分疆畫界: 清代縣級政區的析分與界線劃定

趙逸才

(中國科學院地理科學與資源研究所,北京 100101)

中國真正意義上的地方行政制度源于“分土而治”向“分民而治”的轉變,縣制和郡制的產生,尤其是郡下統縣模式的確立,標志著中國地方行政制度的成型。(1)參見周振鶴: 《中國地方行政制度史》,上海人民出版社2005年版,第8頁。縣制是一個復雜的綜合體,以縣級政區為對象,對其的研究可關涉歷史、地理、政治、經濟等多種學科。縣級政區在傳統沿革地理研究中具有基礎性地位,而在歷史地理學科視角下,歷史政區研究的成熟范式主要圍繞政區的地理位置、等第、邊界、幅員(形狀)、治所(附郭縣)、名稱等要素展開。(2)關于政區地理的要素,鄒逸麟曾提出層次、幅員、治所、邊界四大要素說,參見鄒逸麟主編: 《中國歷史人文地理》,科學出版社2001年版,第54頁;周振鶴曾提出層級、幅員、邊界、形狀、地理區域、地理位置六大要素說,參見周振鶴: 《行政區劃史研究的基本概念與學術用語芻議》,《復旦學報(社會科學版)》2001年第3期。其中,考訂邊界是復原政區幅員、形狀的基礎。既往學界對高層政區的劃分和勘界等研究已較成熟,既有理論性探索,亦有區域性、小尺度案例分析,尤其關注邊界劃分與調整中不易協調的地域和邊疆地區。(3)例如黃盛璋: 《清代四川西北省界及其引起的黃河流經四川問題》,《四川大學學報(社會科學版)》1957年第1期;韓光輝: 《清雍正年間的政區勘界》,《中國方域: 行政區劃與地名》1997年第4期;李鳳珍: 《清朝對西藏與四川、青海、云南行政分界的勘定》,《西藏研究》2001年第1期;胡英澤: 《河道變動與界的表達——以清代至民國的山、陜灘案為中心》,《中國社會歷史評論》2006年刊;郭聲波、王開隊: 《由虛到實: 唐宋以來川云貴交界區犬牙相入政區格局的形成》,《江漢論壇》2008年第1期;徐建平: 《湖灘爭奪與省界成型——以皖北青冢湖為例》,《中國歷史地理論叢》2008年第3輯;王晗: 《界的動與靜: 清至民國時期蒙陜邊界的形成過程研究》,《歷史地理》第25輯,上海人民出版社2011年版,第149—163頁;馮玉新: 《界域變動與地方社會——以明清民國時期黃河上游農牧交錯帶為中心》,陜西師范大學博士學位論文,2011年等。相較之,學界對統縣政區和縣級政區邊界演變關注不多。近年來,歷史地圖編纂的熱潮逐漸興起,雖然華林甫、楊光華等學者指導了若干考訂清代縣界和幅員的學位論文(4)例如劉旭輝: 《清末長江三峽地區重慶府屬州、廳、縣界線復原研究》,西南大學碩士學位論文,2010年;沈桂釗: 《晚清夔州府各縣界線研究》,西南大學碩士學位論文,2010年;馮桂明: 《晚清長江三峽地區內宜昌府各縣界線復原研究》,西南大學碩士學位論文,2012年;施劍: 《清代浙江省政區邊界研究》,中國人民大學博士學位論文,2014年;夏建立: 《清代直隸北部政區邊界研究》,中國人民大學碩士學位論文,2014年;陳棟: 《清代山西南部政區邊界研究》,中國人民大學碩士學位論文,2015年等。,但是關于清代縣級政區幅員的析分、邊界管理的理念等重要問題,仍有待系統性探究。

《禮記·王制》有云:“凡居民,量地以制邑,度地以居民”,說明了區劃幅員與人口的關聯。三國時期夏侯玄與司馬懿討論,提出改革行政區劃,有“分疆畫界,各守土境,則非重累羈絆之體也”之語,見于《三國志·魏志·夏侯玄傳》。可見,歷史上早有通過析分劃界調節政區管轄幅度與治理空間的理念,歷代政區幅員的演變頗為復雜,從總趨勢看是逐漸變小的。清代連通古今、承上啟下,在政區劃分和地方治理上總體延續了明代的模式,又有所創新,對縣級政區乃至縣下基層轄區的管理更加細化。

一、 縣級政區的析分與邊界理念

康熙六年(1667)七月江南、湖廣、陜西三省分省,內地十八省形成。(5)雍正二年十二月,直隸設布按兩司,官缺設置與各省相同。傅林祥以此作為直隸實行省制、內地十八省正式形成的標志。說詳周振鶴主編,傅林祥、林涓、任玉雪、王衛東著: 《中國行政區劃通史·清代卷》,復旦大學出版社2017年版,第31頁。從高層政區到縣級政區,清代政區的析分與調適過程始終持續。縣級政區析分是指某縣域內分劃出若干地域由其他政區管轄的情形,最典型的如雍正二年(1724)九月蘇州府分縣:“蘇州府長洲分縣曰元和,吳江分縣曰震澤,常熟分縣曰昭文,昆山分縣曰新陽。”(6)《清世宗實錄》卷二四“雍正二年九月甲辰”條,《清實錄》第7冊,中華書局1985年版,第379頁。發生“析分”后,本縣的幅員會縮小,劃分出的地域有三個去向:

(1) 直接整塊析置為新縣,如上述蘇州府長洲縣析置元和縣之例。

(2) 劃分出的地域與其他縣部分地域組合而置新縣,如乾隆六年(1741)五月,廣東潮州府豐順縣是以海陽縣的縣下政區豐政都為主,加上揭陽、大埔、嘉應州劃分出的若干縣下都圖而設。有“原任兩廣總督馬爾泰疏言,潮州添設豐順縣”(7)《清高宗實錄》卷一四三“乾隆六年五月下甲申”條,《清實錄》第10冊,第1057頁。。

(3) 劃分出的地域可新設為府級政區(多為不領縣的直隸廳),如嘉慶十六年(1811),分廣州府清遠縣之吉河鄉與韶州府英德縣之白石、獨石、逕頭、觀音、虎山、高臺六鄉地,置佛岡直隸廳。(8)《清會典事例》卷一五三:“改嘉應府為直隸州,省程鄉縣。又改翁源縣隸江西南安府。又置佛岡廳。”《清會典事例》第2冊,中華書局1991年版,第945頁。錄副奏折: 《兩廣總督廣東巡撫松筠、韓崶奏為吉河大埔坪佛崗地方擬設直隸同知及守備文武員弁事》,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 03-1539-083。再如宣統元年(1909)三月,分奉天府海城縣西南三鄉與蓋平縣北部一鄉地,增置營口直隸廳。(9)《宣統政紀》卷一一“宣統元年三月乙亥”條,《清實錄》第60冊,第235頁。

