完善金融支持創新的基礎制度

趙惠

黨的二十大報告提出，要形成支持全面創新的基礎制度。金融制度作為促進金融穩健高效運行的基礎性保障，對于推動金融體系更好適應新時代科技創新需求具有重要作用。近年來，金融支持創新在銀行、債券、股票市場的基礎制度方面均取得了明顯進展，金融服務創新的功能持續增強，但存在監管制度相對滯后、增信機制有待完善、容錯機制仍需健全、存在法律風險等問題。建議完善相應監管、增信、考核和法律制度，推動金融體系更好地服務創新需求。

金融支持創新的基礎制度建設情況

銀行業支持創新的基礎制度不斷完善

從銀行業支持創新的發展脈絡看，2016年以前，金融支持科創企業的政策以傳統的信貸手段為主，無大的政策突破，多采用傳統的抵（質）押擔保等信貸增信模式，或引入專業擔保機構。2016年以后，銀行業不斷完善貸款服務機制，并積極探索通過投貸聯動、知識產權質押、設立科技支行等方式加大對創新型企業的融資支持。

銀行業支持創新主要體現在四個方面：一是科技貸款審批機制不斷優化。2014年，中國人民銀行、科技部、原銀監會、原保監會、證監會、知識產權局等六部門聯合出臺《關于大力推進體制機制創新 扎實做好科技金融服務的意見》，從體制機制層面，完善科技企業貸款利率定價機制和貸款審批機制。二是探索投貸聯動機制試點。2016年4月，原銀監會與科技部、中國人民銀行聯合發布了《關于支持銀行業金融機構加大創新力度 開展科創企業投貸聯動試點的指導意見》，支持國家開發銀行、中國銀行、恒豐銀行、北京銀行、天津銀行、上海銀行、漢口銀行、西安銀行、上海華瑞銀行和浦發硅谷銀行這10家銀行在國內5個高新園區開展投貸聯動試點。2017年，《關于金融支持制造強國建設的指導意見》提出要優化信貸管理體制，推動投貸聯動金融服務模式創新。三是風險補償機制不斷完善。2019年，科技部印發《關于新時期支持科技型中小企業加快創新發展的若干政策措施》，開展貸款風險補償試點，引導銀行信貸支持科技型中小企業的科技成果轉化。2021年，銀保監會印發的《關于銀行業保險業支持高水平科技自立自強的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中提出，健全風險分擔補償機制，鼓勵銀行機構與保險機構、融資擔保機構加強合作，強化科技金融風險分擔和補償。四是知識產權融資機制取得進展。《指導意見》提出，支持擴大銀行在線代辦專利質押登記試點地區范圍，優化知識產權質押登記服務。支持通過知識產權交易市場開展知識產權收儲交易，拓寬知識產權質物處置渠道，加快出質知識產權的流轉變現。

債券市場支持創新發展取得突破

從債券支持創新的發展脈絡看，2015年以前的債券制度，主要是為企業提供融資工具，并未對創新型企業提出針對性政策。2015年后，隨著國家創新驅動發展戰略的深入實施，也要求債券市場發揮促進企業創新的功能，鼓勵創新創業企業通過債券市場等直接融資方式籌集資金。

總的來看，債券市場服務創新創業的主要債券品種包括國家發改委主管的戰略性新興產業專項債和雙創孵化專項債、證監會主管的創新創業公司債、銀行間交易商協會主管的雙創專項債務融資工具等。具體看，2015年國家發改委印發《戰略性新興產業專項債券發行指引》，鼓勵戰略性新興產業采用債貸組合的增信方式開展融資。同年，《國家發展改革委辦公廳關于印發雙創孵化專項債券發行指引的通知》出臺，支持提供“雙創孵化”服務的產業類企業或園區經營公司發行雙創孵化專項債券。2017年《中國證監會關于開展創新創業公司債券試點的指導意見》中提出，探索交易所債券市場服務實體經濟新模式。2019年，上交所、全國股轉公司、中國結算共同制定并發布的《非上市公司非公開發行可轉換公司債券業務實施辦法》中提出，擴大創新創業公司債券試點范圍，支持非上市公司非公開發行可轉換公司債券。2019年，中國銀行間交易商協會發布《雙創專項債務融資工具信息披露表》，提出非金融企業在銀行間市場發行的，通過投債聯動的模式用于支持科技創新企業發展的債務融資工具；要求一定比例的資金以股權投資等形式支持科技創新型企業發展。

