新標桿：浦東新區法規立法賦能作用凸顯

源乘 燕卿

上海是中國改革開放的窗口，浦東則是上海現代化建設的縮影。推動浦東高水平改革開放，打造社會主義現代化建設引領區，是習近平總書記親自關心、親自謀劃、親自推動的國家重大戰略。對此，2021年4月，黨中央決定支持浦東新區打造社會主義現代化建設引領區，全國人大于同年6月授權上海市人大的浦東立法，著力打造上海“五個中心（國際經濟、金融、貿易、航運和科技創新）”。這預示著浦東立法將開啟新一輪改革創新歷程，依托法治來驅動城市管理、社會治理、經濟發展等多維度的善治善理，不斷提升上海城市能級和核心競爭力，為全國發展樹立新標桿。

作為中國最大的中心城市和改革開放的前沿陣地，作為世界觀察中國的一扇窗口，上海這座城市必須始終葆有服務全國改革發展大局的自覺，保持代表國家參與全球合作競爭的志氣，以浦東更高水平改革開放為引領，在長三角一體化發展中更好發揮龍頭輻射作用，打造全面建設社會主義現代化國家的窗口。

2021年4月23日，中共中央國務院發布《關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》（以下簡稱：《引領區意見》）。其第26條提出，“強化法治保障。建立完善與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系”。根據該條，上海市人大及其常委會可以比照經濟特區法規，立足浦東改革創新實踐需要，在憲法、法律、行政法規的框架下制定法規；可以對法律、行政法規、部門規章等作變通規定，在浦東實施；對暫無法律法規或明確規定的領域，可以先行制定相關管理措施。2021年6月10日，全國人大常委會發布了《關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》（以下簡稱：《授權決定》）。

據此，《引領區意見》《授權決定》成為浦東引領區立法的政策依據，是建立完善與浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系的現實需要，是鼓勵浦東將探索形成的好經驗、好做法適時以法規、規章等形式固化下來。

記者從“上海市人大常委會貫徹落實全國人大常委會授權決定積極推進浦東新區法規立法工作新聞發布會”上了解到，上海市人大常委會在中共上海市委的堅強領導和全國人大常委會有關委員的支持領導下，截至2023年1月7日，先后頒布了15部浦東新區法規，實現了浦東新區法規的開創性制定。

在這15部法規起草、制定、發布的過程中，上海市人大常委會與浦東新區人大常委會不斷完善法規選題立項和組織協調機制，形成了一套可復制、可推廣的工作機制——

一方面，建立健全浦東法治的頂層設計：上海市人大常委會制定了《關于加強浦東新區高水平改革開放法治保障制定浦東新區法規的決定》，以法律性問題決定的形式對浦東法規的制定依據和原則遵循、浦東法規立法的工作流程及浦東管理措施的轉化機制等作出規定。浦東新區人大常委會制定了《關于打造社會主義現代化建設引領區加強浦東新區高水平改革開放法治保障的決定》，推動并支持與大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系在浦東落地生根。

另一方面，優化完善浦東立法的流程管控：上海市人大常委會主任會議討論通過《關于制定浦東新區法規相關立法工作規程的規定》，對浦東法規的立項、起草、審議、表決、報送備案等環節分別作出細化安排。浦東新區專門成立了“推進浦東新區法規立法工作小組”，區委主要領導擔任組長，區人大、區政府主要領導以及相關分管區領導擔任副組長和成員，統籌推進各項立法工作。同時，浦東新區人大、區政府還分別制定了相關立法工作規程，對法規的立項、起草、審議、表決、報送備案等環節作出進一步細化安排。從而，形成了一套全生命周期的立法工作流程。