清代的州縣調整主要體現在增置上。根據國家《清史》纂修工程的新修《清史·地理志》項目(10)國家《清史》纂修工程中鄒逸麟主持的《清史·地理志》項目已成文約70萬字,每處結論都有切實可靠的史料依據,詳細考證、復原了清代疆域政區的沿革以及山川湖泊、城墻關隘、鐵路驛站等地理事物的分布狀況。考證結果,參考中國第一歷史檔案館館藏的關涉政區地理的奏折檔案以及《清會典》、《清實錄》、《大清一統志》、《清朝文獻通考》、府縣方志等文獻,清朝新設縣級政區達455個。(11)趙逸才、王開泳: 《清代縣級政區的調整模式研究》,《中國歷史地理論叢》2022年第4輯。縣的增設,除了在邊疆、海島等既往無縣地域,大部分需要析分其他縣級政區地域,因此清代縣級政區的析分與新設常共同出現。新設的縣,可能從單個或多個縣劃分出地域,“縣內分家”與“鄰壤切塊”設縣的情況并存。(12)此種說法參考華林甫、成崇德關于中國歷代分省模式的探討而來,參見華林甫、成崇德: 《中國歷代分省模式探討》,《中國人民大學學報》2006年第4期。

總體上,縣級政區析分頻次最多的是奉天、江蘇、四川、吉林、廣東五省,分別新設縣級政區50、22、57、37、11個。其中江蘇縣級政區析分的總頻次達23次,雍正二年江蘇南部的分縣占比尤其大。江蘇南部分縣是清代一次較大、較集中的縣級政區變動,一次性分出13個縣,并一直延續到清末,表現出較強的穩定性。關于分縣的提議,時任兩江總督查弼納的題本完整收錄于乾隆年間纂修的《元和縣志》《長洲縣志》中。雍正二年六月十九日,查弼納上奏,蘇、松、常三府的錢糧征收數額龐大,分縣可減輕官員征收錢糧的壓力。(13)乾隆《長洲縣志·建置》,乾隆十八年刻本。次月初八日,朝廷回復,基本同意了查弼納的奏請,只是在治所方面,要求將常熟等5個新分之縣仿照附郭縣的辦法,與原有的縣同城而治,長洲等7縣也仍舊照附郭縣的辦法與原有之縣同城而治。在江蘇巡撫張楷的推進下,具體分縣工作逐步進行,借分縣、設縣之機,縣界厘定、規范錯壤的工作也開展起來。(14)參見中國第一歷史檔案館編: 《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第5冊,江蘇古籍出版社1986年版,第344頁。江蘇新分出各縣的縣界主要遵從山川形便原則,更以“水界”優先。(15)參見莊晨曦: 《清代江蘇南部縣界研究》,中國人民大學碩士學位論文,2018年。奉天、四川、吉林因屬邊遠省份,縣級政區析分也較多。尤其是四川,縣級政區析分21次,新設縣級政區卻有57個,包含了不少在無縣地域設縣、衛所改縣等情形,主要分布在川西。

從頻次看,清代共203個縣級政區發生過析分,總頻次達231次。其中大部分縣級政區只析分過1次,有21個縣級政區曾多次析分(最多4次,奉天廣寧縣)。縣級政區析分后,大多新設縣級政區,也有少量增置府級政區(以直隸廳為主),比如奉天省營口直隸廳、莊河直隸廳、輝南直隸廳、法庫直隸廳以及甘肅省化平川直隸廳等,它們都是從周邊縣域劃分而設。比較特殊的,還有跨省“鄰壤切塊”設縣的情形,例如光緒三十四年(1908)八月,析廣西平樂府賀縣、梧州府懷集縣與廣東肇慶府開建縣地置信都廳(16)《清史稿·地理志》平樂府條下作“宣統三年,析賀縣、懷集及廣東開建地置信都廳”,而在信都廳條又言“光緒三十四年,析賀縣、懷集及廣東開建地置信都廳”,民國《信都縣志》第一編《地理·疆域沿革考》作“光緒三十二年改信都鄉為信都廳。民國元年改廳為縣”。牛平漢主編《清代政區沿革綜表》據《光緒三十四年八月初七日朱批吏部奏折》,認為光緒三十四年八月置信都廳。;還有雍正十年(1732)五月,分廣東潮州府饒平縣隆、深二澳與福建漳州府詔安縣云、青二澳及其附近小嶼設南澳廳(17)《清世宗實錄》卷一一八“雍正十年五月丙子”條,《清實錄》第8冊,第570頁。。歸屬上,南澳廳由廣東、福建兩省共管,直到民國三年(1914),南澳縣才全部劃歸廣東省管轄。(18)參見劉靈坪: 《清代南澳廳考》,《歷史地理》第24輯,上海人民出版社2010年版,第204頁。

隨著縣級政區的分設、裁并增多,受人文因素影響而劃分的縣界有所增加,奉天、蘇南、陜南、川東、閩粵交界處等都是清代縣界調整較為密集的區域,也都是新設縣級政區較多的區域,體現了清代的地域開發進程。

邊界作為行政區劃的核心要素之一,自郡縣制萌芽以來,上到統治者、下到地方鄉紳百姓,邊界概念和意識都在不斷深化。秦漢以來,政區劃分與調整成為中央集權行之有效的行政手段。中國古代政區邊界劃定與管理的兩大原則: 一是要利于集權統治,二是要遵循邊界與地理環境的協調性。(19)參見周振鶴: 《中國地方行政制度史》,第230頁。于是,“山川形便”與“犬牙相入”成為最重要的兩條劃界原則。既往以周振鶴為代表的學者基于這兩條原則,對中國傳統政區尤其是高層政區、統縣政區的劃界問題已闡釋得十分深刻。后來者們在探討基層政區邊界劃定理念時發現中國古代縣界的劃分也大多適用“山川形便”原則,偶有“犬牙相入”之錯壤,進一步論證和擴展了兩大原則的應用范圍。(20)參見劉旭輝: 《清末長江三峽地區重慶府屬州、廳、縣界線復原研究》;沈桂釗: 《晚清夔州府各縣界線研究》;施劍: 《清代浙江省政區邊界的格局構建與空間類型研究》,《浙江師范大學學報(社會科學版)》2016年第3期;趙逸才: 《清末奉天、錦州二府的縣級政區格局及其邊界形態》,《清史研究》2020年第5期等。上到省界、下至縣界,一般邊界與自然地理環境契合度越高,地方行政效率越能得到保證。孫傳煒等(21)Tuan-Hwee Sng, Pei-Zhi Chia, Chen-Chieh Feng, Yi-Chen Wang, Are China’s provincial boundaries misaligned? Applied Geography, 2018, vol.98, pp.52-65.曾建立了一個假設模型(圖1),圖中波浪線表示河流,a圖表示X省與Y省各自管理生產方式一致的一片完整地區和流域,b圖表示水稻/小麥種植區與兩條河流流域分別被X省和Y省切割管理。

圖1 自然地理環境與省界劃分的兩種假設模型

按a圖方式劃界,生產專業化與河流水利管理的效率顯然高于b圖,但也容易增加各省地方的自治傾向。按b圖方式劃界,中央政府通過各省間橫向比較可以遏制地方政府的信息瞞報和自治傾向。在行政效率與政治穩定的權衡取舍中,統治者通常更看重后者。孫傳煒等還用“流域法”與“成本距離法”構建了兩套更抽象的“自然”省界,與實際相比,假設省界與實際情況重合度最低的是安徽、江蘇、陜西、河南、山西五省,江西、湖北、浙江、山東等省次之。(22)Tuan-Hwee Sng, Pei-Zhi Chia, Chen-Chieh Feng, Yi-Chen Wang, Are China’s provincial boundaries misaligned? Applied Geography, 2018, vol.98, pp.52-65.其中,省界調整程度高的省基本分布于“秦嶺—淮河”一線,也是歷史上南北方對峙和分裂割據風險最高的地帶。尤其重合度最低的江蘇、安徽二省,其格局奠定于清初江南分省時,一定程度上說明中央政府通過邊界要素管控地方的政治傾向。總體上政區層級越高“犬牙相入”原則體現得越明顯。對各級政府來說,錯壤相入有利于政府對地方的控制和管理,但對“插花”和“錯壤”等實際發生的地理單元和區域社會而言,疆界管理與利益分割又常常引發不同程度的矛盾沖突。

