發(fā)展型社會(huì)政策視角下殘疾人就業(yè)問(wèn)題的解決對(duì)策

■陳燕，王曉芬

（沈陽(yáng)化工大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110142）

殘疾人作為社會(huì)中的特殊弱勢(shì)群體，由于身體、智力等缺陷導(dǎo)致他們?cè)诰蜆I(yè)方面會(huì)遇到各種問(wèn)題，而解決這些問(wèn)題、幫助他們實(shí)現(xiàn)就業(yè)，不僅是殘疾人共同的需求，也是社會(huì)發(fā)展的需要。據(jù)中國(guó)殘聯(lián)每年發(fā)布的殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)可以得出，2017—2021 年，按比例就業(yè)、集中就業(yè)、公益性崗位和輔助性就業(yè)整體雖逐年增長(zhǎng)，但占比仍較少；我國(guó)殘疾人就業(yè)形式仍以從事農(nóng)業(yè)種養(yǎng)加為主。殘疾人就業(yè)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，需要給予更多的政策支持以促進(jìn)其就業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策的整合性，能夠從多方面完善殘疾人的就業(yè)支持體系。

一、我國(guó)殘疾人的就業(yè)問(wèn)題及原因分析

（一）我國(guó)殘疾人的就業(yè)問(wèn)題

1.就業(yè)政策監(jiān)管落實(shí)不周

殘疾人就業(yè)政策缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。首先，殘疾人就業(yè)政策在執(zhí)行過(guò)程中監(jiān)督不到位，政策執(zhí)行者對(duì)政策的解讀較為寬泛[1]。如在進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)效果評(píng)估時(shí)，忽視了殘疾人就業(yè)的可持續(xù)性評(píng)估。其次，殘疾人就業(yè)保障金監(jiān)管執(zhí)行不力。主要表現(xiàn)在征收難度大、機(jī)關(guān)事業(yè)單位帶頭模范作用不強(qiáng)、從總額上進(jìn)行監(jiān)督和多頭管理[2]。最后，一些服務(wù)性政策難以看到成效。就業(yè)能力培訓(xùn)、就業(yè)信息網(wǎng)的建立等一些殘疾人就業(yè)服務(wù)性政策需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的努力才能看到政策的執(zhí)行成效，可能會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行人員敷衍了事的現(xiàn)象。

2.針對(duì)性就業(yè)政策欠缺

殘疾人的針對(duì)性就業(yè)需求尚無(wú)法滿足。首先，相關(guān)就業(yè)政策多是印發(fā)給各省、自治區(qū)和直轄市人民政府的，由于條件有限、受教育程度較低等原因，這些政策難以有效、真正地落實(shí)到鄉(xiāng)村地區(qū)。其次，殘疾人就業(yè)政策中并沒(méi)有提出除盲人之外其他類別的殘疾人促進(jìn)就業(yè)的措施，缺乏促進(jìn)其他類別殘疾人就業(yè)的針對(duì)性就業(yè)政策。最后，目前對(duì)盲人按摩事業(yè)進(jìn)行了官方統(tǒng)計(jì)，缺乏對(duì)其他類別就業(yè)事業(yè)的相關(guān)統(tǒng)計(jì)。

3.就業(yè)技能培訓(xùn)不足

職業(yè)技能培訓(xùn)有些脫離殘疾人的需求。首先，從培訓(xùn)的形式來(lái)看，殘疾人就業(yè)技能培訓(xùn)仍然以政府組織并進(jìn)行集中培訓(xùn)為主，但由于宣傳不足、簡(jiǎn)單單一等原因，很多殘疾人還不知道殘疾人就業(yè)技能培訓(xùn)，導(dǎo)致參與人數(shù)少。其次，從培訓(xùn)內(nèi)容來(lái)看，沒(méi)有根據(jù)殘障類別和殘障人的需求制定針對(duì)性的培訓(xùn)課程，培訓(xùn)內(nèi)容相對(duì)單一，降低了殘疾人參與培訓(xùn)的熱情。最后，培訓(xùn)程序不夠完善。培訓(xùn)后的跟進(jìn)評(píng)估不完善，只關(guān)注了殘疾人近期的就業(yè)情況，而缺乏持續(xù)性的追蹤，缺乏相應(yīng)的就業(yè)權(quán)益保障。

