未來5年我國金融發展的方向與重點

陳道富,張嘉明

(國務院發展研究中心 金融研究所, 北京 100010)

改革開放以來,我國經濟發展取得了舉世矚目的成就,金融體系的建設與發展取得了長足進步。從規模上看,我國金融體系和金融規模已經處于世界前列。在漸進改革和向西方學習的過程中,我國金融體系逐步形成了獨具特色的發展模式、金融結構和監管體制,能夠較好地適應要素驅動的追趕型經濟增長模式,但與此同時也暴露出“功能不足”“水土不服”“治理不善”等問題。在高質量發展階段,我國經濟發展方式發生深刻變革,金融改革開放進入深水區,亟需進一步推動金融業高質量發展,逐步確立扎根國情的基礎性金融制度和市場化的“制度信任”,為構建新發展格局提供更加堅實的金融支撐。

一、高質量發展對我國金融業提出的新要求

世界百年未有之大變局下,我國面臨更為復雜多變的外部環境。全球經濟政治格局和治理發生重大變化,中美博弈日趨激烈,數字化沖擊正改變時代的技術背景,重構國家和行業的核心競爭力。我國經濟增長動力正在進行深刻改變,傳統的要素驅動的追趕型經濟增長模式轉向創新驅動的高質量發展模式。新發展格局要求更加突出安全,統籌發展和安全在金融方面要求我國建立能體現國家戰略的、適應發展模式轉變的、與中國式現代化經濟體系相適應的中國特色現代金融體系。高質量發展對我國金融業提出的新要求主要體現在以下方面:

一是要更加突出金融穩定,關鍵是建立金融穩定機制,為“破”提供有韌性的金融體系。未來5年內外部沖擊、轉型壓力和結構性矛盾仍將是巨大的,絕大部分壓力、問題和矛盾會傳導或集中反映到金融體系。因而,防范和化解金融風險仍將是金融體系的重要任務。這要求盡快構建更加高效的、機制化的金融穩定框架,將政府從“救火隊員”的角色中解脫出來,具體而言,主要涉及3個方面:其一是金融體系能穩健有序地運行,不給經濟社會“添亂”;其二是金融體系能吸收和消化內外部各類沖擊,這需要足夠的風險準備金和公共資源儲備;其三是加強具有主動性和動態性的風險防范化解機制和能力的建設。

二是要更加強調國家戰略,關鍵是構筑國家戰略主導下的產業資本良性循環體系,為“立”創造金融支持機制。國家戰略是國家核心利益的集中體現,也是我國重要特色和優勢。當前,建設制造強國和科技自立自強是我國重要發展戰略,我國經濟的增長動力將從出口和房地產轉向產業資本。金融發展宜重點支持構建國家戰略主導下的產業資本良性循環。具體而言,主要包含3個方面:其一是要求金融資本與產業發展更好地結合,探索產融結合新模式。綜合運用直接融資和間接融資等多種支持手段,給予產業發展全生命周期的、穩定的金融支持。其二是要求政策性金融和商業金融雙輪驅動,加大政策性金融與國家戰略的對接支持力度,同時發揮市場在金融資源配置中的作用,引導資金流向國家戰略發展的核心領域和關鍵環節,并通過資金流帶動其他生產要素也投入相關領域。其三是要求金融圍繞國家戰略導向支持重點領域發展,特別是科技、綠色、普惠、數字、養老等領域。

三是要更加重視微觀主體成長和制度完善,關鍵是形成“市場化”“內嵌式”“賦能型”的金融生態和有效連接轉換平臺,為“穩”中求“勝”創造金融微觀基礎。提升金融競爭力是金融體系“穩”的根本,也是能有效支持“破”“立”轉換過程“穩”的“底座”。提升金融競爭力需依靠微觀主體的成長,有賴于制度的完善,本質上是在金融運行上踐行市場化原則,能回歸本源充分發揮金融功能,關鍵是形成“市場化”“內嵌式”“賦能型”的金融生態。在國家戰略的要求下,還需構筑在國家戰略和市場機制之間的具有轉換能力的各類平臺,實現政府與市場、戰略與實施之間的必要分割、有效連接和功能轉換。“市場化”既意味著價格由市場主體自主決定,也意味著市場成為開放系統,機構、產品的市場準入和退出是由規則主導的。當然,市場化是有條件的,要求微觀主體是預算硬約束的、市場結構是相對合理的、市場秩序是鼓勵競爭的。金融的發展需要回歸本源、服務實體經濟。金融供給是基于我國金融需求在當前的經濟社會環境中涌現出來的。金融的發展需要走進個人和企業的生產生活場景,發現內在的信任基礎,設計出雙方都能理解的、有效的合作機制和運作模式,并通過產品、制度和組織等方式固化下來。