周振鶴指出:“在資源利益不發生沖突以前,大多是界限不清的,但當利益沖突尖銳時,大致的界限就要讓位于精確的界線了。”(23)周振鶴: 《序》,徐建平: 《中國近現代行政區域劃界研究》,復旦大學出版社2020年版。這一點在清代表現得尤為顯著。中國古代的疆界認識源起很早,清代更加重視邊界對外控御、對內管理的作用。不過歷代政區邊界走向“精細化”與“法定化”經歷了漫長的過程,大致是從國界到省界、府級界再到縣界乃至縣下政區界層層落實的。就地方區域而言,以較大山脈、河流為界的政區之間,常呈現出一種“寬幅界線”。隨著社會經濟發展、交流頻繁、資源利用程度增加,寬幅界線會逐漸由寬變窄、凝聚成線地演變。(24)參見侯甬堅: 《從習慣線到法定線: 我國政區界線性質的變遷》,《江漢論壇》2006年第1期。需要說明的是,清代縣級以上政區存在著習慣線、爭議線、官方線并存的情況。傳統時代經過行政程序認定的官方界線不多,尤其是內地基層的縣級政區界線,許多沒有經過會勘和審核,多是“習慣線”;更次一級的縣下轄區界線,大多停留在鄉村之間口耳相傳的意識習慣中。地方政區歷代相沿、結構穩定的情形下,習慣線發揮的作用基本不受影響。隨著清代縣制擴展,縣級政區析分、新設、裁撤、合并、改隸等調整頻繁,對邊界要素產生直接影響,邊界會勘活動也漸增。但政區邊界從“界限”向“界線”的整體轉變,到南京國民政府時期大規模省市縣勘界運動時方才開始,20世紀末才真正完成。(25)參見徐建平: 《中國近現代行政區域劃界研究》,第72頁。

不論是習慣線、爭議線還是官方(法定)線,在地方資源分配、利益分割、行政管理的過程中都有其實際作用,因此,探討它們的形成過程、劃界理念都頗具價值。晚清“開眼看世界”以后,清人更認識到“分疆畫界”在世界各國地方管理中的基礎作用,“法國官職多同中國,國中分疆畫界,略如中國之府、州、縣均設官以節制之。府有太守,州有刺史,縣有邑令,雖與中國名稱不同,而體制無異。法度號令,官出而民遵,無敢違也”(26)〔清〕 杞廬主人: 《時務通考》卷二〇《官制》,光緒二十三年本,第5a頁。。從康雍到光宣,清代將“分疆畫界”作為一種均衡地方治理的行政手段,是在治亂理正、基層治理與應對邊疆危機三方面因素推動下運作和演變的。

二、 治亂理正與邊疆政區界線的明晰

清代疆域版圖拓展、人口空前增長,康熙平定三藩之亂,與俄國簽訂《尼布楚條約》,又將喀爾喀蒙古、臺灣收入版圖,清代大一統疆域初步奠定。面對地域空前遼闊、民族多元的局面,雍正首先需要平定邊疆余亂,消弭地方再次形成割據勢力的風險。清代“治亂理正”的工作主要由雍正完成,即位不久,他已認識到邊界在地方管理中至關重要的作用。雍正三年(1725)三月,上諭:

《周禮》稱:“惟王建國,體國經野。”《孟子》亦言:“仁政必自經界始。”疆界所關,誠為至重。從來兩省交壤之地,其界至多有不清,云、貴、川、廣等處為尤甚。間至一省之內,各州縣地界亦有不清者。每遇命、盜等事,則互相推諉,礦、廠、鹽、茶等有利之事,則互相爭競,甚非息事寧民之意。朕深知此弊,今特降諭旨與各省督撫,其共矢公心,勿存私見,詳細清查。如與鄰省地界有不清者,則兩省各委實在賢員公同勘定。若本省內地界有不清者,即委其本省賢員勘定。地皆朕土,人皆朕臣,此盈彼絀,悉在朕版圖之內,無容分視也。雖界域間有難定之處,但平心勘畫,即使稍有不協,然一定之后,久遠得以遵據,永無推諉爭競之處,于地方大有裨益矣。其舉行此事,宜于農隙之時。所派官員,不得私受請屬,收取饋遺,及科派百姓,騷擾經過地方。如有發覺,定重治罪。諸督撫各慎為之。特諭。欽此。(27)《清世宗實錄》卷三〇“雍正三年三月癸丑”條,《清實錄》第7冊,第457頁。

“疆界所關,誠為至重”的觀念使雍正著手派員勘察交壤之省界以及部分州縣地界不清者。由于政區邊界系統是由不同層級政區邊界嵌套組成的,所以省界歸根結底也是由一段段縣界、府界構成的。雍正三年四月初,依“方便治理”的原則,清朝將直隸、河南兩省所轄賈魯河等25處地方劃歸山東曹縣管轄,勘定了直、魯、豫三省交匯的省界(也是直隸東明縣、山東曹縣、河南考城縣縣界);雍正五年(1727)皇帝曾諭令勘察劃定京師五城間,以及城屬與周邊州縣間的邊界。(28)參見韓光輝: 《清雍正年間的政區勘界》,《中國方域: 行政區劃與地名》1997年第4期。雍正的勘界活動不僅于此,由于“其界至多有不清,云、貴、川、廣等處為尤甚”,雍正朝的勘界重點主要在西南邊疆地區,滇黔桂三省總督鄂爾泰在其中發揮了關鍵作用。雍正鞏固邊疆的進程中,西南三省的土著豪強是比較大的障礙。例如云南元江、新平地方:

元、新土目宜禁止擅管地方,以杜擾累也。查元江、新平均屬內地,凡稽察村寨,約束夷戶,俱應地方官自行經理,非同普洱邊方僻遠,必須設立土目,以資稽察。乃元、新村寨,向被各土目私行霸占,有某處屬某土目項下名色,分疆劃界,竟成世業,以致不法土目,科派索保,恃強欺弱,無所不至……若不亟為清理,不特夷民世受苦累,兼恐因循日久,漸難鉗制。應嚴禁各土備弁目,以后不許霸占村寨,一切稽察約束事務,俱令地方官管理。(29)雍正《云南通志》卷二九之六,《景印文淵閣四庫全書》史部第328冊,臺灣商務印書館1986年版,第47b、48a頁。

元江、新平地方明代已完成改流,清初沿明制為元江(軍民)府、新平縣,也并非普洱般的極邊之地,土著豪強卻在其間私自劃界分區。邊疆治理的混亂狀況刺激了雍正加強政區邊界管理,封疆劃界的行政工具要牢牢控制在中央集權體系之下,這也堅定了雍正推進“改土歸流”的決心。于是,雍正四年(1726)會勘疆界,“會勘界址,歸滇、歸川、歸藏,分定疆界。于南墩適中之寧靜山頂,建立界碑,又于喜松工山與達拉山兩界山頂,亦立界石。山以內均為巴塘所屬,山以外為西藏所屬”;雍正七年,授巴塘土官札什彭楚克為宣撫司,大頭人阿旺林沁為副士官,頒給印信號紙。(30)〔清〕 姚瑩: 《康輶紀行》卷四,同治刻本,第17a頁。朝廷明確劃定了川、滇、藏之邊界,并立界碑界石,將不同制度體系下的內地與西藏地域有機融入大一統版圖內。