4.就業(yè)收入微薄

殘疾人的就業(yè)收入相對(duì)較低。首先，相關(guān)研究表明，殘疾人人均月收入低于當(dāng)?shù)鼐用袢司率杖肭也罹囡@著，就業(yè)收入不足以滿足殘疾人自身日常的生活、醫(yī)療等支出需求，導(dǎo)致他們的生活相對(duì)拮據(jù)。其次，殘疾人“掛靠”現(xiàn)象仍然存在。某些企業(yè)在社會(huì)責(zé)任感與工作效益兩難的困境下，大多數(shù)會(huì)選擇不雇用殘疾人勞動(dòng)力，導(dǎo)致“掛靠”現(xiàn)象的出現(xiàn)，而“掛靠”工資相對(duì)較低。最后，殘疾人在工作中的福利待遇相對(duì)較少。出于殘疾人本身已有相關(guān)福利補(bǔ)貼、殘疾人自身能力不足等考慮，某些企業(yè)相對(duì)減少了殘疾人的福利待遇，導(dǎo)致殘疾人的就業(yè)權(quán)益難以真正得到保障。

5.就業(yè)歧視尚存

殘疾人在就業(yè)過(guò)程中仍然存在歧視現(xiàn)象。首先，一些用人單位表現(xiàn)出歧視。某些用人單位以“不符合用人需要”等理由將殘疾人拒之門外，如殘疾畢業(yè)生入職郵政被拒引發(fā)了輿論關(guān)注。其次，社會(huì)上無(wú)形的歧視。社會(huì)成員對(duì)殘疾人就業(yè)持有不同的態(tài)度，有的成員出于“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)而主動(dòng)遠(yuǎn)離殘疾人，有的殘障社會(huì)組織能夠接納具有就業(yè)能力的殘疾人就業(yè)，整體上對(duì)殘疾人就業(yè)和社會(huì)價(jià)值不能形成正確的認(rèn)知。最后，殘疾人就業(yè)反歧視缺乏具體的保障。雖然相關(guān)就業(yè)法中都有禁止歧視殘疾人的規(guī)定，但對(duì)于如何判斷歧視、訴訟程序以及法律責(zé)任等方面都沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定。

（二）殘疾人就業(yè)問(wèn)題的原因分析

1.就業(yè)政策監(jiān)督機(jī)制落后

就業(yè)政策監(jiān)督機(jī)制落后導(dǎo)致政策落實(shí)不到位。首先，我國(guó)目前尚未形成完整的殘疾人就業(yè)權(quán)益保障支持體系，沒(méi)有根據(jù)不同的殘障類別制定針對(duì)性的就業(yè)政策[1]。其次，在政策執(zhí)行過(guò)程中缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督與管理，如殘疾人就業(yè)培訓(xùn)的成效評(píng)估較為簡(jiǎn)單、缺乏對(duì)殘疾人就業(yè)情況的持續(xù)性追蹤評(píng)估。最后，殘疾人就業(yè)政策的監(jiān)督管理機(jī)制缺乏具體的監(jiān)督實(shí)施細(xì)則。最新制定的促進(jìn)殘疾人就業(yè)的三年行動(dòng)方案中強(qiáng)調(diào)了要進(jìn)行殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策落實(shí)情況和效果評(píng)估，但沒(méi)有明確地闡述具體的監(jiān)督與評(píng)估細(xì)節(jié)[3]。

2.就業(yè)政策執(zhí)行過(guò)程缺乏專業(yè)性

就業(yè)政策執(zhí)行過(guò)程缺乏專業(yè)性，阻礙了針對(duì)性就業(yè)政策的建立。首先，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)缺乏政策性的指導(dǎo)，導(dǎo)致對(duì)殘疾人的就業(yè)服務(wù)千篇一律，優(yōu)勢(shì)服務(wù)與針對(duì)性服務(wù)尚需開發(fā)。其次，很多政策執(zhí)行人員缺乏相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)。由于專業(yè)化程度不足，這些執(zhí)行人員為了省事只是完成工作，而忽視了殘疾人具體的就業(yè)需求，導(dǎo)致執(zhí)行效果一般。最后，社工的倡導(dǎo)功能有限。社工的力量有限，還是需要更多的專業(yè)社工加入殘疾人就業(yè)政策的執(zhí)行過(guò)程中，充分發(fā)揮社工的專業(yè)力量與倡導(dǎo)功能。

