行政許可條件標準化研究

渠晨曦,楊建生,羅 懿

(1.廣西師范大學 法學院,廣西 桂林 541006;2.中共博羅縣紀委監委,廣東 博羅 516100)

一、行政許可條件標準化與行政許可自由裁量權控制

(一)行政許可條件與行政許可條件標準化的含義

行政許可條件是指在行政許可申請人提交申請時,需要滿足法律、法規和規章規定的條件,在《行政許可法》中往往表述為“法定條件”或“法定條件、標準”。此處的“法定”應屬于設定內容層面的法,限于“法律、法規、國務院決定和省級政府規章”。行政許可條件是行政相對人獲得行政許可的最低要求,即行政相對人在滿足受理條件后,向行政主體提交的與行政許可事項相關的材料是否符合法律規定的要求并且滿足一定的資質。根據法律保留原則,行政許可條件的設置是一個從“行政法規—規章”的封閉性空間,也就是說,規范性文件無權涉獵行政許可條件[1]83。

區別于行政許可條件,行政許可條件標準化是行政機關運用科學技術手段,提煉執法實踐經驗,在法律框架內制定行政許可條件標準,是對許可條件的細化及量化。行政許可條件是一個既定概念,是許可機關作出許可決定所必須依據的行為規范,標準化則是為了解決已制定的行政許可條件在缺少具體操作細則的情況下如何統一明確審查標準,以此來更好地限制行政裁量權恣意行使,其本質是在不違背法律保留原則的情況下,把行政許可條件的實施準則制定權力下放到實施部門。

《行政許可法》規定,凡設定行政許可,應當明確行政許可實施條件,同時賦予了法規、規章在不違反上位法其他條件的情況下對行政許可條件進行具體規定的權力(從無到有)。然而,法律規范自身存在著抽象性、模糊性、適用的不確定性等弊端[2],企圖事無巨細地將每一項行政決定以規則形式事先布控,是不切實際的[3]。實踐中通常表現為由地方政府或主管部門制定統一許可條件標準(從有到細)以指導本轄區內的行政許可行為,此類標準實際是行政機關自身的行為規范,如《廣州市商務局規范行政許可自由裁量權規定》《南京市農業委員會行政許可自由裁量基準》等。

(二)行政許可條件標準化與行政裁量基準的關系

行政裁量基準由法律規則及行政規則設定。我國“以制定主體的層級”為主要行政立法標準,在不同層級的行政機關以行政規則設定裁量基準時,將導致內容相差無幾的裁量基準出現不同位階——有權制定規章的高層級政府制定的裁量基準被稱作規章;無權制定規章的低層級政府制定的裁量基準被稱作其他規范性文件,顯然不合適。故而,裁量基準盡管可以被理解成行政立法家族中的成員,但在規范層面,其自身并不構成一個獨立類型,而只是規范性文件的一種表現形式[1]82。

行政裁量基準這一概念移植于德國行政裁量理論,經數年發展,我國理論界與實務界對行政裁量基準的概念仍未統一。在理論界,周佑勇認為,行政裁量基準是一種特殊的選擇判斷機制,這種機制是由相關的行政機關建立,并產生一定的規則,允許行政主體在一定的情況下進行選擇判斷,致使行政自由裁量權的效果合理化[4]。余凌云認為,裁量基準是依附在裁量權之中的,只要享有裁量權,就有權制訂裁量基準,不需要法律的特別授權,行政機關可以自行判斷有無制訂的必要。可以是規章,也可以是規范性文件[5]。然而,實踐中,國務院于2009年發布的《行政裁量權規范指引》明確規定,裁量標準是執法機關確定和實施的具體行政執法標準,也是行政法律依據的適用規則。2010年,國務院發布的《關于加強依法治國的意見》針對行政自由裁量權進行了更深一步地解釋,行政自由裁量權的裁量標準是通過對執法規則的不斷完善,進一步對行政自由裁量權進行科學性細化與合理性量化,防止行政自由裁量權的恣意濫用。盡管理論界與實務界對行政裁量基準的概念各有偏重,但兩種觀點都承認:裁量基準適用于行政許可在內的多種執法行為,而非僅規制行政處罰。