貴州方面,東南方向與廣西的界線首先厘清。清初,二省界線互相跨越紅水江(今紅水河),犬牙交錯、地界不清,紅水江兩岸土司紛爭,兩省地方官遇事常常互相推諉。直至雍正五年八月,朝廷批準鄂爾泰、貴州巡撫何世璂等人奏議,下令勘明界址,最終以紅水江為界,江北屬貴州,江南歸廣西,兩側縣級政區亦多有調整。在原屬廣西泗城府的長壩設永豐州,將貴州安順府的南籠廳升為府,并將安順府下屬普安州與安南、普安二縣及新設永豐州一并歸南籠府管轄。(31)參見《清世宗實錄》卷六〇“雍正五年八月癸卯”條,《清實錄》第8冊,第919—920頁。劃清貴州、廣西界線的治邊效果立竿見影,了斷了兩省土目長期仇殺的問題,更促使位于兩省交界處的黔南土著自愿歸順。(32)⑥ 參見韓昭慶: 《清初貴州政區的改制及影響(1644—1735年)》,《歷史地理》第23輯,上海人民出版社2008年版,第93—107頁。從此,兩省以紅水河及上游南盤江為界,并凸顯出合理界線的穩定性。(33)韓光輝: 《清雍正年間的政區勘界》,《中國方域: 行政區劃與地名》1997年第4期。趁熱打鐵,雍正七年(1729)七月,鄂爾泰又上奏“為請招無管生苗以安三省邊境事”,提出銅仁府附近(今松桃縣)與湖北、四川交界的苗疆應當設法招撫,明確歸屬,勘定界址,以資長效治理:

竊照貴州銅仁一府,地處黔省極邊,逼近紅苗夷界。向因路遠苗強,不能管轄……北連湖廣,西接四川,廣袤千余里,成化外之巨區,居三省之腹里。其中地土平衍,人民饒庶,語言衣飾,多如漢人,雞犬桑麻,無異內地。因并不隸于何省,或為強橫土司所割據,或為兇悍頭目所分侵,向號四不管。積習相沿,由來已久……地界既屬遼闊,苗寨亦分良頑,所用黔員,自未便越境料理。楚、川兩省,附近文武,須得協力,始能濟事。如蒙圣恩俞允,容臣就便酌遣公辦,俟招撫完竣后,會勘界址,再分隸管轄,各定考成,庶申令專而奉行易,用力省而成功速。將從來未服之苗藪,同登版籍,共聽約束,而三省之聲勢益通,邊隅永靖矣。緣為疆界起見,臣不敢少分彼此,謹繕折具奏,伏乞圣主睿鍳,訓示遵行。臣謹奏。朱批: 覽。(34)〔清〕 鄂爾泰: 《鄂爾泰奏稿》,清抄本,第214—217頁。

鄂爾泰指出,貴州、湖北、四川三省文武官員須通力秉公協作,方能促進疆界鞏固,這與雍正希望各省督撫“共矢公心,勿存私見,詳細清查……公同勘定”的理念相契。雍正年間,“治亂理正”之下,一些既往錯壤矛盾的政區界線得到了官方裁定。此外,雍正年間縣級政區頻繁改隸,客觀上使不少縣級政區與統縣政區界線愈發清晰,向官方勘定的法定化方向發展。

改土歸流的推進為邊疆縣制拓展、推行與內地一致的管理區劃奠定了基礎。雍正時期,貴州率先完成了各級政區與內地實現一體化的進程,各級政區界線亦由此奠定下來。⑥乾隆中期,云南全省的行政區劃也完成了一體化調整;并且所有府級政區向內地府制看齊,土府、軍民府不復存在,首先完成了府級政區的改流。同時,依照內地府制,武定、廣西、鎮沅、元江、蒙化、景東等不合府制(無轄縣或轄縣過少)的府改為直隸州或直隸廳。截至乾隆三十五年(1770)年底,全省有14府、3直隸廳、4直隸州,下轄3散廳、27散州、39縣。縣級政區層面,雍乾年間,府下親轄地新設或改設若干附郭縣: 雍正五年七月,東川(軍民)府置會澤縣(35)《清世宗實錄》卷五九“雍正五年七月辛巳”條,《清實錄》第7冊,第908頁。,七年四月,會澤縣遷治府下,附郭,府親轄地由此并入(36)《清世宗實錄》卷八〇“雍正七年四月辛卯”條,《清實錄》第8冊,第52頁。。雍正七年十二月,以開化府親轄地置附郭文山縣(37)《清世宗實錄》卷八九“雍正七年十二月辛亥”條,《清實錄》第8冊,第200頁。;十三年(1735)十月,以普洱府親轄地置附郭寧洱縣(38)《清世宗實錄》卷四“雍正十三年十月甲戌”條,《清實錄》第9冊,第218頁。;乾隆元年(1736),以廣南府親轄地置附郭寶寧縣,與土同知共管地方(39)《清會典事例》卷三一,《清會典事例》第2冊,中華書局1991年版,第390頁。;三十五年二月改縣,改臨安府下建水州為附郭建水縣;以順寧府親轄地置附郭順寧縣;以麗江府親轄地置附郭麗江縣(40)《清高宗實錄》卷八五二“乾隆三十五年二月庚戌”條,《清實錄》第19冊,第407頁。。至此,云南府縣體制已與內地趨同。

貴州、云南等邊疆省份改土歸流后,往往存在所轄州縣稀疏、縣域過大的情形,清廷一般分兩步解決這類問題。首先在縣級政區內增派分防佐雜官員,其功能類似于州縣官員。佐雜官員有明確轄區,在郡縣化過程中起到了過渡作用,可視為獨立的“準縣級”政權。(41)胡恒: 《皇權不下縣?——清代縣轄政區與基層社會治理》,北京師范大學出版社2015年版,第268頁。待人口充實、條件成熟時,縣下轄區可升置縣級政區。其穩定的治理轄區與明確的管轄界線,為轄區調整以及新設縣級政區的政區結構體系生成奠定了良好基礎。如前文提及的雍正五年黔桂二省勘界時新設貴州南籠府永豐州,治長壩,同時設州同駐冊亨,管理冊亨、羅煩等州下四甲,設州判駐羅斛,管理東北羅斛四甲之地,都具有明確的轄區和界線。乾隆十四年(1749)十月,羅斛州判及其轄區劃歸貴陽府定番州,為定番州羅斛州判。(42)《清高宗實錄》卷三五〇“乾隆十四年十月庚辰”條,《清實錄》第13冊,第833頁。類似的還有原普安州黃草壩州判地升置興義縣、云南師宗州邱北州同所轄日者鄉并阿迷州十四寨地置邱北縣、鎮雄州彝良州同地升置彝良縣等。總之,治亂理正、推動政區一體化,客觀上促進了邊疆地區各級政區界線的明晰化,在界線明確、轄區穩定的格局中,基層縣級政區快速充實了清代滇黔的空間版圖(表1),也一定程度上緩解了邊疆地區州縣轄境過大、不易控御的問題。

