區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同背景下檔案治理的標準化：理念、制度及實踐策略

■關敏峰，陳金麗

（1.廣東省佛山市南海區(qū)自然資源檔案館（南海區(qū)城市建設檔案館），廣東 佛山 528000；2.廣東技術師范大學，廣東 廣州 510000）

從基本的學理角度分析，“檔案治理的標準化”是我國社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機組成部分，更是我國新舊動能轉(zhuǎn)換、供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革中一個涉及“知識治理現(xiàn)代化”的重要環(huán)節(jié)，只有實現(xiàn)了檔案治理的現(xiàn)代化才能實現(xiàn)知識治理的現(xiàn)代化，進而才能為社會治理的現(xiàn)代化、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)新舊動能轉(zhuǎn)換提供一種基礎性、長期性、可持續(xù)性的“檔案貢獻”。在我國當前新舊動能轉(zhuǎn)換背景下，區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同進入一個全新的發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)聚集化、產(chǎn)業(yè)鏈聚集化成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中一個顯著的特征。在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學的理論范疇下，一定區(qū)域內(nèi)的“產(chǎn)業(yè)協(xié)同”（如美國的“硅谷”、北京的中關村、景德鎮(zhèn)的陶瓷產(chǎn)業(yè)、山東鄒平的“鋁谷”）代表了一種產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的高級階段，尤其是產(chǎn)業(yè)協(xié)同中聚焦高級別的協(xié)同創(chuàng)新，客觀上要求參與的主體必須保持“檔案治理的標準化”，以求在現(xiàn)實協(xié)同創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)協(xié)同中不同的參與主體能夠?qū)崿F(xiàn)“檔案治理全過程的標準化”，為產(chǎn)業(yè)協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)做好知識支撐。

一、區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同背景下檔案治理標準化的基本理念

基于一定的區(qū)域產(chǎn)業(yè)稟賦或比較優(yōu)勢，不同產(chǎn)業(yè)之間或相似產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)內(nèi)部不同主體之間可以實現(xiàn)資源共享、產(chǎn)業(yè)整合、營銷共生、品牌共享等，從而降低整體上的產(chǎn)業(yè)布局的交易費用，實現(xiàn)一種經(jīng)濟產(chǎn)出的帕累托次優(yōu)。正是在這個意義上，《中國制造2025》《中國制造業(yè)“十四五規(guī)劃”》等提出了要將推進區(qū)域品牌體系下的“產(chǎn)業(yè)集群”和“協(xié)同創(chuàng)新”等作為未來一段時間我國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部、相關產(chǎn)業(yè)鏈之間的有機整合。在此背景下，檔案治理體系和治理能力的現(xiàn)代化之核心內(nèi)核之一就是“標準化”，倡導在一定的治理范圍和組織范圍內(nèi)實現(xiàn)檔案治理的全過程、全流程的標準化。

（一）將“標準化”作為檔案治理創(chuàng)新的關鍵所在

檔案管理和檔案治理作為一種人類的實踐行為，雖然自古至今都有一定程度上的“標準實踐”，但是真正進入大規(guī)模普及性的“標準實踐”是發(fā)生在工業(yè)化階段以后。當前，我國整體上正處于從工業(yè)化到后工業(yè)化的轉(zhuǎn)型升級階段，各行各業(yè)檔案治理創(chuàng)新必須將“標準化”作為一個突破的關鍵。具體到區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同過程中，自20世紀80 年代以來，世界范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的最為矚目的特點之一就是“集群化”的衍生和擴大，催生了區(qū)域性“經(jīng)濟共同體”的產(chǎn)生，也為更高級的區(qū)域品牌體系的壯大提供了一種“新結(jié)構(gòu)主義”的支撐。林毅夫教授認為，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的范疇中就是要對包括這種產(chǎn)業(yè)集群在內(nèi)的制度、技術、基礎設施等結(jié)構(gòu)性的、復合型的、協(xié)同性的要素如何匹配從而實現(xiàn)最優(yōu)的經(jīng)濟產(chǎn)出進行研究。那么當我們對過去十年、二十年乃至更長時間范疇的“產(chǎn)業(yè)協(xié)同檔案”開展研究時，如何才能用最短的時間挖掘出最大的檔案知識價值呢？毫無疑問，檔案治理的標準化就是一個關鍵所在。