傳統的行政裁量基準主要圍繞著行政處罰進行討論,而忽略了非行政處罰類裁量基準的構建。當前已基本形成的共識是,行政處罰類裁量基準主要是以“事實—效果”為內容的完整結構,對法律要件的基準化,往往被稱之為事實的“情節細化”;對法律效果的基準化,往往被稱之為“效果格化”[6]。

“事實—效果”是行政處罰類裁量基準區別于非行政處罰類裁量基準的關鍵要素。與行政處罰行為不同,行政機關在行政許可中所享有的裁量權限側重于法律要件環節,而非法律效果,行政機關在法律效果部分往往只能做“是或非”的質量判斷,而不是“多或少”的數量判斷,對于相對人的許可申請,行政機關要么是批準,要么是不批準,并不存在一個可多可少的中間結果[7]38。在內容上,行政許可條件標準制定者的主要工作精力都交給了要件裁量,都只是在細化“行政主體在認定有待適用的法律要件時享有判斷的空間”[8]。換言之,行政許可條件標準化就是行政裁量基準對許可領域的“情節細化”。

(三)行政許可存在自由裁量的必然性

就行政許可條件而言,《行政許可法》作為調整共同行政行為的法律,規定的是行政許可設定和實施需要遵循的共同規則,主要涉及行政許可的設定權、規定權、實施機關、實施程序和監督檢查等內容,而各項行政許可的具體條件則留待單行法予以明確和規定[9]。法律規則是一般性的、規范化的,其最低限度地要求決策者能夠將一般性、清晰明確的規范準確地適用于清楚確定的事實[10]。然而,法律規則的應然立法要求并非對應其實然立法狀態[11],法律仍存在滯后性、片面性等現實問題,行政許可條件的設定規范難以對紛繁復雜的執法事項進行詳盡規定,多為原則性、模糊性概念,行政許可條件的規定只能夠概括化、原則化。行政許可條件設定規范中所蘊含的確定性原則僅為一種高度確定性,不是循規蹈矩、絕對僵化,抽象性的法律條文必須經過行政主體的內化才能具有效力[12]。行政許可的核心是恢復自由,而不是向政府乞求行為的權利[13]。規則作為“標準、法式”[14],有助于限制甚至排斥個體意志的差異性,從而獲得行為的同一性與標準化,排除不同行為人行為的雜亂無章[15]。然而,在現代行政國家背景下,行政許可難免具有自由裁量色彩,許可的實施和決定往往存在一個多方利益調整的過程,這也為行政許可標準化實施提供了廣闊的創新可能性。

不可否認,行政許可法所蘊涵的確定性規則與行政機關自由裁量之間存在緊張的內部沖突,期待政府自我控權行為難以防止裁量權恣意濫用和權力尋租現象。故自由裁量權的行使必須納入法治軌道之上,通過對自由裁量灰色區域的治理,盡可能限制不必要和過度的自由裁量,保證行政許可制度改革順利推行,促進社會公平正義。

(四)行政許可條件標準化對行政許可自由裁量權的控制

實踐當中,構建行政自由裁量權基準作為規范政府行為、促進依法行政的重要一環,在落實法治中國建設的進程中愈加重要。黨的十八屆四中全會報告以及《法治政府建設實施綱要(2020—2025年)》明確要求不斷規范執法自由裁量權,建立健全行政自由裁量權基準制度,細化、量化行政裁量標準。行政許可條件標準化是抑制行政許可自由裁量權的重要手段,并且標準化程度越高,留給自由裁量權的空間就越小。在筆者看來,行政許可條件標準化和構建行政許可自由裁量基準如出一轍,兩者皆是對行政許可權的內部規制,確切地講,行政許可條件的標準化就是構建行政許可審查裁量基準。