表1 1683—1911年貴州、云南二省新設縣級政區

三、 基層治理與州縣界線錯壤的解決

清朝疆域廣闊、人口眾多,起初朝廷也是從大處著眼,康雍乾時期,充分利用行政手段,基本完成了治亂理正工作。國家“分疆畫界”的根本目的在于掌土治民和安邦定國,而縣級政區作為朝廷清丈土地和編戶齊民的直接對象,重要程度不言而喻。界線劃分左右著縣級政區的土地面積、田畝大小,進而影響戶口、賦稅之多少,成為地方州縣政府與百姓關注的重點,尤其是經過調整或新分設的縣級政區,其界線裁定可能關系到周邊數個州縣的利益。

地方如何分區才合理?這似乎是一個解決不盡的命題。以最富庶的江南地區為例,明代及以前相關省府州縣各級政區就多有疆界錯壤問題。例如位于蘇浙二省交界的楓涇鎮介于奉賢鄉與楓涇鄉之間,前者屬嘉興府嘉善縣,設有嘉善主簿管理,后者屬松江府婁縣,由松江的巡檢管轄。(43)參見馮賢亮: 《明清江南的州縣行政與地方社會研究》,上海古籍出版社2015年版,第166頁。類似的跨界市鎮江南地區還有烏青鎮、章練塘鎮、朱家角鎮、臨浦鎮等,跨省界、府界皆有,跨縣界者更是平常。這些錯壤之地多處復雜交錯的地理位置,與周邊州縣溝通便利,故商賈云集、人煙繁盛,但地方治安與基層社會秩序也容易混亂。從中央和高層政區的角度,疆界管理上出現“插花”“錯壤”,是有意適當突破“山川形便”,使省際之間形成掣制之勢,有利于朝廷對地方的控制。因此,即使清代省界錯壤處時常出現匪患與動亂(44)清代文獻中,多有“三省交界,匪徒滋事”等相關記載,河南安徽湖北、湖南四川貴州、直隸山東河南、陜西四川甘肅、湖北四川陜西、浙江江西福建、江蘇安徽河南、江蘇安徽浙江、湖北湖南江西、江西福建廣東三省交界處,督撫都有過“彈壓匪患”的相關奏議,但是上述諸省之間,省界大部分長期穩定。,朝廷大多也只是派官彈壓,很少調整省界。根據《清史地圖集》的考證結果,清末時全國共有22處三省交界點。(45)分別為: 直隸山西河南交界、直隸山東河南交界、山東河南江蘇交界、河南山西陜西交界、河南陜西湖北交界、河南江蘇安徽交界、陜西甘肅四川交界、陜西湖北四川交界、河南安徽湖北交界、湖北安徽江西交界、湖北湖南江西交界、湖北四川湖南交界、四川貴州湖南交界、湖南貴州廣西交界、湖南江西廣東交界、湖南廣東廣西交界、江西廣東福建交界、江西福建浙江交界、江西浙江安徽交界、江蘇浙江安徽交界、四川云南貴州交界、云南貴州廣西交界,共22處。這些交界點通達三省,區位重要,如河南荊紫關、山西風陵渡、陜西青木川、廣東鷹揚關、浙江廿八都等都是歷史悠久的兵家要沖、商貿集鎮、交通樞紐或文化坐標,表現出很強的穩定性,也是研究政區地緣關系與地域社會治理的絕佳切入點。

但對基層地方而言,縣級政區錯壤會增添更多麻煩。除了面臨與省界錯壤處同樣的治安問題,時有爭田奪地也是地方動亂的隱患,如從明代中期延續到清代的嘉興府嘉興、秀水、嘉善三縣的爭田事件。(46)參見[日] 川勝守: 《浙江嘉興府的嵌田問題》,《史學雜志》1973年第82編第4號;馮賢亮: 《明清江南地區的環境變動與社會控制》,上海人民出版社2002年版。傳統時代,田土是國家和省財政與建設之根本,如有“蓋黔省闔境跬步皆山,無寸田尺土之腴壤可望生計。自國初迄道光末季二百余年,皆仰藉江、浙、湖北等省歲修銀兩,將就敷衍”(47)《歲協黔餉請仍由川撥解折》,光緒十一年正月初七日,〔清〕 丁寶楨: 《丁文誠公奏稿》卷二五,光緒二十五年補刻本,第11b頁。。它們也是百姓的身家性命,“寸田尺土,動必相爭,獄訟之興,大半由此”(48)〔清〕 秦立: 《淞南志》卷二《風俗》,上海市地方志辦公室編: 《上海鄉鎮舊志叢志》第13冊,上海社會科學院出版社2006年版,第15頁。。于是,每逢丈量田畝、清查賦稅,各州縣相互推諉、規避賦稅的情況時有發生,疆界錯壤為地方胥吏與民眾匿田藏賦提供了借口。雍正二年,江南分置多縣,可謂最集中的一次調整,不過仍未很好解決疆界錯亂的問題。

地方爭田、匿田往往牽涉面廣,影響很大,雍正已有認識,“(雍正六年十月)初七日奉上諭: 向來各省多有隱匿賦稅之地畝,此等積弊,上則有關國課,下則易啟爭端。且地方一有隱糧漏稅之家,則欺凌詐騙之風不能止息,即本人亦未嘗享其利也。數年以來,內外大小臣工紛紛條奏,以清查為請”(49)〔清〕 允祿等編: 雍正《上諭內閣》卷七四《雍正六年十月上諭二十五道》,文淵閣四庫全書本,第7a頁。。雍正年間,隨著對西南邊疆地區大規模的改土歸流,鄂爾泰等人在各地清丈出了大量欺隱田土。于是,清廷派駐流官在云南開化、廣南等府對土地進行了清丈。又因邊疆少數民族地區有特殊性,允許保留一定數量的土司田地,因地制宜地進行了戶口編審和賦稅征收,實現了國家治理向邊疆少數民族基層政區的推進。(50)聶迅: 《清代滇東南邊疆民族地區國家治理的區域演進與歷史進程研究》,云南大學博士學位論文,2016年,第241—249頁。

總體上,起初朝廷在處理基層田畝和疆界矛盾時更多持謹慎態度。雍正六年(1728)十月,雍正就清查田畝事批評了時任安徽巡撫魏廷珍,指出“朕念清查之舉,若行之不善,則民間必受擾累,是以特降諭旨,準其自首,既與一歲之期,又展半年之限,此乃體恤閭閻之至意也……再有逾限不首者,將來自有國法,何必通行丈量,使未曾隱匿之人亦被擾累耶?安徽一處如此,或他處有似此訛傳者,亦未可定,著通行曉諭,其未曾降旨丈量之處,概不得以此恐嚇愚民”(51)〔清〕 允祿等編: 雍正《上諭內閣》卷七四《雍正六年十月上諭二十五道》,第7b、8a頁。。雍正十三年,其頒布《違制律》以禁止地方私自丈量田畝,“各省丈量田畝及抑勒首報墾田之事,永行停止,違者以《違制律》論。此條系雍正十三年,和碩莊親王議覆大學士朱軾奏準定例”(52)〔清〕 薛允升: 《讀例存疑》卷一〇《戶律田宅》,光緒三十一年京師刊本,第19a頁。。

