向著現代金融監管體系邁進

王力

黨的二十大報告中對金融監管改革作出重要部署：“加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線。”2023年3月召開的十四屆全國人大一次會議，表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，在13項改革措施中有6項事關金融監管領域的改革。

第一，在現有銀行保險監督管理委員會基礎上組建國家金融監督管理總局作為國務院直屬機構，統一負責除證券業之外的金融業監管。該機構將強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規行為。中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責，中國證券監督管理委員會的投資者保護職責劃入該機構。

第二，中國證券監督管理委員會由國務院直屬事業單位調整為國務院直屬機構。強化資本市場監管職責，劃入國家發展和改革委員會的企業債券發行審核職責，由中國證券監督管理委員會統一負責公司（企業）債券發行審核工作。

第三，撤銷中國人民銀行大區分行及分行營業管理部、總行直屬營業管理部和省會城市中心支行，在31個省（自治區、直轄市）和5個計劃單列市設立省級市級分行。中國人民銀行北京分行保留中國人民銀行營業管理部牌子，中國人民銀行上海分行與中國人民銀行上海總部合署辦公。不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。

第四，將中央金融管理部門管理的市場經營類機構剝離，相關國有金融資產劃入國有金融資本受托管理機構，由其根據國務院授權統一履行出資人職責。“一行一局一會”和外管局等金融監管部門作為國務院直屬部門，派出機構均使用行政編制，工作人員納入國家公務員統一規范管理。深化地方金融監管體制改革，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

本次金融監管體制改革幾乎涵蓋了所有金融監管部門，機構改革是金融改革中最為基礎的環節，可謂“牽一發而動全身”，業界普遍認為此次改革將會帶來脫胎換骨的變化。

一是厘清了金融監管部門的職責分工。新組建的國家金融監督管理總局不僅僅是新舊機構的更替，而是對監管邊界的一次重大調整和職責的重新劃定。新機構名稱突出了“金融”這一屬性，突破了銀保監會“銀行”“保險”兩詞的字面權限范疇。比如，銀保監會除了監管銀行保險業外，還承擔著信托、金融AMC、金融AIC、消費金融、金融租賃、汽車金融、銀行系理財公司等非銀行金融機構的監管職能。國家金融監督管理總局名稱顯然更科學。將國家發改委的企業債發行審核職能劃入證監會，也是厘清部門之間權限職責的舉措，使相同事項由不同部門分管的職權割裂問題得以理順，標志著我國資本市場改革向著更加市場化的方向邁進。

此外，業界關注不多的國有金融資產管理問題，也是長期以來沒有解決好的歷史問題。比如，很多國有金融機構股權分散于央企、地方國企和各級財政部門，甚至還存在于高校科研機構等事業單位，所有權交叉重疊導致國有資產托管混亂和利用效率低下。國有資產特別是國有金融資產是全體人民積淀的寶貴財富，也是國家主權信譽的物質基礎，為全面摸清家底、確保國有金融資產保值增值，需要由專門機構管理各類來源的國有金融資產和金融機構國有股權，并建立相應的考核機制，也是本輪金融監管改革的一大亮點。

二是明晰了金融監管領域的央地關系。我國地域廣闊、地區差異大，中央和地方之間、各地區之間的關系處理是國家治理體系改革特別是金融監管體系改革的敏感話題。在既往的改革中經常出現“一管就死、一放就亂”的兩難困境。目前，各地方金融監管機構基本上是脫胎于地方金融工作辦公室，雖然名義上是監管機構，但受制于地方利益導向而存在身份訴求對立的現象。在監管工作中往往以“促”代“管”，重視“引資擴張”忽視“風險管控”，甚至有些地方監管部門親自上陣參與金融資源爭奪。這種既當“裁判員”又當“運動員”的身份錯位情形，不僅扭曲了正常的金融市場秩序，而且還會助長滋生監管套利行為。

工欲善其事，必先利其器。強化金融監管首先是中央層級監管對地方監管實行強有力的領導，調動地方監管力量服務國家金融監管、維護金融安全和經濟穩定大局。特別是對監管行為“一竿子插到底”的穿透式監管和現場監管，更離不開基層監管力量的配合。監管形勢的變化和更高水平開放，需要構建央地協同高效的監管組織架構。監管結構的優化客觀上也需要在央地之間最大限度地縮減傳導鏈條，管理層級過多不僅影響上傳下達過程中反饋執行的效率，而且也無法適應監管形勢變化的新要求，更為重要的是，不同地方、不同層級監管主體之間存在的信息不對稱和認知局限，容易導致合成謬誤，不利于有效預防和化解各類金融風險。撤銷央行大區分行的改革也是以理順央地關系和促進地方之間融合發展為出發點的。

三是強化了保護金融消費者的合法權益。金融部門作為社會資源管理中樞，本質上是一個特殊的金融服務行業，廣大金融消費者是各類金融機構最直接的資金和業務收入源頭。從金融監管的現實情況考察，大部分金融領域違法犯罪的受害群體都是普通金融消費者，可以說保護金融消費者合法權益與打擊金融領域違法犯罪是一體兩面。為此，推動金融監管改革必須把保護金融消費者合法權益放在首位，這不僅是金融業可持續發展的內在要求，也是踐行“金融為民”發展理念的根本遵循。

在金融監管實踐中，雖然銀行保險監管部門都涉及消費者權益保護的內容，但相對而言證券監管部門同資本市場廣大投資者和實體企業關系更為密切，比如那些發生在資本市場的侵害金融消費者權益的違法案件，其資金來源上游渠道也多集中在銀行、信托公司及銀行保險系資管公司等，屬于銀保監會的監管對象。此外，發生于證券市場的侵害金融消費者合法權益的事件更易曝光，受到社會輿論和媒體普遍關注，會促進司法機構及時介入。而發端于小微金融和類金融領域的違法犯罪行為更為隱秘，呈現高頻、面廣、周期短的特征，是金融風險的高發地帶，更需要國家金融監管總局履行中央監管部門職責，切實保護廣大金融消費者的合法權益。

四是為建立現代金融監管體系奠定了基礎。全面深化金融體制改革的重點任務之一就是加強和完善現代金融監管，包括建立健全金融穩定發展協調機制，理順金融創新和金融監管的關系，完善“風險為本”的審慎監管框架等。目前，各司其職的分業監管體制與預期監管目標存在差距，特別是為防范應對重大系統性金融風險，需要構建與國際接軌的現代金融監管體系。為此，組建證券市場之外涵蓋全部金融業態的國家金融監管總局正逢其時。這標志著中國特色的金融監管新格局正在形成，也為建立現代金融監管體系奠定了基礎。

本輪金融監管改革既強化中央部門集中度，由國家金融監管總局負責金融領域的機構業務行為監管；同時央行又不斷收縮微觀監管職能，更加專注于宏觀審慎監管，借鑒國外經驗的“雙峰”監管模式將浮出水面。審慎監管旨在維護金融體系和機構穩健運行，行為監管旨在負責公平交易，保護金融消費者的合法利益。此外，本輪金融改革還強調對金融控股集團的監管，在我國金融分業經營框架下，金融控股集團是一種橫跨多個金融業態的特殊行為主體，其控股的各類金融公司更容易成為引發交叉性和傳導性金融風險的高危地帶。為此，在構建現代金融監管體系過程中，對金融控股集團這一風險交匯體和曾經的盲區加強監管正式提上議事日程。