2022年的浦東經濟增長快于上海全市2個百分點左右（圖為俯瞰浦東）

此外，精心設置征集意見的平臺渠道。浦東新區區委專門制定了《關于做好浦東新區法規、管理措施貫徹實施工作的意見》，通過區委深改委會議專題聽取具體立法推進情況、區委依法治區辦將法規貫徹實施納入法治建設責任制考核問效等多種手段，扎實推動立法取得成效。在每一部浦東新區法規的起草、審議和修改過程中，我們都可以看到職能部門堅持“開門立法”的工作舉措，廣泛聽取了來自社會、企業、智庫等各方面的意見建議，在立法工作中走深走實了群眾路線。

回顧15部浦東新區法規，我們可以發現，其主要涵蓋了5大主題，即：優化營商環境、推動產業升級、促進自主創新、發展綠色生態、深化城市治理。在優化營商環境方面，浦東新區聚焦企業的全生命周期管理，主要有《上海市浦東新區深化“一業一證”改革規定》等5部法規；在推動產業升級方面，主要有《上海市浦東新區促進張江生物醫藥產業創新高地建設規定》（以下簡稱“生物醫藥產業創新高地建設規定”）等3部法規；在促進自主創新方面，主要有《上海市浦東新區建立高水平知識產權保護制度若干規定》等2部法規；在發展綠色生態方面，主要有《上海市浦東新區綠色金融發展若干規定》等2部法規；在深化城市治理方面，主要有《上海市浦東新區推進住宅小區治理創新若干規定》（以下簡稱“住宅小區治理創新規定”）等3部法規。

對標中共中央國務院《引領區意見》提出的三項立法賦權——改革創新、先行先試、審慎變通，浦東新區均有所嘗試——

在搭建揭榜掛帥新平臺方面，2022年10月28日通過的《上海市浦東新區優化揭榜掛帥機制促進新型研發機構發展若干規定》遵循“英雄不問出處”“看能力、不唯資歷”的要求，推動浦東依法設立揭榜掛帥公共服務平臺，運用市場化、專業化機制配置科創資源，充分激發全社會科技創新活力，推動“卡脖子”關鍵核心技術攻關，更好服務高水平科技自立自強和科創中心核心區建設。目前，浦東揭榜掛帥公共服務平臺已經正式揭牌，首批發榜項目已正式對外推出。

在推進建立健全企業破產辦理新機制方面，2021年11月25日通過的《上海市浦東新區完善市場化法治化企業破產制度若干規定》（以下簡稱“市場化法治化企業破產規定”）從破產審判機制、府院協調機制、破產重整制度等方面著手，有力推動解決企業“破產難”。2022年1月，最高人民法院批復同意上海市浦東新區人民法院設立“破產審判庭”，形成了在浦東行政區域內相關破產案件歸浦東集中管轄的格局，為浦東提升企業破產辦理質效和優化營商環境提供了重要支撐。

從首創性角度來看，市場化法治化企業破產規定自2022年1月1日起施行后，浦東新區人民法院成立了“全國首個”直轄市基層法院破產審判內設機構，截至2022年12月31日共受理破產清算、強制清算、衍生訴訟案件864件，涉及債務人及被申請人注冊資本76.6億元，確認債權總額138.9億元；依法適用簡易程序審理小微企業破產清算案件，破產費用最低為1.3萬元，審理周期最短為57天。

從制度成效來看，市場化法治化企業破產規定深入貫徹“破產重整就是新一輪招商引資”的理念，系統性地優化了“困境企業救治機制”，率先全面打造支持破產重整的全流程制度鏈條——在救治路徑上，開拓性地構建了“庭外重組”“預重整”“破產重整”有效銜接配合的救治體系；在救治程序上，創新性地規定了“簡易重整”，降低危困企業尋求重整挽救的門檻；在救治保障上，首創性地推出了“重整保護期”和“惡意不申報債權失權制度”，以更好地保護重整企業恢復正常生產經營。

比如，住宅小區治理創新規定充分貫徹民法典中“小區重大事項由業主共同決定”的立法精神，在住宅小區治理機制和居民訴求響應機制方面作出創新。

又如，2022年11月23日《上海市浦東新區促進無駕駛人智能網聯汽車創新應用規定》是全國首部專門為無駕駛人智能網聯汽車創新應用作出保障的法規，其系統性地建立起了無駕駛人車輛上道路運行的條件和標準，設定安全運行的監管規則，對業界期盼已久的網聯車商業化運營問題作出明確，為這一新興產業規范有序發展開辟了法治化的新賽道。

