風險為本理念的反洗錢監管思路

荀雨杰　于暢　魏景茹

在國際反洗錢金融行動特別工作組（FATF）新《40項建議》和《風險為本的監管指引》倡導下，風險為本的理念已成為各國開展反洗錢工作的重要遵循。第四輪互評估后，我國依據FATF互評估建議持續強化反洗錢法規體系建設，新的監管法規中風險為本理念不斷深入。隨著國內金融業務的發展創新和國際反洗錢標準的不斷變化，反洗錢監管和履職工作正在向縱深發展。如何推動義務機構由規則為本向風險為本轉型，是當前監管工作的關鍵。

FATF新《40項建議》

FATF成立于1989年，是西方七國為研究和預防洗錢犯罪及協調國際反洗錢行動而成立的國際組織，也是當今全球最具權威和影響力的國際反洗錢和反恐怖融資的組織之一，其制定的建議被公認為國際標準。我國于2007年正式成為FATF成員。

2012年2月，FATF出臺《打擊洗錢、恐怖融資、擴散融資國際標準：FATF建議》，以此取代2003年的《40+9項建議》，被稱為新《40項建議》。新標準著重強調運用風險為本的方法識別和評估風險、政治公眾人物和代理行及高風險國家采取的控制措施、恐怖融資及擴散融資及定向金融制裁、特定非金融機構盡職調查及監管措施、法人和法律安排的受益所有權信息透明度、推進國際合作等，相較之前的建議更為細致具體，具有很強的可執行性和指導性，也是推動我國貫徹風險為本的反洗錢監管操作指南。

我國以風險為本的反洗錢監管實踐

當前，以風險為本的監管理念已成為國際反洗錢監管工作的重要方法和原則，有些發達國家已有成熟實踐。我國以風險為本的監管體系也正逐步形成，但在監管思維轉變和監管效能方面還不盡如人意，現階段推進風險為本的反洗錢監管仍面臨挑戰。

近年來，基于風險為本原則，我國充分發揮洗錢風險評估和執法檢查兩大監管手段，持續加大監管懲戒力度。中國人民銀行官網公布的《2020年中國反洗錢報告》和《2021年人民銀行反洗錢監督管理工作總體情況》顯示，2020年，共對614家金融機構、支付機構等反洗錢金融機構開展了專項和綜合執法檢查，依法完成對537家金融機構的行政處罰，處罰金額為5.26億元；處罰違規個人1000人，處罰金額為2468萬元。2021年檢查638家，處罰401家，處罰金額為3.21億元；處罰違規個人759名，罰款1936萬元。近兩年檢查數量的上升和處罰量的下降，表明隨著我國反洗錢監管趨嚴，金融機構的反洗錢工作已呈規范化發展趨勢。

國際標準及國外經驗

FATF要求各國運用風險為本的方法評估風險，根據風險程度采取有效措施規避風險，合理分配監管資源，注重發揮高素質監管人員的監管效能。FATF認為應采用科技手段開展洗錢風險評估，通過設定評估因素、修訂評估指標、加強與執法部門溝通交流等方式評估風險程度，采取靈活的監管措施以應對不斷變化的風險形勢。

美國金融執法局以風險為本為導向開展反洗錢監管，根據風險狀況確定監管資源投入，對于洗錢風險較高的領域投入的監管資源也較多，并要求義務機構能夠科學有效地評估自身洗錢風險，視不同領域的風險程度采取與之相適應的監管措施。另外，該局匯集金融機構及執法部門的情報和信息，構建大情報網絡，由法律、金融、科技等多領域專家對可疑信息進行采集、分析和傳遞。

丹麥的情報信息體系比較完備，反洗錢情報中心與多個公共部門建立網絡連接，可直接訪問其信息數據庫，各部門之間能夠共享信息，有效提升了案件辦理效率。丹麥打擊洗錢犯罪懲處流程也比較完善，懲罰力度較大，執法機構基于風險為本和降低損失的考量，必要時可先收繳犯罪嫌疑人的財物，然后再實施立案和起訴。

推動風險為本理念的制約因素

實施風險為本的理念缺乏主動性。當前形勢下，義務機構建立了洗錢風險防控制度和措施，受監管驅動能夠按照法規要求完成基本工作，但由于多年來固有的合規理念影響深遠，對自身客戶資源和業務產品潛在的風險了解不深，對洗錢風險的危害性和警惕性認識不足，導致風險管理策略構建和實施缺乏主動性。另外，義務機構由合規向風險轉變需要逐漸適應，目前義務機構對風險為本理念尚處于初步的認知階段，認識停留在表面階段，日常工作滿足于監管表面合規，資源投入以能夠應對當前工作為主，風險為本的理念引領反洗錢工作的意識不強。

