美西方對我國海外發展融資研究的新進展及影響分析

張馳　陳瑤

【摘要】隨著“一帶一路”建設的不斷深入，一些學術機構和智庫對我國海外發展融資的不斷質疑，已愈發成為美西方實施對華戰略的政策工具，對我國對外經貿合作形成了阻礙。尤其是近兩年出現了一些長期收集分析數據，并擅用數據“講故事、做文章”的機構。其中，美國威廉瑪麗學院的“援助數據”實驗室（Aid Data）借助其分析研究，在國際上針對我國海外發展融資頻繁發聲，具有針對性高、技術性強、影響面廣的特點。本文對其相關研究及言論進行了整理總結，分析了其特點及其在輿論引導方面的影響，結合事實和我國海外融資工作的實際情況，提出了我國應加強跟蹤關注，主動發聲、不為所亂、積極作為，在“一帶一路”建設過程中不斷優化國際輿論環境的政策建議。

【關鍵詞】援助數據；Aid Data；一帶一路；國際傳播JEL分類號：F34， F35， H81

美西方對我國海外發展融資論斷的演變情況

隨著共建“一帶一路”倡議的深入推進，中國已成為全球主要的新興債權人之一。國際社會越來越高度關注我國海外債權情況，一方面對我國在支持中低收入國家發展方面發揮的積極作用表示肯定，另一方面，個別美西方機構學者也對我國海外融資的做法意圖提出質疑，干擾國際輿論。

早期主要質疑的方面

在“一帶一路”倡議提出的初期，隨著我國海外融資規模的快速上升，個別美西方國家及其機構先入為主地認為我國旨在通過海外融資擴大政治影響，主要圍繞著推進“一帶一路”倡議會為相關國家帶來債務的不可持續問題進行質疑。

指責我國有意攫取他國重要公共資產，鼓吹“中國債務陷阱論”。2017年，印度學者（Chellaney et al. ， 2017）提出斯里蘭卡政府因拖欠巨額債務而使得中國獲得了漢班托塔港99年租期，實際是污蔑中國利用海外融資制造“債務陷阱”。在美國的政客和某些機構的炒作加工下（Brian， 2018），“中國債務陷阱論”一度甚囂塵上。盡管一些債務國（Debasish， 2015）和機構（Kevin et al. ， 2020）相繼發聲指出并不存在所謂的“債務陷阱”，而更加強調中國海外融資對當地發展的貢獻，但質疑性的研究觀點仍不絕于耳。澳大利亞達爾文港（Garrick J， 2018）、所羅門群島圖拉吉島（Mesak M， 2020）、烏干達恩德培機場（Large D， 2022）等都是美西方機構和媒體眼中被我國“攫取”的對象。

批評我國債務透明度不高。主要指責因我國債務透明度不高，使得贊比亞等一些債務國的債務管理能力下降（Brautigam D， 2021），也導致世界銀行和國際貨幣基金組織在對其進行援助時難以準確地開展債務可持續性測算，或造成過多援助資金用于償還對我國債務，導致援助資金和償還存量債務資金總量失衡，從而未達到實際救助效果。

指責我國的政策性和開發性金融機構及其他大型國有商業銀行獲得了政府優惠待遇，從而在海外融資時具有不正當的競爭優勢。該觀點主要沿襲了發達國家長期以來對我國國有企業的指責論調，加之一些西方機構對我國政策性銀行的夸大渲染（Sanderson， 2012），認為我國的政策性和開發性金融機構及大型國有商業銀行屬于公共機構，在募資、監管等方面享有政府給予的專門優惠政策，因此應作為官方債權人承擔更多公共責任。尤其是在G20發起緩債倡議初期，世界銀行行長馬爾帕斯等（Deborah， 2020）認為，國家開發銀行在向非洲提供發展融資中發揮了重要作用，應作為官方債權人“全面參與”G20緩債倡議，給我國帶來了較大的輿論壓力。

指責我國的融資模式使我國具有優先債權地位。批評我國的金融機構向委內瑞拉（Dollar D， 2017）、安哥拉（Benazeraf D， 2014）等富油國的主權貸款是以石油貿易為抵押的融資，既可能放大債務國的借債沖動，又可能導致除中國外其他債權人的優先級下降，影響債務國的未來融資能力。