金融的發展對實體經濟而言是有“價值增值”的,具有“賦能”能力。金融除發揮融資功能外,還應充分發揮價格發現、風險管理、資源整合等功能,并采取適當方式將這些能力賦予實體經濟。

二、我國金融發展的目標、思路和原則

(一)我國金融發展的目標

未來5年,我國金融體系需能應對復雜嚴峻的國內外環境變化,需適應高質量發展需要,努力實現從“有”到“好”的轉變,注重功能的發揮與提升。換言之,我國金融發展需沿著國家戰略指明的方向,在保證金融穩定的前提下,充分發揮金融的各項功能。

結合我國金融發展現狀和高質量發展對金融發展的要求,特別是考慮到未來5年內外部環境可能會更趨于復雜嚴峻,可將我國未來5年金融發展和改革的目標設定為:建立適應發展環境的,服務于國家戰略的,有用、高效和安全的現代金融體系。具體而言,金融發展目標包含3個層次:

一是適應發展環境。我國未來的金融體系應該具有動態“適應性”,從而是“開放”的和 “有生命”的。我國的金融體系不僅需要適應未來世界的時代、格局和市場的結構性變革,還需要適應我國創新驅動的自主發展模式和高質量發展新時代的新要求。我國當前的金融發展是適應要素驅動的追趕型經濟增長模式的,我國金融需要改革和轉型以適應創新驅動的經濟高質量發展模式;此外,還需要適應“百年未有之大變局”的內外部復雜嚴峻的局面,適應轉型變革階段的不確定性環境,適應我國新發展階段、新發展理念和新發展格局下的高質量發展,特別是要適應中國特色社會主義現代化經濟體系。

二是服務國家戰略。未來的金融體系要體現并服務國家戰略,與自然、文化、社會和經濟融合發展,實現從管制到治理的轉變,適應并服務我國現代化強國建設。符合國家利益的國家戰略指導是我國金融發展的重要特色,也是保持金融發展“初心使命”的重要保證。國家戰略指導使得金融發展更注重服務實體經濟,特別是服務科技自立自強和制造強國建設,因此,也要求金融發展更注重平衡性和包容性,在綠色、普惠、科技、養老和共同富裕等方面發揮更大作用。

三是有用、高效和安全并重。金融體系建設需注重功能上的“有用”,不僅要充分發揮傳統的交易、支付、定價和風險管理等一般性金融功能,還要具備體現國家戰略、具有政策導向的特定功能,如資源配置、信息引導、激勵機制、普惠性等功能。在實現功能過程中要講求“高效”“安全”,提升服務效率,保障金融穩定,牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。

(二)我國金融發展的思路和原則

未來我國金融的發展需要政府和市場協同發力,以市場化運作方式服務國家戰略,保持重大調整期的穩定和韌性。為此,需要構建“頂層規則設計+底層市場化運行”的雙層架構。在“頂層規則設計”上要體現國家意志、發展戰略、社會公平等規則正義,在“底層市場化運行”上要遵循效率原則,依據市場經濟的競爭機制運行,不斷促進自我成長。遵循以上金融發展的思路,為加快實現金融發展和改革目標,宜堅持以下4項原則。

一是堅持服務實體經濟、體現國家戰略原則。金融屬于服務業,發展要有“錨”,“錨定”實體經濟的良性循環和發展,“錨定”國家戰略,體現國家意志。金融服務實體經濟集中體現在促進經濟增長和推動經濟轉型兩個方面。金融既要發揮將儲蓄轉化為投資的功能作用,滿足經濟主體多層次、多樣化的融資需求,將金融資源配置在經濟發展的重點領域和關鍵環節,助力國民經濟高效循環,更要發揮價值發現和社會合作的作用,促進科技和產業更有效的連接和轉化,助力提升國家治理能力和加強治理效果。金融服務的重點要聚焦于國家戰略,暢通資金流向國家戰略領域的通道,創新金融服務方式與手段,提升金融服務效率。