再如，《上海市浦東新區市場主體退出若干規定》自2021年11月1日起施行后，簡易注銷、承諾制注銷、強制除名、強制注銷4種創新制度運行良好，企業退出成本進一步降低，市場出清效率得到提高。以簡易注銷制度為例，該制度在變通公司法規定的45日公告期基礎上，又進一步將當時剛剛發布但尚未施行的《上海市浦東新區市場主體確認登記制若干規定》（2022年2月18日通過）所規定的20日公示期縮減為10日。截至2022年9月30日，浦東新區和臨港新片區分別有1839戶和1127戶企業通過簡易注銷程序高效退出，平均辦理時間較原來程序需要的45日公示和5個工作日壓縮了80%。

2021年9月28日通過的《上海市浦東新區深化“一業一證”改革規定》堅持行政許可法規定的實施行政許可應當遵循便民原則、提高辦事效率的要求，明確了行業綜合許可“一證準營”，大幅降低了行業準入成本。該規定自2021年10月1日起施行后，浦東新區已在餐飲、便利店、健身房等10個行業試點實行綜合許可單軌制和統一有效期制度。截至2022年9月30日，共辦理行業綜合許可證1241張，包括單軌制行業綜合許可證438張。相較改革前，辦理時限從95個工作日壓縮至5個工作日，減少95%；申請材料從53份壓縮到10份，壓減81%；填報要素從313項壓縮到98項，壓減69%，辦證效率大幅提升。

在生物醫藥領域，浦東新區法規同樣有新的探索。生物醫藥產業創新高地建設規定落實《引領區意見》中“建立企業研發進口微量耗材管理服務平臺，在進口許可、通關便利、允許分銷等方面研究予以支持”的要求，適度變通生物醫藥特殊物品和研發用物品出入境制度，優化藥品生產企業委托生產制度，推動企業迅速穩產達產、擴能擴產。自2022年1月1日起施行后，該規定已成功吸引一批高能級企業在浦東選址入駐或加大投資：外資方面，羅氏制藥在浦東設立大企業開放創新中心，勃林格殷格翰生物加大“遠東計劃”在浦東投資力度；內資方面，齊魯制藥、東方基因等工業百強企業、細分領域頭部企業紛紛選址在浦東設立研發中心和商業化總部。生物醫藥產業創新高地建設規定為浦東生物醫藥產業在創新能級、產業規模、產業生態、產業集群效應方面的突破提供了法治保障，預計2024年浦東生物醫藥產業規模將達到4000億元，生物醫藥制造業產值將突破1000億元。

近期，按照習近平總書記的要求，上海正全力以赴打造浦東社會主義現代化建設引領區。2022年，浦東經濟增長快于上海全市2個百分點左右，作為全市經濟發展壓艙石、穩定器的作用充分彰顯。當前，上海正在配合國家相關部門，推動綜合改革試點方案加快出臺。該試點將在市場準入、投資建設、要素流動和產業創新等領域，賦予浦東更大的改革自主權。上海將對國家授權的事項形成“一項一方案”，打好組合拳，實現新突破，在以下幾個方面持續推進——一是深入推進首創性改革，堅持系統集成，協同高效配合，制定實施補充，放寬市場準入特別措施清單，更大程度地激發各類市場主體的活力；二是深入推進引領型開放，堅持開展更大程度的壓力測試，穩步擴大規則規制、管理標準等制度性開放，爭取在服務業開放、離岸貿易、數字貿易等領域率先取得突破；三是深入推進集成化創新，堅持以體制機制創新為核心，率先實施更加便利高效的人才引進政策，健全高水平知識產權保護和運用秩序，加快建設自主創新的新高地。