優(yōu)化營商環(huán)境成多地拼經(jīng)濟“起手式”

張馨予

2021年6月30日，人們在湖北武漢市東湖高新區(qū)光谷政務服務中心辦理業(yè)務。圖/視覺中國

拼經(jīng)濟的浪潮之下，全國兩會閉幕后，多地政府都選擇從優(yōu)化營商環(huán)境作為切入口。

3月以來，遼寧、江蘇、海南等地召開了全省優(yōu)化營商環(huán)境大會；北京、上海、河北、吉林、安徽等地還發(fā)布了優(yōu)化營商環(huán)境相關的行動方案；還有多地對此進行了立法，如《石家莊市優(yōu)化營商環(huán)境條例》和《杭州市優(yōu)化營商環(huán)境條例》將分別于今年的5月1日和7月1日起施行。

2020年1月1日起施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》將營商環(huán)境定義為“企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”。世界銀行在2020年之前每年都會發(fā)布《全球營商環(huán)境報告》，按英文直譯的話，就是“做生意簡易程度”的排名。

北京大學光華管理學院博雅特聘教授、中國社會科學調查中心主任張志學對《中國新聞周刊》解釋說，營商環(huán)境是所有企業(yè)、各個地區(qū)乃至整個國家經(jīng)濟發(fā)展的土壤，優(yōu)化營商環(huán)境就是在肥沃土壤。

3月31日，全國優(yōu)化營商環(huán)境現(xiàn)場會在福建廈門舉行，國家發(fā)展改革委黨組成員、副主任趙辰昕指出，鼓勵各地方爭當優(yōu)化營商環(huán)境的排頭兵、先行者，形成更多營商環(huán)境單項冠軍和標桿城市。

以優(yōu)化營商環(huán)境為突破口

自黨的十八大提出“完善法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境”的要求以來，各地政府為改善營商環(huán)境已推出諸多改革措施。不過，優(yōu)化營商環(huán)境的需求在近期尤為迫切。

武漢大學經(jīng)濟與管理學院副教授張三保對《中國新聞周刊》表示，全國兩會之后，國家對于經(jīng)濟的未來發(fā)展作出了新的布局，更加強調疫情后的經(jīng)濟復蘇，而營商環(huán)境正是企業(yè)快速發(fā)展帶動經(jīng)濟復蘇的關鍵點。

中國行政管理學會研究員、中國人民大學政府管理與改革研究中心研究員沈榮華也認為，各地密集推出優(yōu)化營商環(huán)境的政策措施，傳遞了以優(yōu)化營商環(huán)境為突破口拼經(jīng)濟的強烈信號。

事實上，營商環(huán)境對于經(jīng)濟發(fā)展十分重要這一認知，經(jīng)歷過一個轉變過程。

華中師范大學經(jīng)濟與工商管理學院院長涂正革對《中國新聞周刊》指出，低廉的要素供給價格、突破底線的政策支持和對破壞生態(tài)的默許等“優(yōu)惠”條件，是中國過去粗放式經(jīng)濟增長模式下營商環(huán)境的主要表現(xiàn)，“雖然這能為中國吸引外資、快速發(fā)展工業(yè)帶來‘便利，塑造‘中國奇跡，但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府‘越位和‘錯位、公共權利的濫用、官員績效考核變異和企業(yè)與政府間的‘雙向尋租等弊端也日益凸顯，尤其不能適應后疫情時代經(jīng)濟亟須恢復和高質量發(fā)展的要求”。

而優(yōu)化營商環(huán)境對于經(jīng)濟發(fā)展具有多重意義。

首先是推動高質量發(fā)展。沈榮華指出，高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務，也是各地政府面臨的重大課題，“以往粗放式發(fā)展的老路既不合時宜也走不通，要靠深化改革，轉變發(fā)展方式”。 優(yōu)化營商環(huán)境就是以改革促發(fā)展的關鍵之一。