二是堅持平衡規則正義與市場效率原則。在現代化金融發展過程中,要更好發揮“有為政府”和“有效市場”的作用,維護有利于市場良性競爭的規則體系,以市場化方式實現社會目標。一方面,在規則形成和執行層面追求“正義”,貫徹國家意志,并將社會生態價值作為行為約束,從而影響市場主體的交易行為。政府的主要作用在于制定明確、正當、公平的規則并確保市場主體按既定規則行事,提升市場主體自我成長的能力,規范市場競爭秩序,消除破壞市場秩序和市場機制的因素。另一方面,在市場層面追求效率。市場化的本質是構建自組織系統,促進各方歸位盡責、有效制衡,關鍵是保護好各類“產權”,構建公開透明且基于競爭的市場經濟體系。

三是堅持平衡金融安全、金融效率與金融活力原則。現階段我國金融業發展尚不完善,仍然需要充分激發市場活力,提升金融效率。此外,金融業具有內在不穩定性,需要在發展過程中防范化解金融風險,保證金融穩定和金融安全。維護金融系統穩定的根本之策,是構建有利于微觀主體成長、有利于促進合作從而有利于系統成長的規則體系。在不發生系統性風險的前提下,可給予市場充分發展的空間,激發微觀主體活力,在更有活力、更有效率的基礎上實現金融穩定。

四是堅持在“固本培元”基礎上平衡“看見未來”和“熬過當下”原則。未來屬于既能“看見未來”并為未來做好準備,又能“熬過當下”度過調整期的國家。“看見未來”既要發揮國家戰略的作用,又要發揮金融“發現價值”的信息優勢。其中,數字化是重要的較為確定的“未來”,需構建適應數字時代的國家核心競爭力和現代化金融體系。在數字時代,金融機構、業務和市場的邊界越來越模糊,行業的組織形態發生變化,金融功能的實現從“顯”到“隱”,金融角色的扮演從“局外人”到“局內人”,金融開始嵌入日常生產生活中,數據和規則開始成為推動金融演化的關鍵因素。為此,要為未來的數字化時代和戰略產業做好必要的布局,為創新提供必要的試錯空間。“熬過當下”除了構建穩定機制、準備好風險資本儲備外,還需充分調動政府、央企、國企等具有跨周期調節能力的主體和資源,在激發活力、提高效率的前提下增強金融韌性,創造性地使用財政、貨幣等宏觀政策工具[1],順利渡過“百年未有之大變局”。當然,不論是“看見未來”還是“熬過當下”,都需要“固本培元”,即構筑有利于微觀主體成長、市場發展和制度完善的良性循環。

三、未來5年我國金融發展和改革的重點

為構建適應發展環境的,服務于國家戰略的,有用、高效和安全的現代金融體系,未來5年我國應聚焦于有效發揮金融功能,促進金融與產業、科技更好結合,與國家戰略更加充分融合,在擴大開放、提高微觀主體活力和效率的基礎上,完善金融制度建設,構建與中國特色現代金融體系相適應的監管、調控和風險防范處置機制。

(一)實現金融與產業、科技良性循環

一是加快中國特色資本市場建設。健全具有價值培育功能的資本市場,加快全面實行注冊制,構建更加重視中小投資者保護、籌資與投資并重的資本市場[2]。完善多層次的統一債券市場,加快監管規則和基礎設施統一,發揮票據在真實背景和支付對價基礎上的適度融資功能,激發交易型金融市場的活力和發展動力。

二是推進中小銀行結構調整。準確把握我國中小銀行公司治理的特殊性,多模式探索優化中小銀行內部治理,推動完善監管與市場約束等外部治理,構建組織邊界、能力體系和社會治理自洽的行業形態,多措并舉深化中小銀行股權結構與公司治理改革[3]。適度縮減中小銀行法人數量和網點數量。健全農村金融服務體系,優化農村地區中小銀行結構與功能,強化金融支持鄉村振興的戰略作用[4],構建適度競爭格局,形成適應數字化和業務再定位的行業、個體雙層治理體系,構建具有差異化、適配性的銀行監管體系。

