謀劃甲烷控排雙多邊國際合作

張彥著

國際甲烷控排已逐漸從科學共識走向政治共識，但在控排力度和約束機制上又存在新的國際氣候談判博弈焦點。中國深度參與全球氣候治理離不開與世界各國的密切合作，同時也面臨著主要大國之間在監管制度、體系標準、技術手段上的博弈與競合關系。隨著美歐發布甲烷控排戰略并逐步通過國際組織平臺塑造國際約束力，我國應注重了解世界主要大國甲烷排放總量差異、結構差異等特征，在循證基礎之上，謀劃和拓展甲烷控排雙多邊國際合作。

全球甲烷排放總量與結構

自工業革命以來，甲烷對全球變暖的貢獻率達30%（IEA，2022），全球大氣中的甲烷濃度已從1750年工業化前約700ppb增長到1875ppb1，并仍在穩步上升。快速和持續減少甲烷排放是限制近期全球變暖和改善空氣質量的關鍵，也是實現《巴黎協定》1.5 攝氏度控溫目標最具經濟性和合理性的措施之一。

對甲烷排放量的估計有很大的不確定性，但最近的《全球甲烷預算》（Global Methane Budget）綜合估計表明，全球甲烷年排放量約為5.7億噸。這包括來自自然源的排放（約占總排放的40%）和來自人類活動的排放（其余的60%，稱為人為排放）。《全球甲烷預算》綜合了自上而下的研究和自下而上的估計結果，根據2008年至2017年的全球甲烷排放數據，在全球范圍，人為甲烷排放的最大來源是農業，約占排放量的四分之一，緊隨其后的是能源部門，包括煤礦開采、石油天然氣生產、天然氣和生物燃料燃燒的排放，以及廢棄物填埋等造成的排放。

美歐甲烷減排戰略及其各自特點

在全球實現碳中和的抱負和全球社會經濟低碳轉型的時代背景下，美歐國家已率先布局甲烷控排，先后發布了《美國甲烷減排行動計劃》和《歐盟甲烷減排戰略》，并聯合103個國家在《聯合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會（COP26）期間發起簽署《全球甲烷承諾》（Global Methane Pledge），計劃到2030年將全球甲烷排放量在2020年的基礎上至少下降30%，并且擬構建全球甲烷監測網絡和監測、報告及核查體系標準。美歐正將甲烷減排從科學研究與技術探索維度上升到國際合作與博弈的維度，在氣候變化國際博弈中爭奪主導權和話語權。

整體來看，歐盟與美國的甲烷減排重點領域和減排措施是基本一致的，但在具體實施方面存在標準和落實計劃上的差別（董文娟等，2021；秦虎等，2022）。

與美國相比，歐盟的甲烷減排目標和方案更加清晰和細致，在多個領域的減排目標設置得更為明確。另外，歐盟和美國甲烷戰略又因其各自的排放在全球排放總量中的比重差異以及能源貿易結構差異而體現出不同的戰略側重。例如，一些學者發現“歐美甲烷減排戰略最明顯的區別之一在于爭奪全球話語權：歐盟構建全球甲烷監管體系意愿強烈，而美國更傾向于對內實現減排”（張岑等，2021）。同時，由于歐盟是化石能源進口地區而美國是天然氣和煤炭的出口國，歐盟針對化石能源進口環節出臺的甲烷減排相關要求將對美國對歐能源出口形成減排規制作用。從全球控排的角度應看到，這一規制作用在2022年國際能源安全形勢發生重大變化、歐洲對美國天然氣等化石能源進口依賴程度顯著加重的背景下更具有現實意義。但同時，也應認識到，歐盟此舉更是旨在引領構建全球甲烷監管體系，其倡導的甲烷排放數據披露的要求以及相關監測平臺和工具的建立將不僅對與歐洲能源貿易相關的國家產生影響，還將通過聯合國環境規劃署、《全球甲烷承諾》等國際組織平臺與國際倡議機制產生溢出效應，形成全球性的制度與規則，對整個化石能源行業和能源貿易產生廣泛影響。特別是，歐盟提出的“甲烷供應指數”“透明度數據庫”“排放者檢測”等指標工具將對國際油氣貿易格局和全球能源競爭格局形成新的約束影響，這種影響對甲烷排放持續增長的發展中國家尤為突出（張博等，2022）。

G20主要大國甲烷排放結構差異

筆者根據國際能源署（IEA）的“全球甲烷追蹤器” （Global Methane Tracker）的數據對G20主要大國的甲烷排放結構進行了梳理和比較（表1）。比較發現：