風險評估質量有待提高。實施風險為本的反洗錢監管，首要任務是對自身存在的潛在風險進行評估。部分金融機構由于政策傳導和接受緩慢，技術層面和人員專業能力不具備有效完成風險評估的能力，導致風險評估體系仍處于規則為本的階段，無法有效開展風險評估。加之國內外洗錢風險形勢、行業洗錢風險信息等外部信息獲得渠道受限，義務機構無法全面認知洗錢風險，一定程度上影響評估質量，制約了風險防控有效實施。

啟示及建議

我國監管部門和義務機構應根據實際情況采取符合本國國情的風險控制措施，積極借鑒FATF標準和國際先進經驗，不斷推動我國反洗錢監管理念與國際接軌。

構建信息化平臺，為義務機構提供信息支持。科學有效的信息系統是做好風險為本的反洗錢監管工作的基礎，因此應暢通反洗錢信息傳導渠道，通過大數據和區塊鏈技術構建反洗錢信息共享網絡平臺，監管部門將最新制度和監管要求投放到平臺，并根據形勢發展變化不斷豐富，實現信息共享；在提供信息支持的同時，促進義務機構有效評估和防控洗錢風險，使監管更具針對性、全面性和便捷性，提升洗錢風險管理能力。

注重發揮導向型監管，對義務機構加以指導。評估和執法檢查作為監管和防范風險的“雙支柱”，突出了風險為本的導向作用。監管部門在實施執法檢查的同時，應推進洗錢風險導向型監管，以風險評估為核心，將防范風險和指導約束作為評估立腳點，根據不同行業、不同機構特點按照風險評估結果實施分類監管，為義務機構深入貫徹風險為本的理念提供靶向指導，有效提升義務機構對自身風險因素的理性認識，以便更好地將風險為本原則運用于反洗錢戰略。同時，為切實發揮風險評估的質效，使評估更具全面性和客觀性，應積極開發智能化風險評估系統，在信息采集、處理、校驗、判斷及監管決策等方面實現電子化，提高非現場評估的有效性和現場評估的針對性，并針對評估結果采取適當的監管措施，提升義務機構反洗錢主體意識。另外，要積極指導義務機構開展洗錢風險自評估和專項評估工作，根據評估結果合理分配監管資源，豐富義務機構風險為本的監管實踐。

倡導合規文化建設，提升風險為本監管的內生動力。合規文化建設能夠增強義務機構的自律性，提升監管政策執行力度。對洗錢風險的認識局限和操作偏差會引發洗錢風險，加強義務機構合規文化建設有助于提高其風險防范意識，增強其反洗錢工作的主動性。監管部門應以倡導構建合規文化體系為切入點，采取合理的監管措施推動義務機構合規文化建設，激發其風險防控的認同感和內生動力，將制度約束內化為自覺行動，提升義務機構貫徹風險為本理念的主動性，從被動履職轉向主動構建風險適配策略。同時，督促義務機構積極培育合規文化和合規價值觀，通過合規經營與合規文化融合共建，切實發揮義務機構的自主性，筑牢洗錢風險防范根基。

強化激勵約束機制，推動義務機構深入貫徹風險為本理念。監管部門與義務機構應以風險為本作為導向，強化溝通聯動，突破監管壁壘，采取信息公示、監管聯動等措施，提高反洗錢監管威懾力，促使義務機構提升對反洗錢監管的重視程度，按照風險為本原則積極采取措施做好反洗錢義務工作。同時，根據獨自監管和聯合監管情況，對義務機構采取反洗錢激勵與約束相結合的管理模式，對能夠采取有效措施防控風險的義務機構給予合理的政策或監管預期，通過獎勵通報、政策補償、責任豁免、期限免檢等措施，激勵義務機構積極貫徹風險為本的反洗錢監管方針，促使義務機構由被動履行義務轉變為主動承擔義務；對反洗錢工作失職、失責，后果嚴重，加大懲戒力度，提升其違規成本，以法律手段促使其勤勉盡責地履行反洗錢義務。

（作者單位：中國人民銀行長春中心支行，中國人民銀行松原市中心支行）

責任編輯：楊生恒