可見，美西方早期對我國海外發展融資的質疑主要是從政治目的出發，以債務透明度為靶子，內容主要集中在我國的某些機構在個別國家的具體項目上，影響范圍有限。但近年來，一些美西方國家的智庫利用其收集到的不全面的數據信息而得出的謬誤結論大做文章，對我國海外融資的論斷呈現出了新的技術特點。

近期比較活躍的機構情況

近年來，一些機構和智庫從傳統的政策研究轉型到了數據分析，在發生國際熱點事件時為媒體提供數據素材，借助地緣政治博弈熱度提升自身影響力。其中，美國威廉瑪麗學院援助數據實驗室（Aid Data）、美國波士頓大學全球發展政策研究中心（Ray， 2020）、美國約翰霍普金斯大學國際研究學院中非研究所（Kevin， 2021）、美國美洲對話組織智庫（Gallagher， 2016）、澳大利亞洛伊研究所（Rajah， 2019）等機構在常年跟蹤我國海外發展融資情況的基礎上，競相設立與發布所謂的我國海外發展融資“數據庫”和“數據集”，在國際上十分活躍。結合各機構發布具體“數據庫”情況，將數據庫相關要素列示如表1。

可以看出，各機構關于我國海外發展融資的數據收集維度各有側重，其中大部分集中在區域性數據庫，全球維度的數據庫僅有援助數據實驗室的“中國全球發展融資數據集2.0”和波士頓大學全球發展政策研究中心的“中國海外發展融資數據庫”。其中，援助數據實驗室的“中國全球發展融資數據集2.0”覆蓋國家更廣、時間跨度更長、披露項目個數和金額更大、融資條款細節更多。外媒（Foster V， 2022）認為該數據庫可以詳細描述我國海外融資的細節和具體影響，在西方為數不多；我國學者（張傳紅，2021）對該數據庫報告內容進行了初步解讀并從輿論層面就其負面論斷進行了回應，但解讀深度較為有限，也未提出有效的應對建議。因此，本文后續將聚焦援助數據實驗室關于我海外發展融資相關研究進展成果，分析其論斷特點及其在輿論引導方面的影響，結合事實情況及工作實際，提出有針對性的應對建議。

援助數據實驗室簡況

設立背景及主要研究方向。援助數據實驗室成立于2009年，由美國楊百翰大學、威廉瑪麗學院和發展門戶組織為開展援助研究而共同設立。該實驗室現設在美國威廉瑪麗學院環球研究所，主要從事中國發展融資、全球地理測繪及中國公共外交影響等研究。其對于我國海外發展融資的研究大致起步于2013年，早期專注于中國對非援助，自2017年起轉向我國在全球的發展融資情況。2021年以來，該機構發布多篇被廣泛討論的政策報告，國際關注度有所提高。

關于我海外發展融資的研究情況。自成立以來，援助數據實驗室發布關于我國海外發展融資的期刊論文44篇、政策報告9篇、書籍1部，其早年開展的中國對非援助研究較為中立，我國學者亦有引用并與之合作。自2020年以來，該機構開始在國際上積極表現，其在各國際媒體上就我國海外融資發表評論或提供數據已達170余次，總結其近年來在國際上發聲的主題及關鍵詞如表2所示。從中可以發現，援助數據實驗室的發聲主題高度集中在其2017年10月與2021年9月發布的“中國全球發展融資數據集1.0版”“中國全球發展融資數據集2.0版”和2021年3月發布的“中國如何借貸：對中國與外國政府間100份債務合同的罕見剖析”的相關內容中。全球有90余家媒體刊載了上述內容，其中，在2020年前以小報小刊為主，而2021年以來有主流媒體集中刊載之勢。