行政許可的核心內容就是對行政許可條件進行審查,這是行政許可最容易出紕漏的地方。雖說對審查條件的過度化規范可能會極具壓縮甚至消滅自由裁量權,但也要認識到,通過規則的細化、量化以規范行政許可審查制度,對抑制行政自由裁量權的濫用、推進法治政府建設無疑具有重要意義。同時,不容忽視,對行政許可條件的過度化規范可能會導致裁量僵化。應當說,通過行政許可審查條件的標準化來限制行政許可自由裁量權,是一個巨大的進步,但標準化技術除了要有效抑制裁量權的濫用外,還要保留合理的自由裁量空間。

二、行政許可條件標準化的可行性

(一)對行政許可條件標準化質疑

1.合法性質疑

根據法律保留原則,行政機關只有在法律明確規定的情況下,才能作出積極的行政行為。換言之,任何行政機關的積極行為都必須遵守法律保留原則,這是依法行政的基本要求。故而,若所制定的條件標準沒有法律依據,它們就應該被認定為違法和無效。行政機關所制定的行政許可條件標準屬于內部行政規范,也有學者將其稱為行政規定[16]或行政規則[17]。內部行政規范通常不會對外部相對人產生效力,然而,通過內部規范性文件來制定行政許可條件標準,將產生兩個問題:一方面,行政許可條件標準會對行政相對人的人身權、財產權等切身利益產生影響;另一方面,原先只對行政機關內部產生作用的規范性文件,通過外部化,必然會對外部主體具有約束力。

以上問題限制了行政許可條件標準化的主體權限。如上文所言,行政許可條件由有權設定行政許可的法律、法規、國務院決定、省級政府規章規定,可由法規、規章在其上位法的范圍內進行細化,不享有行政立法權的地方政府或主管部門無權涉及行政許可條件。因此,沒有行政立法權的行政機關對行政許可條件的標準化處理,必然違背了法律保留原則,即這些行為從一開始就存在合法性瑕疵,會遭受合法性和正當性的質疑。按照對我國制度體系的通俗理解,行政許可條件標準由地方政府或主管部門制定,而市級以下地方政府及地方主管部門不具有法規、規章的立法權,其是否有權規定行政許可條件標準存在異議。

2.合理性質疑

對行政許可條件標準化的合理性質疑主要存在兩個方面:

第一,行政許可條件標準化并不能體現制度正義。合理性的主要價值基礎在于正義,為正義辯護,即為人們的合理觀點尋求令人信服的根據或證據,使人們的正義主張既具有說服力和正當、充足的理由,也使得正義既有客觀性又有理性和邏輯的力量[18]。理性的制度必然是正義的制度。行政許可條件標準作為一種規范形式必須符合正義的要求,無論其在預防和控制行政許可自由裁量權中如何作用,假如不合理,就應當被撤銷。非行政處罰類裁量基準被認為是行政機關自治規則[19],其比較突出的表現是相對開放“而非”必須到位的程序和直接與間接的內外兼顧。在外部,規范行政許可條件時的“相對開放”容易造成行政許可條件標準“單邊立法”的問題,因為它的制定未能建立綜合利益以及與當事人、請求人進行充分對話的意愿。若一項行政規則與相對方沒有直接關系,不影響相對方利益,純粹被行政機關“同化”,那便只是內部行為,不需要產生平等對話的必要性。但是,行政許可條件標準化往往與行政許可相對人的利益直接掛鉤,行政許可部門作出許可決定通常以許可申請是否符合條件標準為關鍵依據。故認為,行政許可條件標準具有直接的外部影響,而行政機關單方面制定行政許可條件標準,缺少與行政許可相對人協商、對話的機制,顯失公平,同時有違行政許可制度正義和平等的價值追求。