三是發展數字金融體系。未來5年,要規范發展信用數據的收集、分析和使用;加快推進金融機構的數字化轉型;穩妥推進央行數字貨幣試點和推廣;重點建設高質量的普惠金融體系,有序推進數字普惠金融發展;打造健康的數字金融生態,鼓勵將數字政務、智慧政務與數字金融有機結合,促進與日常生活密切相關的金融服務更加便利。

四是強化中介服務體系建設。構建產業、科技與金融之間具有賦能作用的連接機制和合適的激勵約束機制[5]。探索分級分類牌照管理模式,或在更細顆粒度上界定金融業務,并在相應層次上實施監管。

(二)完善可持續的政策性金融體系

一是依托各地產業基金(母基金)、國有資本運營公司和國家級大基金,充分發揮財政資金投入的引導帶動作用。結合資本市場改革,構建國家戰略下的產業資本良性循環機制。

二是創新政策支持方式,豐富或改造政策性金融機構體系,加大對中小科創企業和住房租賃市場等重點領域的支持力度,健全內部協調配合機制和協同創新機制,完善政策性金融發展的配套服務體系。推進政策性、開發性金融工具的落地實施。

三是構建ESG導向的政策性金融體系,樹立以ESG為導向的綠色發展理念,合理設計綠色發展路徑。通過加快改革來建立符合中國特色的、能更好地為當前經濟發展服務的、可持續運營的政策性金融機構及其政策環境,將 ESG 嵌入政策性金融機構業務全流程。

(三)協調新發展格局下的金融開放與金融安全

一是構建與我國經濟開放程度一致的,“引進來”和“走出去”相平衡的,能支持“一帶一路”建設且注重金融規則開放融合的新型金融開放框架。

二是優化開放條件下的政策選擇。穩妥推進人民幣國際化、CIPS體系建設及數字貨幣的國際合作。加快建設完善的人民幣國際化金融基礎設施,提高CIPS自主可控能力,解決境外人民幣清算行地區布局的失衡問題,力爭構建覆蓋主要國家和地區的人民幣清算行全球網絡。

三是處理好金融安全與反制裁之間的關系。要關注國際上長臂管轄、金融制裁等極端沖擊,金融開放要嵌入國家利益和基礎設施布局。推進外匯儲備的多元化,適度增加實物黃金比重,搭建跨境金融交易“備胎”。

(四)構建與中國特色現代金融體系相適應的監管、調控與風險防范處置機制

一是明確存款保險及各類行業保障基金的職責和權能,合理劃定地方政府在風險防范和處置中的職責和權能,進一步完善央地協同的風險分級響應和救助、處置機制。存款保險及各類行業保障基金要根據金融機構主體的風險級別實施差別費率制度,并積極發揮早期糾正功能,及時識別和通報風險,共同推動風險有效化解。

二是加強和完善現代金融監管,探索和強化行政、中介組織(實質重于形式、專家負責)、市場力量制衡(賣空、代表人訴訟等中小投資者保護)相結合的行為監管體系。探索資產管理市場的分級分類牌照管理和統一監管模式。強化審計對金融監管部門的履職監督,完善監管審計架構,加強重點領域的事前與事中監督[6]。

三是建設現代中央銀行制度。建立能適應對外開放環境下經濟轉型、資產價格穩定和數字時代發展趨勢的貨幣政策框架。實現內外政策、財政政策與貨幣政策、宏觀調控與行業發展監管更加協調,貨幣政策執行更加靈活、透明和通暢。提高國債在央行操作和利率決定中的作用。

四是統一金融立法,健全金融法治。科學界定金融基礎概念和基礎業務內涵,統一立法邏輯和監管理念標準。明確金融規則形成機制,提高科學性和前瞻性,注重程序性規范,建立金融領域定期修法制度。確立衡平法的信義原則,超越現行相關單行法和部門規章,使其成為我國基礎性金融法律制度的重要組成部分。著力推動中國人民銀行法、商業銀行法、銀行業監督管理法、保險法、信托法、票據法、反洗錢法、外匯管理條例等金融領域的重點法律法規修訂。