政治背景及因素。從援助數據近年發布的研究報告來看，其研究方式多基于統計分析，但其研究結論帶有一定主觀色彩，其“聲援”的部分媒體報道也有失中立。作為專注發展援助研究的學術機構，其研究成果對改善國際融資環境，尤其是欠發達國家的發展融資環境的貢獻較為有限，卻屢屢因負面解讀中國海外發展融資及“一帶一路”倡議而備受關注。其通過引導媒體輿論多次為美歐政客和涉及我國的負面論調“站臺”和“打氣”，成為地緣博弈的工具，這背后的原因令人生疑。通過進一步挖掘發現，援助數據實驗室進行的中國海外發展融資研究是基于與美國國際開發署的合作項目的，受到休利特和福特等多個基金會和世界銀行的資助。援助數據實驗室的負責人布拉德·帕克斯于2005至2009年間在美國政府設立的千禧年挑戰公司任職，該公司正是美國向發展中國家提供經濟援助的官方機構，也是美國借以實施地緣戰略的重要機構。因此，該機構表現出的“政治傾向”有深刻的政治背景。

援助數據實驗室對我國海外發展融資主要觀點及影響

主要觀點

通過“中國全球發展融資數據集”以偏概全，為各種政治目的“站臺”

一直以來，世界各國都對我國的海外融資情況興趣十足，而我國主動發布的信息有限，債務國基于保密義務和后續融資訴求也鮮少公開披露，世界銀行和國際貨幣基金組織的數據詳細度與規范度不高（Yufan Huang et al.， 2020）。援助數據實驗室利用這一點，從我國的金融機構和企業年報、部委使館網站、債務國政府信息、多邊金融機構披露的信息，以及其私人渠道，建立了覆蓋我國2000—2017年在“165個國家、總金額8430億美元、共計13427個項目”的“中國全球發展融資數據集”，并在國際上大肆宣傳、大做文章。

從其主要觀點來看，一是將其獲取的貸款利率信息套入西方經合組織發展援助委員會的官方貸款優惠度框架計算，發現我國在2000—2017年海外發展融資中的半優惠、非優惠及出口信貸部分與官方發展援助部分的比例（81%/12%）遠高于美歐的比例（美國為27%/73%，英國為10%/90%，法國為13%/87%），得出我國海外發展融資的優惠度較低的結論。二是利用其獲取的我國海外發展融資規模數據，得出我國“一帶一路”倡議實施前五年批準的大型項目較多，且在地域、行業上有所側重的結論，臆測我國的對外政策。

通過解構我國海外融資的具體條款，為西方“中國債務陷阱論”添油加醋

我國海外涉主權貸款設置抵押物的問題一直以來也是美西方對我國詬病的焦點，是個別機構鼓吹我國有意攫取債務國“公共資產”的“依據”。援助數據實驗室通過對我國海外涉主權貸款協議條款和融資主體與模式的分析研究，以偏概全地對我國的融資方式做出主觀的傾向性解讀，加劇了國際上對我國海外融資規范性和意圖的誤解。

從其主要觀點看，一是其將我國的政策性金融機構與24個發展中國家簽訂的100份主權貸款合同和喀麥隆與28個多/雙邊官方和商業債權人簽訂的142份主權貸款合同進行比較，認為我國主權貸款設置了寬泛的保密條款，通過設置托管賬戶、抵押條款及“排除巴黎俱樂部重組條款”等方式使我國的金融機構獲得了相較于其他債權人優先受償的優勢地位。二是其通過獲取的數據發現，近年來我國的海外融資類型由具有完全追索權的典型主權貸款向僅有有限追索權的項目融資轉變，融資主體也更多地由主權機構轉向特殊目的實體（SPV）。債務國本無需向世界銀行上報這些非政府主體的債務，但援助數據實驗室主觀地認為債務國對其中部分貸款具有顯性或隱性的擔保義務，實質上也為主權貸款，因此得出結論，稱我國對債務國施加了未向世界銀行上報的約3850億美元的“隱藏貸款”，這在無形中“不負責任”地將債務國拖入了債務深淵。以我國融資支持的中老鐵路項目為例，援助數據實驗室認為雖然老撾政府方僅擁有借款SPV30%的股權，但因鐵路的公共屬性和政治屬性，一旦項目陷入財務困境，老撾政府“可能”選擇全額救助而承擔所有債務的償付責任。