第二,行政裁量基準的形成阻卻了行政許可條件標準化的適用。作為《行政許可法》等法律制度的具體化和量化,行政許可條件標準化在防止行政許可裁量權恣意行使中扮演重要角色。在行政裁量權治理實踐中,行政許可條件標準趨于“運動化”,隨著其對行政自由裁量權的控制有效性而發展。然而,一個值得關注的問題是,行政許可條件標準化是否適用于非行政處罰類裁量基準領域,并且是否能夠獲得實效?如果說行政許可條件的標準化在非行政處罰類裁量基準領域中遇到障礙,那么行政自由裁量標準的“寬泛”適用就存在一定程度的斷層。行政行為不僅具有靈活性,而且具有異質性,行政許可條件標準化要突顯行政許可與行政處罰的本質區別——處罰是職務行為,許可是請求行為。目前,行政自由裁量基準主要應用于行政處罰執行領域,通過區分不同情節和違法行為的危害性,設定相應的行政處罰幅度,從而確立階段性違法行為的責任,從而獲得相對應的行政處罰幅度[7]34。然而,現有關于行政許可條件標準化的一般理論并未明顯區別行政許可與行政處罰,其后果不僅影響了行政裁量基準的發揮,也造成了象征性“立法”的制度問題。總體而言,關于行政許可條件標準的文本數量較少,象征性“立法”問題更為重要。

(二)行政許可條件標準化的學理證成

行政法學的核心命題是規范行政權,證明行政權力的合法性,評判行政權力的創制與運用是否合法與合理。這種證明主要關注行政權力的來源和運用。

首先,行政權力不是自發產生的,而是形成于私權利的讓渡或限制中,從天賦人權論和社會契約論的角度闡釋二者的理論關系,一個基本的共識是,公民權利是公共權力的合法性來源[20]。公民的基本權利具有“原生性”,任何對其剝奪的行為都必須證明其合法性,否則應當被禁止。就行政權力的運用而言,其無序擴張加劇了自身可能出現濫用和異化的風險。“一切有權力的人都容易濫用權力,這是千古不變的真理。只有在權力受到限制時,他們才會停止。”[21]行政權擴張是以利益為導向,以國家公權力為支點,以內部規定為推行手段,將部門權力最大限度地進入公私法領域,其結果是損害憲法與法律的權威,侵害公民的私人權利,不利于法治國家的構建[22]。如上文所言,行政許可條件存在自由裁量的必然性,亟需使用標準化手段對其進行規制,以防止裁量權濫用。

其次,相對于立法權和司法權而言,行政權力更容易擴張。為了應對日益繁雜的行政管理事務,在“全能政府”理念支配下,行政權開始介入包括市場經濟在內的各個社會領域,政府權力邊界采用了不包括立法權和司法權等公共權力總體的外延概括方式,從而形成了“大政府”和“行政國家”。與立法權和司法權相比,行政權如影隨形,更易對公民權利產生直接影響。行政許可條件是行政許可決定作出的重要依據,是公民“恢復自由”的關鍵,理應進行標準化,使其在法治軌道上正確運行。

最后,從合憲性的角度來看,我國憲法沒有禁止政府進行授權立法,也并未規定完全將立法權專屬于人民代表大會及其常委會,而是授予政府部分立法權和規則制定權。《行政許可法》第16條第3款規定:“規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內,對實施該行政許可作出具體規定。”該條文并未說明規章之外的行政規范性文件是否可對實施行政許可作出具體規定,但從另一個角度看該法亦未曾禁止行政規范性文件對實施行政許可作出具體規定[23]154。有學者認為,《行政許可法》第17條所規定的“其他規范性文件一律不得設定行政許可”,其本質上便是禁止了其他規范性文件涉獵行政許可條件標準的權限[1]83。然而,這種觀點實際上忽略了行政許可條件與行政許可條件標準的區別:行政許可條件是許可機關作出許可決定所必須依據的行為規范,而標準化則是在不違反上位法的情況下對行政許可條件的細化,并未分化出新的行政許可權內容,彌補了由于法律規定過于宏觀和概括而難以直接作為許可標準的缺點[24]。