晚清以后,隨著邊疆開發放墾、太平天國戰亂等影響,田畝不清和政區界線錯亂問題更甚。“丈量之例,停止本為便民,而界址轉有不能清楚之處,便民之中亦有不便者,此類是也”(53)〔清〕 薛允升: 《讀例存疑》卷一〇《戶律田宅》,第19b頁。。丈量田土是清理疆界的重要基礎,田賦則是清廷財政收入的主要來源,因此各地紛紛興農招墾,例如同治四年(1865)陜西巡撫劉蓉頒布《營田總局章程》,設立營田總局。隨著全國人口增長流動、開墾荒地面積擴大,基層地方“劃清段落,以定地畝”(54)〔清〕 葛士濬輯: 《皇朝經世文續編》卷三三《戶政十·屯墾·營田總局章程》,上海文盛書局光緒二十四年本,第1a頁。顯得尤為重要。“前此迭經揀派司道大員,設立營田總局,令其檢查舊卷,體察情形,詳定章程,由臣悉心酌核,飭屬遵辦。其中區畫之要,約有數端: 一曰正經界。仁政以經界為先,而經界以丈量為準。”(55)〔清〕 盛康輯: 《皇朝經世文續編》卷三九《戶政十一·屯墾》,武進盛氏思補樓刊本,光緒二十三年,第61a、61b頁。隨著清末新政推行,各地丈量田地、劃定疆界活動開展更多。宣統元年頒布的《府廳州縣自治州章程》中有“改正插花”之令,許多地方乘機行動,為糾正疆界錯壤問題盡了最大努力。例如長期存在插花錯壤問題的青浦縣地方(章練塘鎮),宣統二年(1910)以章練塘鎮并入青浦縣而最終解決。(56)參見馮賢亮: 《明清江南的州縣行政與地方社會研究》,第182頁。

清廷對地方高層、統縣及基層政區三個層次的界線管理理念上具有一致性。首先,中央有權決定政區界線劃定施行與否;其次,疆界劃定的方式由朝廷與地方官員雙方互動決議;最后,朝廷處置界線問題,尤其是涉及縣界糾紛,勘界消耗人力財力成本,且縣界調整涉及多縣利益,直接而明確的勘界、劃界以正經界的舉措并非首選。相比高層政區與統縣政區間的界線管理,純粹的基層政區界線(不與省界、府界嵌套的縣界)會更多牽涉基層民眾的切身利益。其實,對生活在縣界地帶的普通民眾來說,如果沒有出現利益分配不均導致的爭田奪地沖突,世代口耳相傳的習慣界線足以起到區分和管理作用。因此清代中期以前,朝廷多持觀望態度,在把握界線管理大局的情況下以方便基層民眾生產生活、紓解州縣間矛盾為主。而隨著邊疆改土歸流完成、人口流動與開墾荒地增多,治理不斷向基層推進,越來越多基層習慣界線和爭議界線被納入國家治理體系中,成為官方界線。清末民初時,縣界大多已能遵循山川走向的天然形勢,純粹的縣級界線更為完整、規范。

四、 攘外安內與邊境新設政區的劃界

咸豐、同治年間,東北、西北失去150多萬平方千米國土,邊疆外患加劇。光緒十年(1884)新疆建省;次年(1885)臺灣建省;光緒三十三年(1907)三月,設東三省總督與奉天、吉林、黑龍江三巡撫,東北三省建省。光緒年間,為防范外國勢力深入,朝廷在藩部和少數民族地區設立行省呼聲強烈,如建昌行省、青海行省、科布多行省、內蒙古行省,甚至西藏行省之議。(57)參見周振鶴主編,傅林祥、林涓、任玉雪、王衛東著: 《中國行政區劃通史·清代卷》,第35—36頁。不過因地方大員反對、經費緊張等原因,這些設省提議在清末均未實現。不論設省還是設縣,清末邊疆政區新設與規劃有明顯“攘外”意味,但“攘外”的實現首先要“安內”。邊疆新設立行省的地區除了奉天具備一定郡縣基礎,吉林、黑龍江、新疆都更亟待充實基層政區體系。關于設縣,譚其驤曾論斷:“一地方至于創建縣治,大致即可以表示該地開發已臻成熟;而其設縣以前所隸屬之縣,又大致即為開發此縣動力所自來。”(58)譚其驤: 《浙江省歷代行政區域——兼論浙江各地區的開發過程》,《長水集》上冊,人民出版社1987年版,第398—416頁。不過這種指標對清末內憂外患下的吉林、黑龍江等極邊之地多不適用。清末這些州縣增置速率很快,但大部分在極荒之地。清廷對東北地方開發和治理,不僅借鑒了內地成熟體制,而且因地制宜地進行制度創新。宣統元年,吉林省四兵備道設置完備,自此全省府廳州縣的事務均經道承轉上達于省。(59)參見《吉林巡撫陳昭常奏為擬將濱江西路二道缺改設西北西南兩路兵備道折》,宣統元年八月初五日,王普文、潘景龍、李貴忠主編: 《清代吉林檔案史料選編·吉林軍事》,天津古籍出版社1993年版,第55—56頁。因此,吉林省下的府縣平級且都屬于基層政區,這在全國獨一無二。清末,大量移民涌入,在增置府廳州縣邊務庶務繁雜的情形下,吉林通過設置“道”來集中辦理事務以及實現縣下保甲組織的快速政區化,尋求到了一條基層地方治理的出路。

以邊防形勢極其緊要的吉林東部地區為例,建省后的政區設置以“攘外”為主要目的,“東三省自改設行省以來,當時官吏因俄韓兩國人民潛侵界址,乃奏請于俄韓接壤之區遍設道府廳縣,如璦琿、興東、琿春、呼倫、黑河、綏遠、密山、延吉各治,同時并立,其意實注重于國防也”(60)熊希齡: 《東三省移民開墾意見書》,《黑水叢書·程德全守江奏稿(外十九種)》下冊,黑龍江人民出版社1999年版,第2030頁。。“朝廷注念東陲,毅然改革,自設行省,政務日繁,不但察吏安民,宜求完密,當此邊界空虛,交涉煩重,外人之所以待我與我之所以自防,尤當悉心布置,以求控制之方。”(61)《東三省總督錫良等奏吉省壤地遼闊治理難周請援江省成案添改民官酌裁旗缺折》,宣統元年閏二月十九日,《清代吉林檔案史料選編·上諭奏折》,吉林省檔案館、吉林省社會科學院歷史所1981年版,第38頁。但是清人也深刻地認識到攘外須先安內,光緒三十二年(1906),徐世昌指出:

至于內治,自前將軍銘安設道府州縣已二十余年,久未整飭,地辟人聚,而民官無幾。近年前將軍長順署將軍達桂又奏設延吉、依蘭等府廳州縣九處,然寧、琿各城,仍未專設民官。該省轄境遼遠,東南一帶郡縣尚形疏闊,新政無成效可言。(62)徐世昌: 《退耕堂政書》卷五《密陳考察東三省情形折》,沈云龍編: 《近代中國史料叢刊》第23輯,文海出版社1985年版,第220頁。

具體操作上,徐世昌建議增置郡縣、充實移民,“移民之策可行,一面即改置郡縣,增設民官,俾流移有歸,撫字有責,庶幾人煙所輳,便成都邑,孳生日久,漸收捍衛之效,所謂充實內力者,此也”(63)徐世昌: 《退耕堂政書》卷七《續陳分查寧古塔、伯都訥、蜂蜜山等處要地情形折》,沈云龍編: 《近代中國史料叢刊》第23輯,第366頁。。對于邊疆設置政區的職能,清末地方大員認識到“蓋邊省與內地情形不同,內省重在治民,固以民戶之繁庶為準;邊地重在守土,應以地方之沖要為衡”(64)《東三省總督錫良等奏吉省壤地遼闊治理難周請援江省成案添改民官酌裁旗缺折》,宣統元年閏二月十九日,《清代吉林檔案史料選編·上諭奏折》,第39頁。。因此,在極邊極荒之地分疆畫界、設等定缺以期有效治理,不能完全參照內地既有的成熟模式,更主要的是要考量邊防形勢的緊要程度。