質疑我國參與主權債務重組的努力，就部分國家的債務紓困向我國持續施壓

近年來，隨著“一帶一路”倡議的深入推進和海外債權的持續增長，我國已成為新興市場國家的主要債權人之一。美西方一直通過各種途徑努力將我國納入其主導的國際融資規則框架和巴黎俱樂部，意圖在全球發生債務危機時，迫使我國與其協同行動，用我國的“真金白銀”為其規則框架買單，維護其國際權威，緩解其“地位焦慮”。新冠疫情發生以來，我國積極支持G20緩債倡議，給予中低收入國家大力支持。但“援助數據”實驗室等機構為配合美西方的政治目的，利用我國是部分債務國的主要債權人的身份不斷施壓，試圖將一些不公平、不完善的減緩債務責任強加于我國，干擾我國合理維護海外權益。

從援助數據實驗室的主要觀點看，一是其配合世界銀行行長馬爾帕斯等在G20緩債倡議發起初期的論調，列舉其收集的大量“例證”，認為國家開發銀行在許多方面具有公共機構的特征，應與進出口銀行一并作為我官方債權人全面參與緩債倡議。二是在G20于2020年底核準世界銀行和IMF等參與設計的債務處置共同框架后，其繼續配合世界銀行、IMF和美國財政部等機構的論調，質疑中方在對乍得、贊比亞及埃塞俄比亞等國申請進入共同框架債務國的債務重組中不夠積極，認為作為新興國家的主要債權國，我國缺乏主權債務重組經驗且主觀抵制西方債務重組框架，“不負責任”地延緩債務國債務的可持續性恢復進程，引發外界對我國的誤解。

輿論影響分析

利用有爭議的貸款數據擾亂市場情緒。援助數據實驗室憑借其獲取的不完全、不準確的信息，利用發生重大國際事件的時點，在媒體上用其“數據”為各種政治論調“站臺”，在某些情形下對我國產生了較大負面影響。例如，2022年7月，《華爾街日報》（Rebecca， 2022）援引其數據，發表文章稱全球投資者因擔憂我國對俄羅斯的“巨大”風險敞口而拋售我國的政策性銀行債券，引發市場擔憂。同月，《華爾街日報》（Alexander， 2022）在報道斯里蘭卡債務危機時引述“對中國在海外的貸款行為做了大量研究，發表了大量研究成果”的援助數據實驗室負責人布拉德·帕克斯的言論，稱中國向斯里蘭卡等國存在償付能力問題的主權國家提供不可持續的“龐大貸款”會導致惡果，渲染國際上對我國的負面情緒。

通過誤讀貸款技術條款加深債務國民眾對我國海外融資的誤解。援助數據實驗室拋開具體項目開展融資時的背景、市場競爭情況和雙邊談判過程，將復雜的法律與融資層面的問題拋至媒體與公眾，導致受眾極容易被其主觀解讀影響，加劇了西方和債務國公眾心目中我國作為債權人“倚強凌弱”的印象。因此，一旦我國融資支持的公共基礎設施項目出現償付困難，就容易發生關于我國“攫取”他國公共資產的誤解。2021年10月，西方媒體（Elias， 2021）炒作中國接管烏干達恩德培國際機場，正是媒體和公眾對我國金融機構針對該機場建設項目按商業運行模式設置的資金托管賬戶的誤讀導致的。2022年11月，媒體報道（Abdi， 2022），肯尼亞政府違背商業慣例在網上公開了我國金融機構融資支持的標準軌距鐵路項目的部分合同文本，加劇了肯尼亞國內民眾和國際社會對我國海外融資的誤解，帶來了不良影響。

將發展中國家長期以來的債務難題歸咎于中國以加劇債務進行博弈。發展中國家的債務風險和危機是其經濟發展過程中的債務長期累積的結果，并非由中國海外發展融資債權份額的提升而引起的。援助數據實驗室背離學術中立立場，為了維護美西方過去在國際金融治理方面的主導地位，利用一些無謂之爭和本就有巨大爭議的問題，掩蓋我國對相關中低收入國家緩解債務危機的持續努力。在G20的緩債過程中，國家開發銀行最終作為商業債權人自愿參與了相關國家的債務延緩，并在官網先后兩次披露了參與G20緩債的工作進展，最終也成為了全球唯一一個參與G20緩債的商業債權人，以實際行動為支持貧困的發展中國家應對疫情挑戰作出了積極貢獻，但西方媒體卻置若罔聞，反而頻頻就中國因審慎評估美國等國提出的大幅減債方案而“拖延”和“減緩”相關國家的債務重組大作文章（Andrea， 2022）。此外，關于G20的債務處置共同框架，就連參與框架設計的IMF官員（Karin et al.， 2022）也公開承認該框架的規則和機制設計并不完善，在各債權方與債務國實際開展談判的過程中，不少債權方（Rachel， 2022）都提出了質疑甚至反對，因此談判工作曠日持久，這并非中方之過。但世界銀行、IMF和美國財政部等近年來針對G20共同框架的實施問題對我國頻頻發難，為其設計的債務重組機制框架難以推進的事實尋找“替罪羊”。