3.社會(huì)投資不足

較少的社會(huì)投資造成了殘疾人就業(yè)技能培訓(xùn)不足。首先，對(duì)特殊教育的投資仍然不足。通過(guò)最新數(shù)據(jù)得知，城鄉(xiāng)持證殘疾人文盲率高達(dá)18.7%[4]，還有很多殘疾人需要我們?nèi)グl(fā)現(xiàn)并給予相應(yīng)的幫助和引導(dǎo)。其次，特殊教育中對(duì)殘疾人就業(yè)技能的投資不足。特殊教育學(xué)校更加注重對(duì)殘疾人生活能力的培養(yǎng)，而對(duì)殘疾人就業(yè)能力的投資較少，除盲人按摩外，對(duì)其他殘障類型的就業(yè)投資更少。最后，對(duì)殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)的投資仍然不足。殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)的內(nèi)容和形式簡(jiǎn)單單一，通常是手工技能、盲人按摩的培訓(xùn)，對(duì)更多就業(yè)形式和針對(duì)性就業(yè)內(nèi)容的培訓(xùn)挖掘不足。

4.就業(yè)能力低下

就業(yè)能力低下是造成殘疾人收入水平低微的重要原因。首先，由于自身缺陷、物質(zhì)條件不足等原因的限制，殘疾人較低的文化水平阻礙了殘疾人的高層次就業(yè)。其次，殘疾人由于自身缺陷，就業(yè)能力一般低于健全人，低水平的就業(yè)能力限制了他們的就業(yè)選擇，他們大多數(shù)只能從事一些相對(duì)簡(jiǎn)單的、流水線式或計(jì)件式的工作，這些工作工資相對(duì)較低。最后，用人單位提供給殘疾人的工資相對(duì)較少，且到達(dá)一定年齡后，殘疾人會(huì)失去一些福利補(bǔ)貼，更加重了殘疾人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

5.社會(huì)排斥思想遺存

社會(huì)排斥思想根深蒂固是殘疾人就業(yè)歧視仍然存在的直接原因。首先，在用人單位中，某些企業(yè)片面地認(rèn)為殘疾人不能適應(yīng)工作崗位要求而將殘疾人拒之門外。其次，社會(huì)中仍然存在排斥殘疾人就業(yè)的傳統(tǒng)思想。由于新型殘疾人就業(yè)觀念的宣傳不足等原因，雖然整體上社會(huì)對(duì)殘疾人較為尊重，但還是有很多遠(yuǎn)離、逃避殘疾人的情況。最后，欠缺良好的就業(yè)環(huán)境。當(dāng)今社會(huì)就業(yè)壓力極大, 在就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力巨大與相對(duì)弱勢(shì)的就業(yè)能力條件下，殘疾人就業(yè)環(huán)境更加嚴(yán)峻。

二、發(fā)展型社會(huì)政策視角下促進(jìn)殘疾人就業(yè)的優(yōu)勢(shì)

可持續(xù)就業(yè)是殘疾人的就業(yè)需求之一，而發(fā)展型社會(huì)政策能夠從政策“上游”為實(shí)現(xiàn)殘疾人可持續(xù)就業(yè)提供完善的就業(yè)保障和社會(huì)環(huán)境，能從發(fā)展的眼光和殘疾人的具體需求出發(fā)制定相應(yīng)的政策，注重對(duì)殘疾人職業(yè)能力的培養(yǎng)和投資，通過(guò)更多包容性的社會(huì)政策來(lái)緩解殘疾人就業(yè)政策監(jiān)管落實(shí)不到位、針對(duì)性就業(yè)政策欠缺和技能培訓(xùn)不足等問(wèn)題。

（一）政策“上游”的指導(dǎo)性

發(fā)展型社會(huì)政策是將社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行充分地融合以更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，注重全民共享社會(huì)福利，盡力去幫助殘疾人實(shí)現(xiàn)公平就業(yè)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略下的社會(huì)政策新模式[1]。發(fā)展型社會(huì)政策能夠在政策“上游”階段通過(guò)健全殘疾人監(jiān)管機(jī)制、補(bǔ)足針對(duì)性就業(yè)政策的欠缺等一系列措施促進(jìn)殘疾人就業(yè)。

（二）積極投資的福利性

發(fā)展型社會(huì)政策注重通過(guò)積極的福利制度去幫助殘疾人獲得改變[1]，將福利支出轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)特殊教育、殘疾人就業(yè)與職業(yè)技能培訓(xùn)等社會(huì)投資支出。因此，可通過(guò)加大對(duì)殘疾人教育與職業(yè)技能培訓(xùn)的投資，挖掘殘疾人的就業(yè)潛能，推動(dòng)殘障人士的人力資源積累，進(jìn)而增強(qiáng)殘疾人的就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)技能，從而提升其就業(yè)層次。