在吉林、黑龍江省界管理上,徐世昌言“臣等伏維行政之綱,以正經界為始務;設官之道,以清權限為首圖”(65)《東三省總督徐等奏湯原大通兩縣所屬江北地方擬改歸省管轄折》,《大清光緒新法令》第二類《官制二·外官制》,上海商務印書館鉛印本,宣統元年,第42a頁。,指出了疆界管理之重要性。吉江兩省素來以松花江為天然界限,吉林設湯原、大通兩縣后,由于黑龍江省“壤地遼廓、民官過少、管理難周”,將松花江北岸地劃入湯原、大通兩縣內,定立封堆。光緒三十四年五月,徐世昌奏議:“現在江省新設之興東道已與湯原、大通接壤,自應將江北地段仍歸江省,為該道所屬,統以松花江為限。較之勘定封堆界線,更自分明。臣等再四籌商,意見均同,相應請旨: 準將湯原、大通兩縣所屬江北地段及依蘭府插花地之在江省者,仍歸江省管理。至改隸以后,該兩縣原在吉省之地及新歸江省之地,或附入他縣,或勻撥另設縣治,統由臣等派員勘定界址,體察民情,再行奏咨辦理。”(66)《東三省總督徐等奏湯原大通兩縣所屬江北地方擬改歸省管轄折》,《大清光緒新法令》第二類《官制二·外官制》,第42a、42b頁。而后獲準。

對于邊疆基層政區的管理,清末朝廷和地方在“安內”與“攘外”的理念牽引下,更注重發揮其控御作用。如吉林省,宣統元年起各府、直隸廳、直隸州均不再轄縣,府廳州縣平級,十分注重發揮四個道治的管控能力,省下府廳州縣的區位須取山川形勢之便,應介于道治有效的輻射范圍內。由于邊界是塑造政區區位和幅員的核心要素,其重要程度不言而喻。光宣年間,東北三省與新疆繪制了一大批分縣輿圖,其中的邊界要素已經表現得十分明確。(67)可參見北京圖書館善本特藏部輿圖組編: 《輿圖要錄——北京圖書館藏6827種中外文古舊地圖目錄》,北京圖書館出版社1998年版,第192—220、238—241頁。

五、 縣級政區的劃界理念

在清代縣級政區劃界實踐中,“山川形便”仍是劃分政區界線最常見的原則。不過就基層縣級界線來說,“山川形便”有一定限制性。縣界是相對微觀的概念,“山川形便”的界線往往依托江河大山,有寬幅性、模糊性。不比人煙稀少、有待開發的州縣,在人口密集、開發成熟的地域單元,這很難發揮作用。在清代地方治理向基層滲透的趨勢下,縣級政區界線也向精細化、官方化發展。以開發相對成熟的浙江省為例,微觀的縣界常常依附于寬大山脈山系的支脈、支嶺,而在水系川流方面,直接以部分河段為界的現象較普遍的存在于縣界之中(特別是浙北平原地區)。而在河網密布、水系發達的地域單元,像永康、慈溪、鄞縣、象山、寧海、臨海、太平、樂清、永嘉、瑞安、平陽、泰順、慶元、青田、縉云、東陽等縣境都是跨流域的,這使同一流域為不同縣份條塊分割而形成縣界與流域水系間呈現較為錯雜的出入關系。不過,這種縣界與流域水系間的錯入關系都屬同一流域單元內對相關支流的“地域分享”,且縣域跨越流域水系之后,與鄰縣所接之界少有錯壤現象。(68)參見施劍: 《清代浙江省政區邊界研究》,第84頁。

圖2 遼陽州與承德縣的普通聚落“界址點”(局部截圖)資料來源: 截取自《奉天全省府廳州縣輿圖·遼陽州圖》(王志修編: 《奉天全省地輿圖說圖表》,光緒二十年)。

隨著清代人口增長與縣下地域開發,越來越多普通聚落成為州縣劃界的界址點,在山川地理形勢不顯著的地域表現尤為明顯。這些普通聚落在河網密布、聚落密集的江南等地,有些表現為“邊界市鎮”,因其本身具有一定幅員而常具“跨界”特征。作為界標,縣界可以穿過市鎮內部(民居、街巷、橋梁、運河水網等),市鎮空間即被分屬兩個甚至多個不同政區單元。清末這樣“以市鎮為邊界”的現象在浙江省境內(尤其杭嘉湖等府)就有17例,其中8例明確歸屬為多縣共管。(69)參見施劍: 《清代浙江省政區邊界研究》,第60—61頁。作界址點的普通聚落在東北、西北、華中等地,村莊、村寨“點狀”屬性更明顯,尤其東北開發較晚、移民流入,甚至三兩戶即可成村,聚落面積小,歸屬也相對明確,較少出現聚落兩屬的情形。例如光緒年間的奉天地域在建省前已有一定數量移民流入,設置了21個縣級政區(2散廳、5散州、14縣),縣界劃定中有不少以普通聚落作為界址點的情況。像遼陽州西北與承德縣界一帶基本沒有大山大河,就主要以普通聚落點劃界。由光緒二十年(1894)《奉天全省府廳州縣輿圖·遼陽州圖》,可見遼陽州西北與承德縣以“轉湘湖—朱崗—偏牛錄—三尖泊—西窯—啞巴臺—李大人屯—楊甸”等為界址點串聯成界線,上述界址點歸屬遼陽州一側,如圖2所示。奉天建省后,隨著縣級政區分設、增置,更多普通聚落界址點的選取,主要考量的是縣級政區幅員的大小適中。

除了山、川、普通聚落點,縣界段上的地物還有長城、柳條邊,甚至海島、洋面等類型。例如清末奉錦二府全部位于柳條邊以南,柳條邊不僅作為兩側縣級政區的縣界,還是高層政區的省界、統縣政區的府界。錦州府綏中、寧遠州、錦西廳、義州、廣寧的北部地域皆以柳條邊為限,與直隸朝陽府交界;奉天府開原縣則北隔柳條邊,與昌圖府、吉林伊通直隸州、海龍府交界。從縣級政區劃界的地理形態來看,區域地貌特征對政區劃分與空間結構往往表現出主導作用。(70)參見趙逸才: 《清末奉天、錦州二府的縣級政區格局及其邊界形態》,《清史研究》2020年第5期。“犬牙相入”原則在縣級政區界線層面體現不明顯,州縣之間乃至縣下政區交界形成“犬牙相入”更多源自基層地方生活實踐。治安、賦稅等出現嚴重矛盾時上級政府可能出面調節,如果涉及跨府縣界,可上訴至布政使司和巡撫,通過“立石紀事”裁決界線走向。為平衡賦稅、穩定治安,政府解決糾紛時更傾向于尊重長期存在的“習慣邊界”(71)參見趙旭騰: 《清代錢塘江流域邊界管理研究》,中國人民大學碩士學位論文,2016年,第55頁。。不過一些與省界嵌套的縣界,中央設計時有意“犬牙相入”,以使高層政區間互相掣制,防止地方分權過大。總體上,清代突破“山川形便”的劃界,省級層面主要源于上層制度設計,縣級政區和縣下政區則更多是地方管理和利益分割的具體實踐。隨著中央集權向基層滲透與基層政區開發資源的矛盾加深,突破“山川形便”的劃界情形在基層政區有所增加。