相關事實情況分析及啟示

不應讓美西方在數據方面“鉆空子”

數據透明度方面。西方國家歷來強調公共債務信息透明度的問題，普遍認為債務數據披露主要是債務國的義務。但從實際情況看，部分債務國因統計能力有限或故意掩蓋其真實負債，披露的數據可靠性不高。世界銀行、IMF等多邊機構因需對申請其貸款援助的國家進行債務測算和比對，也一直倡議債權人提高數據透明，我國因此承受了較大輿論壓力。事實上，近年來我國政府部門已在建立、健全數據統計體系方面做了大量工作，相關法規制度不斷完善，在提高數據透明度方面已有一定基礎。但在這個過程中，應嚴防美西方建立所謂的“數據庫”以假亂真、以偏概全，應客觀權衡，對其果斷證偽并披露更多官方數據之間的關系，避免因其不斷提供的不實數據造成負面影響。從援助數據實驗室發布的數據情況看，其對融資數據的統計方式存在多重來源和重復計算的問題，其通過被公開的合同協議獲取的項目融資金額多為承諾金額而非具體的實施或發放金額，因此其披露的部分債權數據被整體夸大。

貸款優惠程度方面。用經合組織官方貸款優惠度計算框架衡量我國海外發展融資的優惠度是不符合實際的，一方面，該計算框架脫胎于西方國家在后殖民時期為打破各國搶占殖民地狀態而達成的妥協協議，只是發達國家間的通行做法，體現了“富人援助窮人”的原則。而中國并非發達國家，資金成本高于發達國家，與發展中國家合作是為實現互利共贏。另一方面，我國金融機構在海外開展的項目大多是通過與債務國開展充分的雙邊談判以商定具體條件，既不是援助資金，也不完全等同于商業性融資，存在既可有效滿足發展中國家需求又可實現財務可持續的開發性金融特征，具有西方援助及商業融資無法實現的功能和效用，不應僅以西方慣用的優惠度來衡量和評價。

不應讓美西方脫離專業語境散播論斷

貸款合同條款方面。我國開展的雙邊合作貸款協議都是在我國與借款國充分協商及談判后簽訂的，保全方式條款是在對所在國的國別風險、項目建成風險和市場運營風險等風險因素的全盤考慮下并基于商業慣例設置的，定價是在金融機構基于資金成本、風險水平與稅費等的盈虧平衡測算及結合市場競爭與項目特點后綜合制定的，最終談定的合同條款和貸款定價已進行了充分的相互平衡。因此單從個別合同協議條款的設置來討論是否會給中方優先債權人地位、是否造成“債務陷阱”等問題是脫離整個融資語境的，并不客觀公正。同時，保密條款和抵押條款都是國際通行的框架協議文本下的通用條款，并不是中方專利。實際上，“排除巴黎俱樂部重組條款”更是未排除我參與債務國主權債務重組的可能。

“隱藏貸款”理論方面。在定義方式上，將我國向東道國的國有企業和具有部分東道國政府所有權的特殊目的實體提供的貸款定義為“隱藏貸款”本身就是極具爭議的，即使其舉例的中老鐵路項目因故無法實施完成而必須債務重組，其重組的方式也多種多樣，東道國政府救助只是其中之一，將這種“可能性”直接等價于政府償付債務的“義務”是毫無根據的。在其宣稱債務國“漏報”的3850億美元的構成方面，按世界銀行的相關規定，其中有超一半金額的貸款數據是東道國本身就不具有報送義務的，因此認為我國“不負責任”地對東道國施加巨額債務完全是無稽之談。援助數據實驗室脫離專業語境，向認知程度不高的各國公眾拋出其“精心加工”的技術理論，為我國后期的解釋與糾偏帶來了很大挑戰。但這也從一個側面反映出國際上對我國融資方式的了解較為有限，我國與西方在此方面的技術溝通與交流還亟待加強。