三、行政許可條件標準化存在的困難及成因

(一)行政許可條件標準化存在的困難

1.行政許可事項復雜性、多樣性造成的困難

行政許可事項有易有難。簡單行政許可事項的審查內容及程序并不復雜,如教師資格證認定,企業的成立、變更、登記,企業投資項目核準等,許可機關只需對申請人所提供申請材料的合法性進行形式審查,不涉及實質性內容,此類行政許可事項條件標準化可操作性強。而部分行政許可事項具有復雜的審查內容及程序,如排污許可、特殊設備的安裝與使用、民用爆炸物品安全生產許可等,涉及手續要求、技術標準、資質條件等多方面審查,此類行政許可事項條件標準的制定需受到時間、人力、經費等因素的限制,難以充分考慮所有可能出現的情況[25]。同時,行政許可事項處于不斷變化和創新中。新型行政許可事項往往具有更大的創新性和靈活性,制定相應的行政許可條件標準將更為棘手。此外,行政許可事項還具有跨部門性和綜合性的特點。部分行政許可事項涉及不同部門和領域,需要綜合考慮各方面因素。然而,國家機關按照專業化分工履行不同的工作職責,在協同處理綜合性行政許可事項時往往難以協調一致,難以彌補行政許可條件標準因行政許可事項廣泛性而無法統一的詬病。

2.行政許可事項的專業技術性造成的困難

行政許可部門在作出許可決定時所面臨的問題已不僅僅局限于單純的法律規范本身,更多的卻是專業、政策、科學技術領域中左右逢源[26]。對于具備較強專業性的行政許可事項,其標準化處理需要多部門匯聚多種專業性人才、使用多類專業設備、綜合多方面因素進行,統一條件標準效率低下且成本較高。如上文所言,行政許可條件標準通常由地方政府或主管部門制定,如江西省永修縣行政審批局《關于制定行政許可自由裁量權基準制度的通知》規定:“政務管理股牽頭負責本單位行使行政執法自由裁量權制度的組織實施。”[27]針對專業性強的行政許可事項,地方政府或主管部門是否有能力制定行政許可條件標準存在疑問。實踐中,為打破專業壁壘,通常由行政機關牽頭聯合社會專業機構制定行政許可條件標準,然而,社會專業機構并非國家公權力,其制定的許可條件標準仍需行政機關賦予其法律效力,在行政機關缺乏專業能力時,難以對許可條件標準的正當性進行兜底。

(二)行政許可條件標準化存在困難的原因

1.缺乏相應的法律規范與頂層設計

其一,行政許可條件標準化缺乏法律的支持和保障。當前,雖然我國已有行政許可條件標準化相關法律法規,但現有法律體系仍不夠完善,主要表現為系統性、科學性及規范性不足。行政許可條件標準化缺乏全國統一標準,可能導致同一行政許可事項在不同地區得到相反的許可評價,降低政府公信力。

其二,行政許可條件標準缺乏全局性、系統性和指導性的頂層設計。現階段相關部門的頂層設計不夠明確和全面,導致制定和適用行政許可條件標準時缺乏相應的指導和約束。行政許可條件標準詞義具有不確定性,即使是界定完好的規則和含義確鑿無疑的語詞,當面對未曾預料的情況時,也會變得具有不確定性[23]158。例如湖南制定的《醫療器械經營企業許可證管理辦法》第六條在規定申請許可證應當具備的條件時,兩次用到“與……相適應”的字眼,那么如何界定“與……相適應”呢?這種不確定性或許導致行政許可條件標準適用過于嚴格或過于寬松,不符合企業的實際情況[28]。

其三,制度改革出現阻礙。部分地區改革意識依舊淡薄,工作作風難以轉變。有關行政許可裁量基準的規范性文件大多只規定了原則性要求,難以直接適用,而試點先行恰恰是一項“自下而上”的工作,地方擁有較大自主權,實踐中通常表現為對國家改革精神理解得不夠深入或只停留在表面工作。