在“山川形便”與“犬牙相入”的框架之外,清代縣界劃定還有哪些方面的考量?筆者認為,政區邊界是塑造其幅員形態的核心要素,因而成為歷代統治者調節政區轄境與政區間地緣關系的一種手段或工具。從清代縣級政區整體演變機制看,清代疆域版圖空前遼闊,而基層政區范圍控制得相對適中,因之帶來的縣界調整也就時有發生。對縣界長度、縣域面積的測算,在考證邊界形態的基礎上(72)清代縣級政區界線的復原理念與方法,可參見華林甫: 《清朝政區邊界復原與清史地理再現——〈清史地圖集〉的編繪實踐》,《清史研究》2020年第5期。,通過ArcGIS平臺即可實現。例如清代直隸北部地區(宣化府、口北三廳、熱河地區),清初大部分是蒙古游牧地,有拱衛京師之效,禁止漢人私自開墾。(73)錄副奏折: 《奏為西北空虛邊備重要請設行省事》,光緒三十一年十月初一日,中國第一歷史檔案館藏,檔號: 03-5618。康熙后期宣化府地最早完成了郡縣化,清中期口北三廳設立,熱河地區也相繼設置府州縣。以界線劃定作為一種線索,可看出清廷正是通過分劃邊界使直隸北部各政區面積逐漸達到相對合理。承德府豐寧縣轄境過大、管理不便,宣統元年便分置隆化縣,治唐三營。據ArcGIS測算,開發較成熟的宣化府所轄州縣以及赤峰直隸州所轄開魯、林西二縣的面積在1 500—3 000平方千米內。(74)⑥ 參見夏建立: 《清代直隸北部政區邊界研究》,第23頁。至光宣年間,直隸北部、東北、新疆、四川等地新設大量州縣也都有類似趨向。

需要說明,清人對縣域面積的把握是因地制宜、綜合考量的。例如直隸北部口北三廳、熱河地區等開發較晚、人口稀少的區域,即使在清末新分設多個州縣后,每縣面積也都在5 000平方千米以上,10 000平方千米以上的亦不在少數⑥,與河北平原南部諸多小縣形成鮮明對比。此外,“分疆畫界”過程中,賦稅和經濟也可能成為超越縣域面積的優先考量因素。“昔余牧莒州,乃無字簡缺,列于第五等中中缺。州境北界青州屬諸城、安邱兩縣,南界江南贛榆縣,東界日照,西界沂水、蘭山,幅員八百余里,自北而南非五日不能盡,乃定為簡缺,固今昔情形之不同也。考山東州縣幅員或有不及百里者,蓋當時分疆畫界,必以賦稅之數為衡,不以地之大小為準也。”(75)〔清〕 福格: 《聽雨叢談》卷一一“繁簡”條,中華書局1984年版,第228頁。華北平原、江南地區多小縣,與此關系密切。可見,分析清代縣級政區的劃界理念,雖然可以從全國尺度的整體上歸納出若干特征,但沒有絕對通用的規則,更應該具體情形具體分析。

除了考慮縣域面積適中性,清朝也十分注重行政中心(衙署)的有效輻射范圍與行政效力,因此縣級政區邊界地帶不宜距行政中心過遠。這方面,清代縣下轄區改隸是一個重要表現。清代距離本縣行政中心較遠、不便控制的縣下政區單元改隸鄰縣的情形,多緣于此,例如: 原屬山東東昌府邱縣的“五營村”地,“署直隸總督唐執玉、會同河東總督田文鏡疏言: 東省邱縣之五營村莊,地處極西,孤懸北直界內,請改歸直隸廣平縣管轄。應如所請。從之”(76)《清世宗實錄》卷一〇五“雍正九年四月壬寅”條,《清實錄》第8冊,第392頁。。雍正九年(1731)四月改隸相鄰的直隸廣平府廣平縣。這實質也是通過界線調整手段來調節基層州縣幅員,不過這種調整一般在縣下轄區管轄范圍較明確的基礎上。表2中縣下政區的改隸,以陜南、云南、貴州等開發較晚的區域為主。這些調整都與新設縣級政區密切相關,“母縣”分出地域增置新縣、縣下轄區改隸的過程,其實也是基層地域重組、調適縣界的契機。

表2 清代縣下轄區的改隸舉例(77)主要參考周振鶴主編,傅林祥、林涓、任玉雪、王衛東著: 《中國行政區劃通史·清代卷》。不包含析分縣下地域和政區而新置州縣的情形,例如: 雍正十二年以益都縣的2鄉34社、淄川縣的21莊、萊蕪縣的7莊地域置博山縣。也不包含裁縣導致的縣下地域和政區并入其他州縣的情形,例如: 乾隆二十三年六月,魏縣裁撤,其原屬的縣下三百三十七村歸并大名、元城二縣管轄。

續表

六、 結 論

從政區結構體系而言,一個縣級政區的結構生成,至少應該具備明確的地理位置、管轄界線、一定幅員、行政中心駐地、專有名稱五大基本要素,隨著歷代政區層級演變與縣級政區增多,層級與等第兩大要素也充實到其結構體系內。縣級政區作為歷代地方治理的核心單元,合理的“分疆畫界”對穩定地方管理、提高行政效力具有重要意義。清代析分縣級政區以及厘定界線的過程,很好地體現了朝廷對行政區劃工具運用的尺度,也為窺探官民互動和地方社會面貌提供了一個視角。如何通過析分和界線厘定的調整手段促使州縣介于合理的幅員、維持州縣管理間的平衡,是國家空間治理中的重要課題。

清代將“分疆畫界”作為一種均衡地方治理的行政手段,是在治亂理正、基層治理與應對邊疆危機等三方面因素推動下運作和演變的。總的來說,清代縣級政區邊界的空間形態是在依照自然“山川形便”、形塑合理的幅員、調節距行政中心的適中距離等綜合設計下形成的。其中,“山川形便”的自然界線穩定性無疑最強,少有變化。山、川孰輕孰重,則直接受州縣所在的地理環境影響,也與當地的人文資源息息相關。突破“山川形便”的劃界,省級政區層面上主要來源于上層制度設計,縣級政區和縣下政區則更多來源于地方管理和利益分割的具體實踐。(78)以清代浙江錢塘江流域州縣的邊界演變為例,邊界在明晰化的過程中,鄉民的作用不可忽視。從目前遺存的輿圖看,錢塘江流域的閉合政區邊界在晚清才形成,清代中前期的輿圖,即使是《康熙內府分省分府輿圖》中的浙江省、安徽省分府圖也未有閉合界線。晚清錢塘江流域并無全范圍的勘界活動,可見閉合界線并非是官方勘界形成的,而來自對習慣邊界的明晰化。詳見趙旭騰: 《清代錢塘江流域邊界管理研究》,第175頁。隨著中央集權向基層滲透與基層政區開發資源的矛盾加深,突破山川形便的劃界情形在基層政區也多了起來。對于縣級政區“分疆畫界”的探索,可以從微觀層次上進一步豐富對于“空間中的地方政治”(79)參見胡恒: 《清代縣級政區分等制度再探》,《歷史地理研究》2021年第2期。這一主題的理論體系。本文還只是宏觀尺度上的初步探討,期待今后區域性、個案性的研究能夠進一步深化學界對歷史政區邊界要素的理解和認識。