優(yōu)化營商環(huán)境也能有效增加就業(yè)。我國民營企業(yè)貢獻了50％以上的稅收、60％以上的國內生產(chǎn)總值、70％以上的技術創(chuàng)新成果和80％以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)。沈榮華指出，在當前就業(yè)格局下，機關事業(yè)單位和國企可解決的就業(yè)數(shù)量是有限的，通過優(yōu)化營商環(huán)境可以帶動大量民營企業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)，“穩(wěn)就業(yè)就是保民生，民生有保障，也就為促進消費、擴大內需打下基礎”。

此外，優(yōu)化營商環(huán)境也是在助力高水平開放。沈榮華認為，國際競爭在很大程度上是營商環(huán)境的競爭。我國要應對外部風險挑戰(zhàn)，吸引外資，留住內資，開展經(jīng)貿(mào)合作，在國際競爭中贏得優(yōu)勢，很重要的一點是要看營商環(huán)境如何，這就要求堅持高水平對外開放，對標國際先進，對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，加快打造一流營商環(huán)境。

任務分解，建章立制

今年以來，各省都將優(yōu)化營商環(huán)境當做重要任務在部署。《中國新聞周刊》梳理發(fā)現(xiàn)，各省的舉措存在明顯的共性。

包括北京市、上海市、河北省、安徽省、江蘇省南通市、吉林省長春市在內，多地選擇出臺優(yōu)化營商環(huán)境相關的行動方案或工作方案，將優(yōu)化營商環(huán)境分解成具體的幾十項乃至上百項任務措施。

以上海為例，自2018年以來，上海已連續(xù)出臺過5版優(yōu)化營商環(huán)境行動方案，今年1月發(fā)布的《上海市加強集成創(chuàng)新持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境行動方案》是6.0版行動方案，共有27大項、195小項任務措施。

不難發(fā)現(xiàn)，在各地優(yōu)化營商環(huán)境行動方案中，大部分任務措施是從優(yōu)化政務環(huán)境和優(yōu)化市場環(huán)境為出發(fā)點制定的。例如多地的行動方案中涵蓋建立健全企業(yè)訴求直達機制、設立12345政務熱線營商環(huán)境監(jiān)督分線、推進“最多跑一次”改革、推進普惠金融擴面增量等小項任務措施。

“政務環(huán)境”和“市場環(huán)境”是兩個評估營商環(huán)境的重要指標。

北京大學張志學教授與武漢大學張三保副教授帶領團隊在2020年共同完成了報告《中國省份營商環(huán)境評價》，對中國31 個省級行政區(qū)的營商環(huán)境進行了評估，并在2022年對數(shù)據(jù)進行了更新。為評估中國各省營商環(huán)境，張志學和張三保在系統(tǒng)總結中外主流的營商環(huán)境評價指標體系的基礎上，構建了一套中國省份營商環(huán)境評價指標體系，其中“市場環(huán)境、政務環(huán)境、法律政策環(huán)境、人文環(huán)境”是4個一級指標。

“政務環(huán)境”被張志學和張三保列為中國省份營商環(huán)境評價指標體系中權重最高的一級指標，權重達到52.58％。“市場環(huán)境”的權重則是20.62％。

張志學認為，優(yōu)化營商環(huán)境，本質是處理好政府與市場的關系——政府要深化“放管服”改革，進一步推動簡政放權，提升公共服務水平，保障公平競爭，激發(fā)市場活力；市場則要提高對市場規(guī)律的把控能力，進一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性，提高市場配置資源的效率效能。

當前，加強數(shù)字政府建設成為多地優(yōu)化政務環(huán)境的重要手段。

例如《上海市加強集成創(chuàng)新持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境行動方案》提出，要深化“AI+政務服務”能力建設，優(yōu)化企業(yè)線上線下辦事全過程智能預填、智能預審、智能審批等功能。《2023年長春市優(yōu)化營商環(huán)境創(chuàng)新提升行動方案》則提出，要加快數(shù)字長春建設，強調推進“證照分離”“證照一碼通”“多證合一”“承諾告知制”等改革，實現(xiàn)更多事項“一網(wǎng)通辦”“全程網(wǎng)辦”。