2.行政許可條件標準化缺乏科學依據

行政許可條件的設定標準需要充分考慮行業特點、技術水平、市場需求等因素,而現實中許多行政許可條件的設定標準缺乏科學依據,往往存在主觀性和隨意性。首先,行政許可條件標準的制定缺乏透明性和公眾參與,不符合公開、公正、透明的原則。其次,行政許可條件設定標準不具備時效性和可調整性。隨著市場經濟的發展和科技創新的推進,行業和企業發展的需求也在不斷變化,但部分行政許可條件的設定標準缺乏時效性和可調整性,不能適應時代發展的變化[29]。

3.行政許可條件標準化缺乏程序規范

行政許可條件標準的設定需遵循嚴格的程序和流程,如信息公開、聽取意見、評估成本效益等環節。行政許可條件標準的內容可能涉及多個部門、單位的管轄事項,需要各部門、單位相互協作配合,但現實中存在部門之間的協作不到位,行政許可條件標準的程序規范難以落實。信息公開是行政許可條件標準化程序中的重要環節,需要向社會公開行政許可條件標準化的有關信息,但現實中,諸多行政許可條件標準化信息公開并不充分,導致制定行政許可條件標準所需的相應監督管理機制也難以建立。

4.缺乏相應的監督與評估機制

一方面,行政許可條件標準化監督涉及多個部門,實踐中各部門監督責任不明確,缺乏有效的協調和配合,導致監管空白和漏洞。同時,行政許可條件標準化的監督機構設置不合理,監管職責分散在多個部門,各部門之間相互推諉,造成監管滯后和資源浪費。另一方面,行政許可具有專業與綜合二元性。實踐中,單獨依靠行政機關難以對其進行客觀、全面地評估,其結果亦欠缺公正和客觀。另外,如上文所言,行政許可條件標準評估欠缺公開透明機制,其評估結果的可接受性不高,阻礙了行政許可制度改革的順利推行。

四、完善行政許可條件標準化建議

(一)加強“頂層設計”,完善行政許可條件標準化相關法律法規

1.厘清行政許可條件標準的適用范圍

制定明確的行政許可條件標準化法律法規,對行政許可條件標準的適用范圍進行具體規定,以確保行政許可條件標準的一致性。此外,亟須加強行政許可條件標準化管理,規范行政許可條件標準化程序,強化行政許可條件標準化的審核、審批和監督,確保行政許可條件標準化的適用范圍符合法律、法規規定。其中,提高行政許可條件標準化管理的透明度迫在眉睫。具體而言,通過公開透明的行政許可流程和條件適用標準,加強對行政許可實施的國家監督和公眾監督,避免出現利益集團的壟斷,確保行政許可條件的適用范圍得到公正、公平、公開的保障[30]。

2.合理配置行政許可條件標準的制定主體與權限

一方面,要合理配置行政許可條件標準化的主體,既要考慮制定機關的權威性和專業性,又要考慮到社會各方面的利益和訴求。具體而言,應該根據不同行政許可事項的特點來規定行政許可條件標準的制定主體。另外,還應當考慮由相關行業協會、專業機構、學術機構、公民團體等代表性組織協助參與制定。原因在于:行政許可條件的標準化從本質上就是對行政許可權的細化分配,通過內部規則外部化,對公民的權利義務影響深遠,公眾應當參與其中。

另一方面,行政許可條件標準的制定權限應當明確界定,以避免行政機關濫用職權。通過立法明確行政許可條件標準的制定權限以及必要的審查程序,如要求制定行政許可條件標準的主體提交相關材料、公開征求意見、聽取專家意見等。同樣,對于行政許可條件標準的修改與廢止,也應當采取公開透明的程序來確保其合法性和合理性[31]。

3.規范行政許可條件標準的制定程序

首先,制定行政許可條件標準應當明確依據法律、法規、規章等法定依據,確保行政許可條件標準的合法性和規范性,同時應當公開征求相關利益方的意見和建議,確保行政許可條件標準的合理性和公正性。其次,行政許可條件標準應當遵循客觀、公正、透明、可操作的原則,明確所需達到的標準和要求,避免主觀性和不確定性,并且應當增設內部審核程序,確保制定程序的合法性和合規性。此外,行政許可條件標準出臺實施之后,應當及時對其進行監管和評估,確保行政許可條件標準的適用性和有效性。