（三）注重個(gè)體的發(fā)展性

發(fā)展型社會(huì)政策注重積極的殘疾人福利的理念，提倡可持續(xù)發(fā)展和資產(chǎn)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)個(gè)體的發(fā)展性，因此，可通過(guò)積極發(fā)展殘疾人個(gè)體，發(fā)掘其存在的優(yōu)勢(shì)，激發(fā)其無(wú)限的潛能，不斷提高其工作技能，進(jìn)而降低其失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)可持續(xù)就業(yè)。

（四）社會(huì)責(zé)任的共擔(dān)性

發(fā)展型社會(huì)政策倡導(dǎo)多元主體一起參與來(lái)提升殘疾人人力和社會(huì)資本[5]，并利用全體社會(huì)成員的力量盡力去幫助殘疾人實(shí)現(xiàn)持續(xù)性就業(yè)的一種“上游干預(yù)”手段。基于此，為殘疾人塑造良好的就業(yè)環(huán)境是全體社會(huì)成員的社會(huì)責(zé)任，良好的就業(yè)環(huán)境將慢慢消除殘疾人在就業(yè)過(guò)程中遇到的歧視問(wèn)題。

三、發(fā)展型社會(huì)政策視角下促進(jìn)殘疾人就業(yè)的建議

（一）健全監(jiān)管機(jī)制，完善就業(yè)政策機(jī)制

發(fā)展型社會(huì)政策注重從“上游”對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行干預(yù)，通過(guò)完善殘疾人就業(yè)政策執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)管機(jī)制，能夠把控殘疾人就業(yè)政策的執(zhí)行效果。從主體看，主要包括監(jiān)管人員、政策執(zhí)行人員與殘疾人本身，首先，建議設(shè)置專門的監(jiān)管部門以定期對(duì)殘疾人就業(yè)政策的執(zhí)行效果進(jìn)行過(guò)程評(píng)估與結(jié)果評(píng)估，不斷提高監(jiān)管人員的監(jiān)督水平；其次，監(jiān)管人員要對(duì)政策執(zhí)行人員的各項(xiàng)工作進(jìn)行定期評(píng)估，包括殘疾人就業(yè)培訓(xùn)人數(shù)、就業(yè)人數(shù)、就業(yè)保障等；最后，監(jiān)管人員可聯(lián)合第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，在年度或中期評(píng)估時(shí)對(duì)殘疾人進(jìn)行隨機(jī)抽查并對(duì)其訪談，了解殘疾人實(shí)際的就業(yè)過(guò)程與就業(yè)內(nèi)容。通過(guò)嚴(yán)格的監(jiān)管過(guò)程，能夠從政策“中游”將殘疾人就業(yè)政策落到實(shí)處，提高就業(yè)率，保障就業(yè)權(quán)益。

（二）完善就業(yè)政策，提高就業(yè)率

發(fā)展型社會(huì)政策注重社會(huì)公平，能夠保障殘疾人享受到平等的資源，通過(guò)制定和完善針對(duì)性的就業(yè)政策可提高殘疾人的就業(yè)率。首先，在政策“上游”階段，根據(jù)地方性獨(dú)特需求，制定和完善地方性殘疾人就業(yè)政策的實(shí)施細(xì)則，并細(xì)化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，再加上各地的監(jiān)督落實(shí)，殘疾人就業(yè)權(quán)利的保障有實(shí)現(xiàn)全域化、全民化的可能；其次，根據(jù)不同殘疾類型及其獨(dú)特需求，制定針對(duì)性殘疾人就業(yè)政策，拓寬不同類型殘疾人的就業(yè)范圍，同時(shí)倡導(dǎo)特殊教育學(xué)校與企業(yè)、福利企業(yè)聯(lián)合辦學(xué)。從殘疾人的需求出發(fā)制定地方性就業(yè)政策和針對(duì)性就業(yè)政策，使得殘疾人就業(yè)更具有包容性、針對(duì)性，進(jìn)一步激發(fā)殘疾人的就業(yè)積極性，進(jìn)而提高殘疾人的就業(yè)率。

（三）加大殘疾人力資源投資，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)