股票市場支持創新的制度不斷豐富

國家高度重視股票市場支持科技創新，主要措施包括推出科創板、完善創業板、建立北交所和區域性股權市場等。

推出科創板并試行注冊制。2019年6月，最高人民法院印發《關于為設立科創板并試點注冊制改革提供司法保障的若干意見》，為有效維護科創板上市公司的合法權益，提供有力的司法保障。2021年證監會發布《關于修改<科創屬性評價指引（試行）>的決定》，加大對具有硬科技實力和市場競爭力創新型企業的支持。同年，上交所發布《科創板企業發行上市申報及推薦暫行規定（2021年4月修訂）》，明確科創板優先支持符合國家科技創新戰略、擁有關鍵核心技術等先進技術、科技創新能力突出、科技成果轉化能力突出、行業地位突出或者市場認可度高等的科技創新企業發行上市。

創業板相關制度不斷完善。創業板是2009年由深圳證券交易所推出的，旨在服務成長型創新創業企業。2020年，深交所發布《創業板企業發行上市申報及推薦暫行規定》和《創業板股票發行上市審核規則》，進一步明確了創業板上市企業定位。2020年，創業板進行了注冊制改革，實施以信息披露為核心的股票發行注冊制，為創業板上市創新創業企業的健康運行提供保障。2023年，證監會發布《首次公開發行股票注冊管理辦法（征求意見稿）》，強調科創板、創業板申請上市專注科技與產業創新屬性，有利于高成長、高新技術、具備足夠研發能力或創新能力的優秀企業獲得更包容的上市機會。

建立北交所，改革新三板。全國中小企業股份轉讓系統（簡稱“新三板”）于2012年7月正式設立。新三板作為全國性證券交易場所、非上市股份有限公司股權交易平臺，致力于為創新型、創業型、成長型中小微企業解決融資難題。2016年，全國中小企業股份轉讓系統有限責任公司（以下簡稱“全國股轉公司”）發布了《全國中小企業股份轉讓系統掛牌公司分層管理辦法（試行）》，對創新層設置了三套并行準入標準，以滿足新三板掛牌公司數量眾多、類型多元的不同需求。2019年，全國股轉公司修訂《全國中小企業股份轉讓系統掛牌公司分層管理辦法》和《全國中小企業股份轉讓系統股票轉讓規則》，并分別更名為《全國中小企業股份轉讓系統分層管理辦法》和《全國中小企業股份轉讓系統股票交易規則》，明確新三板企業進入基礎層、創新層、精選層的條件，明確符合中國證監會、證券交易所和全國股轉公司有關規定的精選層掛牌公司，可以直接向證券交易所申請上市交易。2020年，證監會發布《關于全國中小企業股份轉讓系統掛牌公司轉板上市的指導意見》，明確了新三板分層制度及轉板上市制度，規范了新三板企業的管理，增強了新三板在科創企業融資方面的功能。2021年9月，北京證券交易所（簡稱“北交所”）注冊成立，繼續堅持服務創新型中小企業的市場定位，總體平移新三板精選層各項基礎制度，與新三板現有創新層、基礎層形成統籌協調與制度聯動。

區域性股權市場不斷健全。區域性股權交易市場俗稱四板市場，由各地省級政府主導，面向省級行政區域內的企業，為非公開發行證券的發行、轉讓提供場所和設施。2017年，《國務院辦公廳關于規范發展區域性股權市場的通知》提出，規范發展區域性股權市場是完善多層次資本市場體系的重要舉措，在推進供給側結構性改革、促進大眾創業萬眾創新、服務創新驅動發展戰略、降低企業杠桿率等方面具有重要意義。2019年，《國務院辦公廳關于推廣第二批支持創新相關改革舉措的通知》提出，根據科技型中小企業的特點，在區域性股權市場推出“科技創新板”，提供掛牌展示、托管交易、投融資服務、培訓輔導等服務，開拓融資渠道，緩解科技型中小企業融資難問題。

