探索綜合治理的浦東執法試驗田

莊嘉

在改革開放的大潮中，浦東勇立潮頭，為上海經濟的高速發展開辟了新局面；在實現高質量發展的號角聲中，浦東責無旁貸，沖鋒在破局的最前列。在立法制度層面，全國人大授權上海市人大，對浦東新區法律、行政法規、部門規章作出變通規定，其實施范圍為浦東新區。區別于上海市一般的地方性法規，浦東新區法規可謂黨中央、上海市委推進首創性改革、引領性開放和開拓性創新的前沿陣地與試驗田。毫無疑問，浦東的創制性立法為公安、城管、市場監管、交通等職能部門在新產業、新業態、新領域開展執法提供了法治依據，為推進城市治理數字化轉型正打下堅實的地基。

近年來，我國城鎮化進程已經邁入了快車道。各地普遍呈現出“城市管理面積擴大、執法事項增多”與“執法人員不足、執法成本高”之間的矛盾。因此，上海、杭州、南京等多地積極創新執法模式，探索運用人工智能、大數據等新型技術手段，試點開展非現場執法。

俗話說：“沒有規矩，不能成方圓。”非現場執法工作的高效開展亟須法律制度建設的保駕護航。對此，浦東新區先行先試，推動上海市人大常委會審議通過了《上海市浦東新區城市管理領域非現場執法規定》（以下簡稱“非現場執法規定”）。這是全國首部涉及“非現場執法”的專門性法規。

從執法實操性角度而言，該規定既明確了非現場執法的適用范圍、執法事項和工作原則等，對非現場執法條件下當事人的權益保障做了規定；還規定了非現場執法的具體程序和相關工作要求，界定了相關部門職責，以強化支撐保障。如此一來，浦東新區城管執法部門就可以在道路、廣場等公共場所以及具備條件的社區公共區域，利用電子技術監控設備收集、固定違法事實證據。

與其他省市、地區所開展的同類型執法（主要聚焦于電子取證或電子送達等單一部分）不同的是，浦東模式是涵蓋了全流程在內的、全閉環的一種執法模式，是主要利用數字化、信息化手段開展相關執法業務的“新型執法模式”，對于打造引領區數字化城市治理樣板、提供改革創新經驗有著指導性作用。非現場執法規定自2021年12月1日起施行后，截至2022年9月30日，對于跨門經營、占道設攤、工程渣土不規范運輸等5個首批非現場執法事項，浦東新區城管執法部門等職能部門累計審核辦理非現場執法案件7024件。

在減負增效方面，依托“一網統管”平臺，各環節實行了全方位電子化、線上化操作，辦事的時間、成本均大為減少。非現場執法規定實施之前，辦理一個傳統城管執法案件平均需要27天；實施之后，非現場執法案件從發現、審核到辦理完畢，平均耗時少于4天。

在優化完善住宅小區綜合治理方面，《上海市浦東新區推進住宅小區治理創新若干規定》（以下簡稱“住宅小區治理創新規定”）通過建立“自治、法治、德治、共治相結合”的治理體系，進一步提高了治理能力和水平，營造了更加安全有序、美麗和諧的高品質生活環境。

《上海市浦東新區城市管理領域非現場執法規定》是全國首部涉及“非現場執法”的專門性法規。

據媒體報道，孫曄是上海市人民調解協會會長、浦東新區物業管理糾紛人民調解委員會主任，她經手的調解案例中，不少和業委會糾紛相關。她發現，近年來，無論是在國家層面還是地方層面，涉及業委會的爭議糾紛呈逐年上升趨勢。自2018年來，全國范圍內涉及業委會訴訟案件（不含仲裁）達到近8.6萬件。2021年1月到11月，上海“12345”市民熱線投訴中關于“物業管理服務類”有效訴求同比增長13.6%，其中“業主委員會”更成了高頻詞。不少市民反映，舊的業委會“癱瘓”、新的還沒成立，“青黃不接”的小區公共維修等服務管理不能停，誰來臨時“接盤”？孫曄（上海市人大代表）建議，將業主委員會規范化運作納入法律法規，針對業委會缺位等特殊情況可以適當變通。如今，她欣喜地看到，住宅小區治理創新規定的第9條明確規定，因業主委員會無法選舉產生或者無法正常運作，可能引發公共安全事件、損害業主共同利益的，根據居民委員會的報告，住宅小區所在地街道辦事處或者鎮人民政府可以指定住宅小區所屬居民委員會在一定期限內暫時代行業主委員會的相關職責，并在住宅小區內公告。住宅小區治理創新規定在給居委會臨時授權的同時，也對授權程序、時限等做出了明確規定。

在新業態的執法方面，立法就是現實生活的風向標。沒摸過方向盤，也能開車上路？未來，這就是日常！2022年9月2日，公安部交管局副局長劉宇鵬專程來滬調研，表示將大力支持浦東智能網聯汽車立法。對此，上海市公安局交警總隊積極參與。同年11月23日，上海市人大常委會審議通過《上海市浦東新區促進無駕駛人智能網聯汽車創新應用規定》。這是全國首部為無駕駛人智能網聯汽車創新應用作出保障的法規，或將為這一新興產業規范有序發展開辟法治化的新賽道。其第28條明確規定了智能網聯車的責任主體，即智能網聯車的所有人、管理人。這為交警提供了執法依據。

浦東新區無人駕駛智能網聯汽車上路有兩項前置程序（圖為浦東道路）

實然，國內首部關于智能網聯汽車管理的法規是《深圳經濟特區智能網聯汽車管理條例》（2022年8月1日起正式實施）。其中，已經明確規定，“有駕駛人的智能網聯汽車發生道路交通安全違法情形，由公安機關交通管理部門依法對駕駛人進行處理；完全自動駕駛的智能網聯汽車在無駕駛人期間發生道路交通安全違法情形，由公安機關交通管理部門依法對車輛所有人、管理人進行處理”。由此可見，上海的規定與深圳的條例在責任主體的界定方面是一致的。

上海的規定細致地考慮到無駕駛人智能網聯汽車上路前，需要獲得哪些許可（第5至第10條），即申請安全性自我聲明的確認與開展道路測試活動成為兩項前置程序；無駕駛人的完全自動駕駛智能網聯汽車在發生故障或不適合駕駛時，如何進行安全處理（第27條），即立即暫停車輛運行、開啟危險警示裝置，報警并視情派員現場處置，并及時進行數據上傳（事故信息保存期限最少一年）；在開展創新應用期間，發生道路交通安全違法事故時，怎樣進行賠償（第29條），即由無駕駛人智能網聯汽車所屬的企業先行賠償，后再進行追償。上述這些周全的考量，無疑利于基層公安交通管理部門開展執法，解決了無駕駛人智能網聯汽車上路的關鍵性“障礙”。這恰恰是該規定的突破性、創新性、實操性所在！

當然，浦東在非現場執法、住宅小區綜治、無駕駛人智能網聯車管理等方面的立法規制，對于促進新興產業規范有序發展的作用如何，對于化解群眾急難愁盼問題的效果如何，還有待時間和現實予以檢驗。在實施過程中，還需立法機關不斷修訂調整與完善優化，協力耕耘好這片國家創制性立法的試驗田。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com