（二）將“服務于產(chǎn)業(yè)協(xié)同優(yōu)化升級”作為第一責任

應當看到，檔案治理是一個分門別類、主體多元、層次不同、區(qū)域差異明顯的治理實踐。具體到產(chǎn)業(yè)協(xié)同背景中，在檔案治理主體時間、預算、精力、要素保障等條件有限的條件下，檔案治理的標準化需要把“服務于產(chǎn)業(yè)協(xié)同優(yōu)化升級”等戰(zhàn)略目標作為首要的責任。在改革開放三十多年的過程中，我國制造業(yè)借助于被扭曲市場價格的生產(chǎn)要素的推動下，我國迅速成為世界上第一制，制造業(yè)規(guī)模和產(chǎn)能連續(xù)多年蟬聯(lián)世界第一造業(yè)大國。以我國制造業(yè)中的鑄造業(yè)為例，早在2004 年我國鑄造業(yè)的整體產(chǎn)能就達到了歷史性的2200 萬噸，超越了美國和日本鑄件產(chǎn)能的總和。2015 年，我國鑄件總產(chǎn)能達到4560 萬噸，但是處于“高精尖”層面的達到出口標準的鑄件產(chǎn)量只有194.43 萬噸，僅僅占全年總產(chǎn)量的4.26%，這一數(shù)據(jù)顯示出在高端制造業(yè)領域我國的制造業(yè)還存在著巨大的發(fā)展?jié)摿ΑＮ覈圃鞓I(yè)先后主要是經(jīng)歷了價格競爭、規(guī)模競爭、質(zhì)量競爭等典型的發(fā)展階段，當前高端制造業(yè)已經(jīng)進入一個以“品牌競爭”為提升的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展時期。那么，檔案治理的標準化需要瞄準這種高端競爭、品牌競爭，優(yōu)先從產(chǎn)業(yè)協(xié)同所需要的科技攻關項目、專利發(fā)明需求、國際化競爭需求等角度出發(fā)，利用好“檔案標準化”的知識供給準備。

（三）將“系統(tǒng)治理”作為標準化建設的基本立足點

檔案治理的現(xiàn)代化所要求的“標準化”不僅僅是操作層面、技術層面某種管理動作的標準化，而是一個至少涉及檔案治理理念標準化、檔案治理制度標準化、檔案治理流程標準化、檔案治理技術標準化、檔案治理管理行為標準化等體系的整體性治理過程。總的來看，為了確保產(chǎn)業(yè)協(xié)同目標的達成，檔案治理的標準化倡導基于官僚制組織形態(tài)的“以協(xié)同為特征的組織形態(tài)、以結(jié)果為導向的組織目標和以整合為核心的運作機制”，需要去塑造不同合作主體之間的“共同服務愿景”。

二、區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同背景下檔案治理標準化的制度設計

“標準化”需要借助于一定的制度設計才能固化為管理實踐和管理動作。新制度主義經(jīng)濟學的“交易成本”理論認為，任何一項現(xiàn)代市場交易行為和管理行為都存在著一定的“成本”，我們可以綜合性地稱之為“交易成本體系”。在科斯、威廉姆森等新制度主義學者看來，這個交易成本體系至少但不限于包括諸如信息成本、談判與決策成本、爭議成本、監(jiān)督成本、尋租成本和違約與轉(zhuǎn)換成本。因此，在這一點上講，檔案治理的標準化制度設計對于區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同中多主體之間檔案治理的標準化“績效產(chǎn)出”具有明顯的影響。從實際出發(fā)，現(xiàn)實中所涉及的比較重點的制度設計主要包括以下幾點。