1）G20成員中，中國、印度、美國、歐盟（EU國家）、俄羅斯、巴西、印度尼西亞的甲烷年排放量相對較大，均超過了1000萬噸， 是最主要的甲烷排放國和區域。

2）G20國家中，美國、加拿大、中國、俄羅斯、南非、沙特阿拉伯的最主要排放源是能源部門，英國和韓國的最大排放源是廢棄物部門，其他國家最大的排放源均為農業部門。

3）美國和加拿大的甲烷排放結構較為相似，俄羅斯與沙特阿拉伯的甲烷排放結構較為相似。

4）日本與韓國的能源部門的甲烷排放占其本國總排放的份額均較少，日本為17%，韓國為13%。日本的農業排放源最為突出，排放份額占64%。韓國除了最大排放源廢棄物部門的排放份額占46%外，農業部門的排放也較為明顯，份額達39%。

5）就七國集團（G7）發達國家以及歐洲所有國家的綜合數據來看，北美國家甲烷排放結構相似，能源和農業分別為主要排放源；歐洲國家甲烷排放結構相似，農業與廢棄物部門為主要排放源，而能源部門的排放份額并不突出。北美國家與歐洲國家的排放結構顯示出一定的差異。

甲烷控排國別戰略與國際合作

綜合G20國家的甲烷排放結構差異性分析，對于甲烷排放結構特征的關注，一方面應體現在制定適合各國國情的甲烷控排本國戰略中，另一方面還應體現在雙多邊控排國際合作的差別化側重方向上。

從國家戰略和國際合作的角度而言：

一是提升溫室氣體清單編制能力，準確了解全球和本國甲烷排放量與排放結構。國際能源署的“全球甲烷追蹤器”等數據平臺持續提供各國每年甲烷排放總量和排放結構的信息，其數據綜合度較高，有利于掌握世界總體排放情況。然而，我國迄今為止完成并對外報告了僅5個年份的溫室氣體清單，數據完整性和準確性均有不足，基礎數據收集與核定體系亟待完善，過去的溫室氣體編制模式和能力已不能滿足我國“碳達峰、碳中和”目標要求和減污降碳協同增效的新時代生態文明建設要求（張博，2022；馮相昭，2022）。我國可通過國際技術交流與合作向發達國家和國際組織借鑒相關經驗，提升溫室氣體清單編制能力， 健全和完善長效的國家清單模式，在掌握全球甲烷排放格局的同時盡快精確摸清家底，從而在部門行業層面制定更經濟、更有效、更可持續的甲烷控排方案。

二是根據本國甲烷排放總量和排放結構的國情特征制定甲烷控排戰略，并關注本國戰略與國際趨勢的關聯與對接。根據表1，美國最大的排放源是能源部門，歐洲最大的排放源是農業，但《歐盟甲烷減排戰略》仍強調“能源是能夠以最快速度、最低成本降低甲烷排放的部門……歐盟將與國際伙伴合作，解決自身及進口能源的甲烷排放”。而在以美歐為首的西方發達國家中，特別是在歐洲多國棄煤的趨勢之下，能源主要以油氣為主。歐盟委員會（EC）、美國環保協會（EDF）和聯合國環境規劃署（UNEP）已牽頭發起了油氣甲烷伙伴關系（Oil and Gas Methane Partnership， OGMP），在油氣領域塑造減排約束力和話語權。然而，在全球層面，煤炭甲烷排放已經超過石油或天然氣領域甲烷排放。聯合國環境規劃署已經提出要推動成立“焦煤甲烷伙伴關系”。中國的能源結構特征決定了煤炭甲烷在中國的人為甲烷排放中占比最高，且在未來一段時間內或將持續這種特征態勢。我國制定甲烷控排戰略或應充分考慮國際上“呼之欲出”的“焦煤甲烷伙伴關系”，并充分探索研究中國的氣候領導力在“焦煤甲烷伙伴關系”這樣的國際倡議中如何得以體現。