各省市優(yōu)化營商環(huán)境舉措的另一個共性是通過立法為優(yōu)化營商環(huán)境保駕護航。

此前，北京市、上海市、天津市、四川省、遼寧省等已經(jīng)從2019年起陸續(xù)出臺優(yōu)化營商環(huán)境條例。今年，《石家莊市優(yōu)化營商環(huán)境條例》和《杭州市優(yōu)化營商環(huán)境條例》也將陸續(xù)實施，這兩部法規(guī)分別是河北省和浙江省首部優(yōu)化營商環(huán)境的地方性法規(guī)。而據(jù)上海市政府新聞辦4月3日舉行的新聞通氣會，《上海優(yōu)化營商環(huán)境條例》將迎來第二次修正。

張志學指出，出臺綜合性的營商環(huán)境條例，是在整體上對營商環(huán)境做出明確規(guī)劃，政策會更具有連續(xù)性。浙江省人大地方立法專家委員會專家委員胡祥甫也在此前表示，營商環(huán)境是“軟實力”，還需要“硬措施”來托底，對市場主體來說，優(yōu)化營商環(huán)境條例實際上是給他們吃了一顆“定心丸”。

在沈榮華看來，各地在優(yōu)化營商環(huán)境時，都應該注意從制度安排上優(yōu)化營商環(huán)境，“我們說法治是最好的營商環(huán)境，當下，要結合統(tǒng)一大市場和高標準市場體系建設，完善產(chǎn)權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎制度，優(yōu)化營商環(huán)境”。

對標國際，探索差異化路徑

在3月31日于福建省廈門市召開的全國優(yōu)化營商環(huán)境現(xiàn)場會上，“因地制宜”成為了關鍵詞。會議強調，支持各地方充分考慮城市發(fā)展水平和基礎條件，主動探索差異化的營商環(huán)境優(yōu)化路徑。

張三保說，中國的營商環(huán)境在持續(xù)優(yōu)化，然而，在總體向好的趨勢下，還應看到我國各省、各區(qū)域的營商環(huán)境仍然呈現(xiàn)出層次化的特征，且營商環(huán)境先進省份、區(qū)域與營商環(huán)境落后省份、區(qū)域之間還存在著較大差距。

張志學與張三保團隊根據(jù)他們構建的中國省份營商環(huán)境評價指標體系，對中國各省份的營商環(huán)境進行了評估，前四名分別是北京、上海、廣東、四川。

此外，在七大地理區(qū)域中，華東的營商環(huán)境水平顯著高于其他地理區(qū)域，華南和華北次之，其他地理區(qū)域則低于全國均值；在九大發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)域中，長三角區(qū)域的營商環(huán)境最優(yōu)，21世紀海上絲綢之路、東部率先發(fā)展區(qū)域、長江經(jīng)濟帶和京津冀區(qū)域次之，其他發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)域則低于全國均值。

張志學指出，我國幅員遼闊，地域差異大，各地由于自然資源稟賦和歷史發(fā)展的差異，其營商環(huán)境自然存在差異。雖然各地優(yōu)化營商環(huán)境的目標是一致的，但各地市場主體的關切并非完全相同。優(yōu)化營商環(huán)境沒有公式可套，需要各地因地制宜、量體裁衣。

目前來看，不同省市對于優(yōu)化營商環(huán)境的工作側重已經(jīng)出現(xiàn)了差異化的趨勢。

在遼寧，政治生態(tài)的持續(xù)凈化和法治環(huán)境的持續(xù)改善被反復強調。遼寧省委書記、省人大常委會主任郝鵬在多個場合表示，“要把凈化政治生態(tài)作為根本，把法治環(huán)境建設作為優(yōu)化營商環(huán)境最突出、最緊迫的任務，以政治生態(tài)的持續(xù)凈化、法治環(huán)境的持續(xù)改善來促進和保障營商環(huán)境的根本好轉。”

在3月27日召開的全省優(yōu)化營商環(huán)境建設大會，郝鵬還表示，“破壞我們營商環(huán)境的人，就是破壞我們遼寧的振興發(fā)展，就是破壞我們遼寧的未來，就是破壞我們遼寧人民的幸福生活。所以對這些問題，我們絕對要零容忍、不客氣，該調整的調整，該撤職的撤職，該開除的開除。”