（一）檔案治理中多元治理主體的責任管理制度

圍繞著一定的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展目標（例如，芯片核心技術的攻關），無論是涉及跨多元主體的檔案治理，還是主體內(nèi)部不同的檔案治理部門，在推進標準化過程中首要的一個制度就是“責任管理制度”。對此，檔案管理的牽頭部門應當制定專門的《檔案標準化管理辦法》，明確檔案全流程管理中各方主體的責任，尤其是牽頭部門的責任、配合部門的責任。在涉及檔案管理標準化的制度設計方面，可以按照“誰形成，誰歸檔”的原則，參與檔案治理的各單位應當明確檔案工作分管領導，根據(jù)單位規(guī)模和管理模式設置檔案管理部門或?qū)Ｂ殭n案管理崗位,加強檔案集中統(tǒng)一管理，將檔案工作和要求納入各部門、各項目的工作職責和有關人員崗位職責，并對職責履行情況進行監(jiān)督、考核。

（二）檔案治理中標準化的歸檔管理制度

本質(zhì)來看，“檔案”指向的是一切有價值、有知識信息的集合，但是在標準化的制度設計層面必須明確好“哪些檔案應當歸檔”（檔案歸檔范圍要求）、“哪些檔案應該在多久期限內(nèi)歸檔”（檔案歸檔頻率或期限要求）、“檔案歸檔應當遵循什么要求”（檔案歸檔的規(guī)范）、“檔案歸檔應該按照什么程序進行”（檔案歸檔的流程要求）等。在這里有一點需要格外強調(diào)，在涉及電子檔案歸檔（移交）過程中，應當通過制度設計明確電子檔案的接收應當在相應設備、環(huán)境上檢查其真實性和有效性，并確定其與內(nèi)容相同的紙質(zhì)檔案一致后方可辦理交接手續(xù)。

（三）檔案的標準化保管制度

廣義上的檔案保管涉及檔案的接收、整理、保管、鑒定等內(nèi)容，這些管理職能都應當有對應的管理制度。例如，在檔案的保管分類方面，涉及產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)合攻關的檔案治理主體之間應當建立或者引入標準化的分類管理制度，如《檔案分類編號規(guī)則》，對檔案的分類原則、類目設置、類目代碼、基本內(nèi)容等進行統(tǒng)一的規(guī)定及培訓交底，確保所保管的檔案資料層次分明、概念明確，檔案實體的排列能夠反映出該單位或該項目檔案的科學分類體系要求，為下一步檔案資源的知識化利用奠定良好基礎。再如，在涉及檔案的保管庫房“標準化”方面，可以參考國家有關標準制定專門的管理制度(見附表1)。

附表1 檔案庫房管理規(guī)范參考

（四）檔案的標準化開發(fā)利用制度

我們所處的“知識經(jīng)濟”決定了檔案治理現(xiàn)代化要更為注重對檔案開發(fā)利用制度的設計，以制度設計促進檔案知識資源的開發(fā)效能。例如，在涉及檔案的電子化檢閱方面，檔案管理制度必須規(guī)定責任主體要采用先進技術手段建立檢索閱覽系統(tǒng)，積極推進檔案數(shù)字化進程，努力提升檔案高效快捷的服務能力。產(chǎn)業(yè)協(xié)同中各有關的主體與主體之間、主體內(nèi)部的不同部門在開展辦公自動化系統(tǒng)、財務管理系統(tǒng)、業(yè)務管理系統(tǒng)、郵件系統(tǒng)等信息系統(tǒng)建設時，應當具備符合電子檔案管理要求的電子文件、電子郵件、記錄和數(shù)據(jù)歸檔管理的接口功能，便于實現(xiàn)全流程、全主體檔案歸檔接入的標準化。

三、區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同背景下檔案治理標準化的實踐策略建議

根據(jù)我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀，為了最大限度消除產(chǎn)業(yè)協(xié)同中檔案治理相關的負面性，以下幾點策略值得嘗試。

