶的不公平性、各碳普惠平臺碳減排量無法跨平臺融合、低碳數(shù)據(jù)存在重復(fù)計算等問題。

（二）加快開發(fā)碳普惠方法學(xué)和減排場景

擴(kuò)展更多的低碳場景是實(shí)現(xiàn)更多公眾減排的主要手段，這需要研究開發(fā)更多的碳普惠方法學(xué)，即低碳場景是碳普惠機(jī)制的表現(xiàn)形式，而碳普惠方法學(xué)則是碳普惠機(jī)制的基石，兩者互為一體，相輔相成。因此，建議加快開發(fā)更多的碳普惠方法學(xué)，針對交通、商超等具有普遍性的領(lǐng)域選取更具實(shí)踐意義的方法學(xué)作為國家碳普惠方法學(xué)，統(tǒng)一各地標(biāo)準(zhǔn)，暢通全國碳普惠市場，保證公平、公正、公開和透明。同時，在此過程中，加快相應(yīng)低碳場景下個人碳足跡、碳賬戶等建設(shè)，以及保障個人數(shù)據(jù)信息的安全，加快相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以便推動碳普惠機(jī)制的健康發(fā)展。

（三）研究發(fā)展更多碳普惠激勵方式

目前，碳普惠機(jī)制的激勵手段較為單一，對公眾的激勵不足，使得公眾參與碳普惠機(jī)制的程度不夠，因此建議在為推動碳普惠發(fā)展而付出的可承受的社會成本范圍內(nèi)，加強(qiáng)研究和發(fā)展更多碳普惠激勵方式，例如結(jié)合衢州“個人碳賬戶”的經(jīng)驗(yàn)，從碳賬戶金融演化到碳信用，在防范風(fēng)險的同時提供更多的碳普惠激勵方法；或者將碳普惠機(jī)制與企業(yè)綠色低碳發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，與相關(guān)碳普惠平臺合作，將員工的低碳行為（如低碳差旅、低碳通勤等）納入企業(yè)的管理，并制定相應(yīng)的激勵措施，培養(yǎng)員工養(yǎng)成低碳辦公和低碳生活方式，從而實(shí)現(xiàn)更大范圍的公眾參與的目的。在此過程中，企業(yè)要注意在進(jìn)行環(huán)境信息披露時，區(qū)分管理好員工的減排量與企業(yè)自身的減排量，勿將員工減排量納入企業(yè)碳減排量。

（四）加強(qiáng)公眾宣傳教育，提高公眾碳普惠參與度

公眾作為碳普惠機(jī)制的主要參與者，其低碳生活和消費(fèi)理念的形成對碳普惠機(jī)制的實(shí)施成效具有重要作用，因此加強(qiáng)對公眾踐行綠色低碳生活方式的宣傳教育、提高公眾參與度將成為一項(xiàng)重要的、長遠(yuǎn)的工作，需要政府形成完善的體系化教育機(jī)制和完善相應(yīng)的激勵機(jī)制，調(diào)動各方積極性。可以將一些地方的優(yōu)秀做法在全國范圍內(nèi)進(jìn)行宣傳推廣，通過表彰個人等方式，利用社會傳播的影響，推動形成全國低碳生活和消費(fèi)氛圍，建設(shè)低碳社會。