武漢市于4月3日召開的全市優(yōu)化營商環(huán)境大會，則喊出了“以控制成本為核心，打造市場化法治化國際化一流營商環(huán)境”的口號。

湖北省委常委、武漢市委書記郭元強在大會上強調，要堅持目標導向、問題導向、結果導向，圍繞打造“七大環(huán)境”，以控制成本為核心優(yōu)化營商環(huán)境，其中要全力降低制度性交易成本，要努力降低生產(chǎn)經(jīng)營成本。

涂正革表示，不同省份往往會優(yōu)先從彌補短板或持續(xù)發(fā)揮長處入手，來提升整體營商環(huán)境水平。湖北武漢在企業(yè)市場環(huán)境方面較為薄弱，因此強調“以控制成本為核心”，也是彌補營商環(huán)境短板的做法。

還有一些省份在推動優(yōu)化營商環(huán)境的過程中，更加注重綜合提升，尤其是營商環(huán)境排名靠前的省份。

在江蘇省于3月28日召開的全省機關作風建設暨優(yōu)化營商環(huán)境大會上，江蘇省委書記信長星強調，堅持“五個環(huán)境建設”一體推進，政策環(huán)境著眼綜合更優(yōu)，市場環(huán)境著眼公平有序，政務環(huán)境著眼高效便利，法治環(huán)境著眼公正透明，人文環(huán)境著眼親商安商。

通過優(yōu)化營商環(huán)境可以帶動大量民營企業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)。圖/視覺中國

對此，涂正革指出，江蘇不論是整體營商環(huán)境，還是各個子環(huán)境，在全國排名均靠前。該省份提出五個環(huán)境一體推進，是進一步發(fā)揮其標桿優(yōu)勢的做法，實現(xiàn)營商環(huán)境的多方位提升。

實際上，營商環(huán)境優(yōu)等生可以做的優(yōu)化工作還有很多。以北京為例，張三保說，北京具有優(yōu)秀的市場環(huán)境。近年來，北京十分重視培育壯大市場主體，進一步提升市場準入便利化、規(guī)范化、智能化水平，降低市場主體準入準營門檻和制度性交易成本，營造公平競爭的市場環(huán)境。此外，北京還具有強大的政務能力和良好的人文環(huán)境。

不過，整體好并不意味著不存在短板。張志學指出，北京的企業(yè)生產(chǎn)要素尤其是地價成本較高，在資源獲取方面并無優(yōu)勢。“營商環(huán)境沒有最好，只有更好，優(yōu)勢都是相對而言的，市場是不斷變化的，只有真正把握好市場主體的需求，不斷吸引優(yōu)秀企業(yè)，營商環(huán)境的優(yōu)勢才能長久。”

一組可以參照的數(shù)據(jù)是，2019年10月24日，世界銀行發(fā)布《全球營商環(huán)境報告2020》（Doing business 2020），中國位列第31位，位列東亞太平洋地區(qū)第7位。值得注意的是，世界銀行在中國主要監(jiān)測北京和上海兩個城市，其中上海的統(tǒng)計權重為55％，北京為45％。

報告顯示，中國營商環(huán)境總體得分77.9分（即中國達到了全球最佳水平的77.9％），比上年上升4.26分；排名躍居全球第31位，比去年提升15位。

在世界銀行10項評估指標中，中國有8項指標排名上升，包括辦理建筑許可、保護中小投資者、辦理破產(chǎn)、跨境貿(mào)易、納稅、獲得電力、執(zhí)行合同、開辦企業(yè)等。

世界銀行也指出，盡管取得了巨大進步，中國在納稅（排名第105）、獲得信貸（排名第80）和跨境貿(mào)易（排名第56）等領域仍顯滯后。中國的出口邊境合規(guī)耗時為21小時，成本為256美元，相比經(jīng)合組織高收入經(jīng)濟體耗時較長，成本較高。中國企業(yè)財稅合規(guī)年平均耗時138小時，而新加坡僅為64小時。

正如張志學所說，對于國內省份而言，北京上海可謂標桿，而對于北京上海而言，必須對標國外更先進的城市，有參照才能有進步。