4.明確行政許可條件標準化的救濟途徑

行政許可條件標準化改革應當注重保障救濟途徑的公開透明,以便公眾及時獲取申訴渠道和申訴方式,促進行政許可條件標準的公正實施。其一,確定申訴渠道和申訴方式,并在與行政許可條件標準相關的法規、規章和通知中進行明確公示。其二,建立信息公開制度,要求政府及行政機關在行政許可條件標準相關的政府網站上及時公布有關申訴渠道、申訴方式、申訴期限、申訴流程、申訴處理結果等信息。其三,強化監督機制,建立有效的行政許可條件標準化監督機制,明確監督部門職責和監督程序,建立舉報渠道和接收舉報的機構,對涉及違法違規的行政許可條件標準進行查處,并及時公布處理結果。其四,加強法律保障,完善行政許可條件標準申訴制度,明確公眾的申訴權利和救濟途徑,保障公眾的合法權益,加強對行政許可條件標準相關法律法規的解釋和執行。

(二)完善行政許可條件標準化的監督機制

1.立法監督

各級人民代表大會及其常委會應對同級人民政府或政府部門制定的行政許可條件標準依法實施監督和控制,以實現憲法和法律的規定。行政機關的行政許可權從法律中獲得,行政許可條件標準是對行政許可權的細化,立法機關自然有權對其進行監督。主要表現為:首先,適用人大常委會備案審查制度,排除行政許可條件標準在制定過程中存在的合法性瑕疵。其次,建立科學合理的監督機制,不應過度干涉行政許可條件標準的制定,保障行政自由裁量權的實施空間,平衡好行政自由裁量權與個案正義的關系。最后,立法機關需要建立行政許可條件標準監督的違法處理程序,包括建議修改后允許通過程序、不允許通過程序以及聽證程序[32]。

2.司法監督

司法對行政授權條件的審查,本質上是“司法機關對行政機關的控制,體現了法治至上和權威的內在憲法理念”。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第145條規定,對具體行政行為提起行政訴訟的同時,可以一并對所依據的規范性文件提起訴訟,該附帶性審查由接受行政訴訟案件的法院負責。實踐中,接受行政訴訟案件的法院通常為基層法院,這一制度設置實際是將行政許可條件標準的級別管轄限定在基層法院,且排除了司法機關對行政許可條件標準的主動評判控制。該制度的弊端在于:一旦低層級的人民法院審查高層級政府所制定的行政許可條件標準時,極可能因后果考量的掣肘而降低司法機關的審查能動性。

面對這一問題,可有條件地通過提級審理方式以完善行政許可條件標準附帶審查案件管轄機制,對于許可條件標準制定主體層級較高的,可予提級,比如,基層法院審查地市級以上機關制定的許可條件標準、中級人民法院審查省級以上機關制定的許可條件標準,均可納入提級審理范圍[33]。仍需注意,高層級法院因其職責特殊性,不宜盲目適用提級方式增加其案件數量,應先由最初的受訴法院對案件基礎、程序適用及實質內容進行審查,若審查后發現行政許可條件標準疑似違法,方能適用提級審理的方式。

3.行政監督

行政許可條件標準化的目的之一是實現行政機關的自我約束及控權。一方面,行政機關的自我監督屬于綜合管控機制,上級部門需要兼顧下級部門所制定標準的合法性及合理性。另一方面,行政機關對自我監督的控制是一種周期性的控制機制,可以最大限度地保證行政許可條件標準的合法性。在制定行政許可條件標準時,應當明確行政機關和工作人員濫用行政許可條件標準化權限的責任,嚴格按照考核標準界定的責任對違規者進行處分。此外,應當建立相應的審查機制,定期考核、評估、更新行政許可條件標準。