不應讓美西方在國際主權債務重組中單方面推卸責任

金融機構定位方面。國家開發銀行以商業債權人身份積極參與G20緩債倡議是以實際行動體現我國的大國擔當，為貧困的發展中國家做出了積極貢獻，不應讓身份定位的相關討論掩蓋我國的實際貢獻。我國應在外事場合進行積極宣傳，有力回應外界對我國參與國際主權債務重組的質疑。

G20共同框架方面。G20共同框架的機制設計本身存在諸多有待完善之處，且多邊金融機構是否應承擔更多責任還需要進行充分討論。世界銀行和IMF也是廣大中低收入國家的主要債權方，其參與設計機制，并在機制下主導重組過程。然而，這些機

構和組織卻因擔心影響自身的國際評級和籌資成本等原因不參與債務重組，導致其開展的債務分析和融資缺口測算對各債權人并不公開透明，使得債權人在重組談判中較為被動且難以協調一致。同時，申請進入債務共同框架的國家自身情況和債務結構又存在顯著不同。在多種因素的共同作用下，才導致進入共同框架國家的債務重組進展緩慢，將主要責任歸咎于我國是毫無道理的。

政策建議

加強主動發聲回應，有效應對不實言論

一是在數據透明度方面，建議我國的政府部門和金融機構在深入研究國際經驗、結合自身實際的基礎上，逐步對新增和存量非敏感海外貸款提升數據透明度，主動糾正某些別有用心的西方機構發布的不實數據，適時發布共建“一帶一路”白皮書與數據庫，正本清源、以正視聽，使這些荒謬的“數據庫”不攻自破。

二是在貸款模式規則方面，建議我國的金融和學術機構加強與西方機構的技術溝通交流，同時加強公眾輿論引導，推動國際社會逐步理解我國海外融資的特點和規律；同時，金融機構應強化對貸款保全條款的使用和管理規范，持續優化貸款定價機制，更好地與國際慣例規則接軌。

三是客觀辯證、主動出擊，要讓國際社會充分認識到，以美國為代表的某些西方國家利用美元的霸權地位，將自身經濟調整的負擔轉嫁給了債務國。同時，對特定國家施加極限制裁，導致大宗商品市場大幅波動也是造成中低收入國家債務危機的重要原因。

積極參與金融治理，為解決國際債務難題貢獻中國方案

一是我國的政府部門和金融機構應努力推動G20共同框架等國際債務重組流程的不斷完善，推動構建更加全面均衡和公平高效的合作環境，提升多邊機構評估、測算的透明度和公平性，在國際社會上倡導國際貨幣基金組織、世界銀行與雙邊機構共同參與債務重組，同時重視商業債權人的訴求，提升決策和協調效率。

二是金融機構間應加強協同配合，進出口銀行和國家開發銀行應堅持各自身份定位，按市場化、法治化原則，最大限度地維護我海外利益。

強化頂層設計，提升國際傳播能力

一是在國家層面研究并完善海外援助和發展融資立法，細化主權債務的統計和管理制度；金融機構應完善海外融資標準框架，深化在高標準融資與債務可持續等方面的建設，將中國理念、金融機構實踐與國際共識有機結合，進一步融入國際融資語境，更好地發揮高質量共建“一帶一路”的效用。

二是宣傳部門和金融機構應進一步加強輿情監測分析，針對新趨勢新特點，系統部署、積極作為，不斷優化國際環境，鞏固提升共建“一帶一路”的國際影響力和感召力。

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[20] Karin Strohecker and Andrea Shalal. Analysis： Poor nations face peril over elusive G-20 debt relief push， Reuters， 2022. https：//www.reuters.com/world/china/poor-nations-face-peril-over-elusive-g-20-debt-relief-push-2022-10-23.

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[29] Rebecca Feng. Global Investors Dump Bonds of Chinese Banks That Lent Heavily to Russia， Wall Street Journal， 2022. https：//www.wsj.com/articles/global-investors-dump-bonds-of-chinese-banks-that-lent-heavily-to-russia-11657531800.

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（作者單位：國家開發銀行國際信貸部）

責任編輯：董 治