三是注重追蹤主要大國甲烷控排的不同約束手段及其在國際層面的溢出效應。首先，美國和歐盟在針對甲烷控排的立法進程走在世界前列。2021年9月，美國的立法提案中首次涉及了將甲烷費作為一種政策工具。美國參議院2022年7月通過了《降低通貨膨脹法案》，計劃從2024年開始對甲烷排放征稅，以作為降低通脹的眾多舉措之一。2022年12月，歐盟理事會就跟蹤和減少各國能源部門甲烷排放的提案達成一致，通過了甲烷控排的新規則。美歐在COP26上發布的“全球甲烷承諾”協定，共105個國家簽署，體現了美歐域內的甲烷控排約束力外溢到全球范圍，塑造國際約束力和話語權。其次，歐盟不僅重視第三方核查，還支持發揮由聯合國環境規劃署提出并在G20峰會上啟動的“國際甲烷排放觀察站”（IMEO）的作用，持續追蹤和發布國際甲烷排放數據。美歐已結合現代信息技術，使用移動監測、衛星監測等先進技術手段，建立了空天地一體化的甲烷排放高精度監測體系，不僅對其本國的甲烷排放進行精確的監測，還將在全球范圍對他國的排放情況形成監測和追蹤的約束力。此外，歐盟將于2026年開始全面起征碳邊境稅（張曉欣，2022），歐盟提出的“甲烷供應指數”“透明度數據庫”“排放者檢測”等指標工具對國際油氣貿易格局的影響或將成為歐盟碳邊境調節機制對外約束力的具體體現。美歐的這些能在國際層面產生溢出效應的約束手段需要追蹤、借鑒和有效應對。

四是基于G20成員國甲烷排放結構差異性研判和謀劃主要大國之間甲烷控排合作方向及領域。根據表1所示以及上述對G20成員國甲烷排放結構的分析討論，盡管歐盟與美國均將能源部門作為“最快速度、最低成本降低甲烷排放”的領域，但對于主要歐洲國家而言，農業與廢棄物分別為主要排放源，能源的排放份額相對較小。一方面中國與北美國家甲烷排放結構相似，應積極拓展和夯實中美能源領域的甲烷控排合作，同時中國與歐洲在農業與廢棄物部門甲烷控排的合作則有更大空間；另一方面應充分關注七國集團（G7）和二十國集團（G20）在甲烷控排合作上的趨勢與差異性，掌握發達國家與發展中國家在甲烷控排政策和技術上的差距。此外，盡管能源部門控排是我國實現“碳達峰、碳中和”的重中之重，應看到周邊國家日本與韓國的能源部門的甲烷排放占其本國總排放的份額均較少，與日韓在農業和廢棄物領域的甲烷控排合作在技術交流和周邊外交層面具有潛力和政治前景。建議在充分了解大國間甲烷排放結構差異性的循證基礎之上， 謀劃主要大國之間甲烷控排合作領域、方向與路徑。

五是在國際合作層面注重區域內合作的重要意義，特別是以中日韓環境合作為抓手形成甲烷控排模式與技術的亞洲合力。全球氣候治理已展現出較為明顯的多層治理趨勢，區域合作是應對氣候變化國際合作的重要力量。《歐盟甲烷減排戰略》明確提出“歐盟、中國、韓國以及日本占全球天然氣進口的 75%以上，歐盟計劃與中日韓建立買家聯盟，推動建立國際甲烷監測、報告和核查制度（MRV）標準”3。因此，歐盟與中日韓三個重要油氣進口國在甲烷減排技術合作以及監測、報告和核查標準上的合作具有顯著的潛在國際示范效應和溢出效應。針對歐盟的戰略動機，中日韓作為G20成員國中的主要亞洲大國，更應從強化應對氣候變化亞洲能力的角度出發，加強區域內政策交流與技術合作，從而在甲烷減排的國際大趨勢中樹立東亞模式、形成亞洲合力。從區域合作的角度看，我國應注重日本、韓國的甲烷行動計劃或戰略。在歐盟提出“計劃與中日韓建立買家聯盟”的背景下，建議以中日韓環境合作為抓手形成甲烷減排模式及技術的亞洲合力，一方面在與歐盟的競合關系中不失亞洲重心，另一方面盡快實現對周邊的東盟國家在甲烷控排上的示范效應與外溢效應，積極引領亞洲的甲烷減排區域合作。

1. SAUNOISM，R.STAVERTA，POULTERB， et al. The global methane budget 2000-2017[R/OL]. Earth Syst Sci Data. 2020，12.

2.? IEA. Methane Tracker 2021[R/OL]. https：//www.iea.org/reports/methane-tracker-2021

3. The European Commission. EU Strategy to Reduce Methane Emissions[EB/OL]. 2020. https：//energy.ec.europa.eu/topics/oil-gas-and-coal/methane-emissions_en

參考文獻：

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[6]The European Commission. EU Strategy to Reduce Methane Emissions[EB/OL]. 2020. https：//energy.ec.europa.eu/topics/oil-gas-and-coal/methane-emissions_en

作者為生態環境部對外合作與交流中心高級項目主管、工程師