發(fā)展型社會(huì)政策視角注重將福利資源投資于殘疾人教育和職業(yè)技能培訓(xùn)上，進(jìn)而增強(qiáng)殘疾人的就業(yè)資源積累。首先，增加特殊教育投資支出。在全社會(huì)大力開展殘疾人掃盲教育，如在縣一級(jí)開設(shè)寄宿制特殊教育學(xué)校，并負(fù)責(zé)接送縣及村里的殘疾人，為鄉(xiāng)村殘疾人創(chuàng)造更多接受特殊教育的便利條件。同時(shí)，對(duì)殘疾人教育的重要性、作用、途徑等進(jìn)行大力宣傳，盡力幫助殘疾人提升文化水平。特殊教育學(xué)校還應(yīng)注重培養(yǎng)殘疾人的就業(yè)技能，挖掘與開發(fā)不同類型殘疾人的優(yōu)勢(shì)潛能，有效提升他們的就業(yè)能力與就業(yè)層次。其次，增加職業(yè)技能培訓(xùn)支出和宣傳。聯(lián)合殘疾人社會(huì)組織，從殘疾人的具體就業(yè)需求出發(fā)，針對(duì)不同殘障類別開發(fā)針對(duì)性培訓(xùn)課程，如聽障人圖文設(shè)計(jì)、視障人音頻剪輯等；豐富培訓(xùn)課程內(nèi)容，增加其掌握高層次就業(yè)技能的機(jī)會(huì)；加大就業(yè)技能培訓(xùn)宣傳力度，推動(dòng)殘疾人就業(yè)培訓(xùn)走進(jìn)鄉(xiāng)村等就業(yè)難的地方。

（四）推動(dòng)殘疾人持續(xù)就業(yè)，提高收入水平

發(fā)展型社會(huì)政策理論著重關(guān)注殘疾人個(gè)體的發(fā)展，將單純地關(guān)注生存問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)榕μ嵘齻€(gè)體能力的積極思想。首先，社會(huì)工作者應(yīng)幫助殘疾人樹立平等、公正的就業(yè)觀，通過(guò)完善殘疾人“互聯(lián)網(wǎng)+”就業(yè)渠道、保障殘疾人就業(yè)權(quán)益等做法激發(fā)殘疾人就業(yè)的積極性。其次，社工可充分發(fā)揮資源鏈接者等角色，建議增加高層次、多樣化的殘疾人就業(yè)培訓(xùn)課程，如直播電商、線上店鋪經(jīng)營(yíng)、計(jì)算機(jī)軟件操作培訓(xùn)等，通過(guò)豐富多樣的職業(yè)培訓(xùn)以吸引更多殘疾人士的參與，進(jìn)而掌握高層次就業(yè)崗位的工作技術(shù)。最后，社工應(yīng)充分挖掘與培養(yǎng)各類殘疾人的優(yōu)勢(shì)與潛能，以提高其持續(xù)就業(yè)的能力。

（五）多元主體共同參與，消除社會(huì)歧視

發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)公平，強(qiáng)調(diào)消除就業(yè)歧視，但殘疾人由于身體、智力等存在缺陷，會(huì)遭到就業(yè)排斥。在發(fā)展型社會(huì)政策的指導(dǎo)下，可以在社會(huì)大力宣傳殘疾人的權(quán)利與尊重殘疾人人格的重要性，宣傳社會(huì)公平，通過(guò)公平、平等等價(jià)值觀念的熏陶，讓全體社會(huì)成員、企業(yè)、家庭及個(gè)人認(rèn)識(shí)到每位殘疾人都有平等就業(yè)的權(quán)利，以消除社會(huì)上對(duì)殘疾人的“先天標(biāo)簽性”歧視，從社會(huì)輿論和社會(huì)政策層面給予殘障群體一個(gè)溫暖平等的就業(yè)環(huán)境。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)分析殘疾人就業(yè)可持續(xù)發(fā)展上存在的問(wèn)題和原因，依托發(fā)展型社會(huì)政策理論，分別從制度、政策、資源投入、推動(dòng)就業(yè)、強(qiáng)化多元參與等層面提出了完善就業(yè)政策，提高就業(yè)率；加大殘疾人力資源投資，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)；推動(dòng)殘疾人持續(xù)就業(yè)，提高收入水平；多元主體共同參與，消除社會(huì)歧視等解決殘疾人就業(yè)問(wèn)題的政策支持路徑，以更好地滿足殘疾人持續(xù)性就業(yè)的需求。