（一）建立區(qū)域性檔案治理標準化聯(lián)盟

在“倡導聯(lián)盟”的層次上，建立起一種基于產(chǎn)業(yè)協(xié)同的“產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”，這是一種系統(tǒng)化的品牌構(gòu)建策略，解決的是“產(chǎn)業(yè)如何協(xié)同”的問題，而檔案治理的現(xiàn)代化、標準化也需要建立類似的標準化聯(lián)盟。這個檔案治理標準化聯(lián)盟的建構(gòu)需要基于一定的組織制度和結(jié)構(gòu)框架，聯(lián)盟內(nèi)部成員之間也需要一定的對話機制，就檔案治理鏈相關的合作環(huán)節(jié)、時間節(jié)點、成本收益分擔機制、保管渠道分享、發(fā)展戰(zhàn)略的“通氣”等實現(xiàn)對話，才能實現(xiàn)“產(chǎn)—學—研”或者“制造—外包—制造”“設計—制造—營銷”“制造—營銷—外包”的深度融合。考慮到我國的國情及政府檔案部門在檔案治理體系中所發(fā)揮的關鍵作用，我們建議可以由區(qū)域性的政府檔案主管部門牽頭，組織該區(qū)域內(nèi)相關的產(chǎn)業(yè)協(xié)同主體（如企業(yè)、非政府組織、事業(yè)單位、科研院所等）搭建起“檔案治理標準化聯(lián)盟”，全面統(tǒng)籌本區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同中所涉及的檔案治理標準化問題。

（二）建立檔案治理的標準化數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)

我國相關的檔案管理法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范等明確規(guī)定，符合國家電子檔案形成和管理規(guī)范要求的電子檔案具有與紙質(zhì)檔案同等的法律效力。因此，處于一個產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)盟內(nèi)部的“檔案治理標準化聯(lián)盟”應當加強建設一個統(tǒng)一的、規(guī)范的、安全的電子檔案數(shù)據(jù)庫，扎實開展室藏檔案數(shù)字化工作，實現(xiàn)網(wǎng)絡化利用，滿足全員利用檔案信息的需求，提高各單位生產(chǎn)、管理、運營和工作效率。鑒于檔案數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)在實踐中有不同的技術參數(shù)和容量等，可以由“檔案標準化治理盟主單位”牽頭，采用第三方外包或自主搭建技術數(shù)據(jù)庫等方式建立面向聯(lián)盟成員的檔案數(shù)據(jù)庫；或者，也可以以我國區(qū)域性官方主導的電子檔案庫為基礎，增加相關的“產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新檔案”數(shù)據(jù)子單位，使之成為一個數(shù)字化、安全性有、保障、共享性突出的檔案標準化陣地。

（三）建立檔案管理的標準化手冊

從檔案標準化管理的角度來看，中觀、宏觀層面產(chǎn)業(yè)協(xié)同、跨主體協(xié)同、跨部門協(xié)同、跨數(shù)據(jù)庫協(xié)同等，歸根到底需要微觀視角中檔案管理者個體操作的“標準化”支持，這是檔案治理標準化的“最后一公里”。有鑒于此，在汲取部分典型單位實踐經(jīng)驗的基礎上，我們建議在“檔案治理標準化聯(lián)盟”內(nèi)部成員中可以以“標準化手冊”的方式對“檔案管理全流程業(yè)務”中所涉及的“管理什么”“誰來管理”“如何管理”“多久期限完成”“誰來驗收”“如何驗收”“如何銷項”等管理動作進行管理表單交底、管理流程圖交底、管理可視化交底，達到一個“靠一本標準化手冊，實行一套標準化管理清單，實現(xiàn)一個標準化的管理效果”的治理效能。換言之，檔案治理的標準化手冊要達到的效果是，無論是誰、無論是哪個管理者，只要使用這套標準化的手冊，都可以達到或形成一個同樣的可復制、可兼容、可并儲的檔案管理成品。

四、結(jié)論

當前階段，我國檔案治理的現(xiàn)代化正在進入一個以知識創(chuàng)造、價值創(chuàng)造為主題的新時代。以區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展為切入點，思考我國檔案治理標準化具有十分現(xiàn)實的課題意義。通過建立區(qū)域性檔案治理標準化聯(lián)盟、建立檔案治理的標準化數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、建立檔案管理的標準化手冊，可以為我國檔案治理標準化提供對應的治理思路。