存在的制度性問題

總體看，盡管我國金融支持創新的制度和政策體系不斷完善，成效較為突出，但金融監管制度、增信制度、容錯制度、法律制度等方面與服務創新的需求仍存在不匹配、不完善之處。

金融監管制度相對滯后于創新發展的需要。一方面，金融監管標準不夠明確，使傳統金融機構向金融科技轉型的動力不足、顧慮重重，導致支持創新潛能未得到充分釋放。目前，盡管金融科技企業主要通過與傳統金融機構合作來發展金融科技產品，但從利益分配視角看，金融科技企業的加入，導致企業融資環節又多了一層“金融中介”，也必然增加新成本。另一方面，金融監管措施不到位、不及時，容易滋生重大風險。被動響應式的監管、針對單一業務領域的監管等金融監管模式，難以適用金融科技業務的發展特點。例如，目前監管部門在貸款不良率的容忍度方面尚未對股債聯動業務制定配套措施，而股權投資壞賬率天然相對更高，也使商業銀行在開展投貸聯動業務時存在后顧之憂。

支持創新體系的信用增進機制仍較為薄弱。目前，金融機構對科創企業發放貸款時，抵押物仍以土地、廠房為主。雖然《關于推動動產和權利融資業務健康發展的指導意見》中拓展了抵押物的范圍，但知識產權質押貸款、庫存商品抵押貸款等抵質押方式受制于抵押物的流動性限制，導致貸款發放規模有限。針對初創企業貸款風險和收益的不對稱性問題，可通過擔保等信用增進方式在一定程度上得以緩解。但目前，我國的商業性擔保要求3%—5%的擔保費率，為規避風險，商業性擔保公司通常還會提出反擔保要求，反而加大了科創企業的融資成本。在政策性融資擔保方面，由于配套機制不完善，也導致存在擔保能力不強、支持力度有限的問題，不良資產處置難，擔保機構對不良資產的處置手段少。

投資容錯機制有待健全。在支持創新體系的過程中，產業結構調整、發展周期更迭、技術升級、資本市場等多重因素對投資風險和價值波動的影響是客觀存在的，尤其是在創業投資參與的新技術孵化培育過程中，投資的不確定性更加普遍。然而，在防止國有資產流失、推動國有資產保值增值等硬約束下，以國有機構出資為代表的股權投資基金，在基金投向、風險控制、績效考核等方面有更為嚴格的約束要求，但同時也存在容錯機制不健全，在決策監管流程、激勵約束機制等方面缺乏靈活性等不足。

政策建議

健全金融監管規則體系。一是建立高效的監管決策協調溝通機制。各監管部門既要各司其職，又要相互配合、協同發力，增強監管的穿透性、統一性和權威性，形成促進創新發展長效穩定的監管環境。二是提高金融監管透明度。監管制度要公開透明，對各類金融活動依法實施全面監管，加強事中事后的監管，加強監管信息的披露，依據創新領域市場特點，細化監管標準。三是強化金融基礎設施對監管的支持保障。完善金融基礎設施建設，持續提升金融服務的專業化水平。完善監管大數據平臺，全力推動監管工作向信息化、智能化轉型。

加強金融增信機制建設。一是完善金融機構抵押品融資服務。降低金融機構對不動產抵押品的依賴，鼓勵金融機構發展權利融資服務，創新知識產權質押融資，支持科創企業發展。二是發揮政府性融資擔保機構增信作用。加大政府性融資擔保機構對科創企業的支持力度，推動金融機構高效放貸，不抽貸、不壓貸、不斷貸。三是完善信息共享機制。要加快科創企業信用信息共享，中國人民銀行、證監會和銀保監會各分支機構要加強與工信、科技、市場監管、稅務等部門的溝通協作，推動相關數據通過地方征信平臺對金融機構共享，促進金融機構與科創企業高效對接。

優化金融機構考核制度。一是進一步完善績效考核機制。適當提高各類金融機構對科創企業金融業務的考核權重，探索將科創企業業務考核指標完成情況與金融機構考核評優掛鉤。二是進一步落實授信盡職免責制度和容錯糾錯機制。各金融機構要重點明確盡職免責認定標準和免責條件，進一步將授信盡職免責與不良貸款容忍制度有機結合，對科創企業不良貸款率未超出容忍度標準的，在無違反法律法規和監管規則行為的前提下，可對相關人員免予追責。

完善法律風險防范機制。一是完善金融基礎法律制度。在目前金融基礎法律的基礎上，細化金融手段和金融工具，為適應我國金融支持創新發展的需要，盡快研究推動《商業銀行法》《證券法》《保險法》等的進一步修訂工作。二是探索制定科創金融領域具有普適性的基本法。具體的操作過程中，可以把金融基本法中明確的內容作為基本框架，圍繞促進科技創新發展，明確適用的主體以及主體享有的權利和應當承擔的義務，形成促進創新發展的長效機制。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院投資研究所）

責任編輯：孫 爽